Решение от 25 ноября 2020 г. по делу № А65-14604/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН

ул.Ново-Песочная, д.40, г.Казань, Республика Татарстан, 420107

E-mail: info@tatarstan.arbitr.ru

http://www.tatarstan.arbitr.ru

тел. (843) 294-60-00

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

г. КазаньДело № А65-14604/2020

Дата принятия решения – 25 ноября 2020 года.

Дата объявления резолютивной части – 18 ноября 2020 года.

Арбитражный суд Республики Татарстан в составе судьи Шайдуллина Ф.С., при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Поволжское карьероуправление", г.Казань (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Министерству экологии и природных ресурсов Республики Татарстан, г.Казань (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании незаконным и отмене Приказа от 28.02.2020 №191-п «О досрочном прекращении права пользования недрами, предоставленного в соответствии с лицензией серии ТАТ ВСЛ №01319 ТЭ, выданной ООО «Поволжское карьероуправление» с целью разведки и добычи известняков на участке недр «Макуловский» в Верхнеуслонском районе Республике Татарстан»,

с участием:

от заявителя – ФИО2 по доверенности от 16.11.2020, ФИО3 по паспорту и по выписке из ЕГРЮЛ и протоколу общего собрания №1 от 27.04.2018;

от ответчика – ФИО4 по доверенности от 14.07.2020,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью «Прикамское карьероуправление» (заявитель, общество) обратилось в суд с заявлением к Министерству экологии и природных ресурсов Республики Татарстан (далее – ответчик; Министерство) о признании незаконным и отмене Приказа от 28.02.2020 №191-п «О досрочном прекращении права пользования недрами, представленного в соответствии с лицензией серии ТАТ ВСЛ №01319 ТЭ, выданной ООО «Поволжское карьероуправление» с целью разведки и добычи известняков на участке недр «Макуловский» в Верхнеуслонском районе Республике Татарстан» (далее – оспариваемый Приказ).

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал требование в полном объеме по изложенным в заявлении основаниям.

Представитель ответчика требования заявителя не признал.

Как следует из материалов дела, ООО "Прикамское карьероуправление" зарегистрировано в качестве юридического лица 15.04.2010 за основным государственным регистрационным номером 1101690023621 и осуществляет деятельность по разработке гравийных и песчаных карьеров, добычи глины и каолина.

Министерством заявителю выдана лицензия серии ТАТ ВСЛ №01319 вид ТЭ на право пользования недрами для разведки и добычи известняков на участке недр «Макуловский», расположенном в 2 км к юго - восточнее с. Русское Макулово в Верхнеуслонском муниципальном районе Республики Татарстан. Срок окончания действия лицензии – 31.12.2147. Данная лицензия зарегистрирована Министерством 26.12.2012 с присвоением номера 438.

Приказом №191-п от 28.02.2020 досрочно прекращено право пользования недрами, предоставленного в соответствии с лицензией серии ТАТ СВЛ №01319 ТЭ, выданной обществу с ограниченной ответственностью «Прикамское карьероуправление» с целью разведки и добычи известняков на участке недр «Макуловский» в Верхнеуслонском муниципальном районе Республики Татарстан.

Считая, что Приказ Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан о досрочном прекращении права пользования недрами №191-п от 28.02.2020 не соответствует закону и нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

В соответствии со статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, ненормативный акт, действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны недействительными (незаконными) при наличии одновременно двух условий: в случае, если данные ненормативный акт, действия (бездействие) не соответствуют закону и нарушают права и охраняемые законом интересы заявителя.

Рассмотрев материалы дела, заслушав представителей сторон, судом установлены следующие обстоятельства.

В силу статьи 11 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 1.2 Закона о недрах).

Обеспечение функционирования государственной системы лицензирования пользования участками недр местного значения осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 2 статьи 16 Закона о недрах).

Согласно статье 20 Закона о недрах право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в том числе в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии (пункт 2 части второй), а также в случае непредставления пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах (пункт 8 части второй). При несогласии пользователя недр с решением о прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами он может обжаловать его в административном или судебном порядке (часть третья).

Порядок досрочного прекращения права пользования недрами определен статьей 21 Закона о недрах, в соответствии с частью четвертой которой в случаях, предусмотренных пунктами 2, 3, 5 части второй статьи 20 Закона о недрах, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

Судом установлено, что ООО "Поволжское карьероуправление" выдана лицензия на право пользование недрами серии ТАТ ВСЛ №01319 ТЭ с целью разведки и добычи известняков на участке недр «Макуловский» в Верхнеуслонском муниципальном районе Республики Татарстан сроком действия до 31.12.2147. Данная лицензия зарегистрирована Министерством 26.12.2012 с присвоением номера 438.

Пунктом 10 части 2 статьи 22 Закона N 2395-1 закреплена обязанность недропользователя обеспечить выполнение условий, установленных лицензией.

Пунктом 2.1.1. приложения к лицензии на владельца лицензии возложена обязанность обеспечить:

а) подготовку и согласование в установленном законодательством Российской Федерации порядке проекта геологоразведочных работ на лицензионном участке в соответствии с геологическим заданием не позднее второго месяца с даты государственной регистрации лицензии;

б) проведение геологоразведочных работ на лицензионном участке, составление и представление геологического отчета с подсчетом запасов известняков на государственную экспертизу запасов по промышленным категориям в Министерство экологии и природных ресурсов Республики Татарстан в установленном порядке не позднее 6 месяцев с даты государственной регистрации лицензии;

в) подготовку, утверждение и согласование в установленном порядке технического проекта разработки лицензионного участка и оформление горного отвода не позднее 12 месяцев с даты государственной регистрации лицензии;

г) начало добычи полезных ископаемых лицензионного участка не позднее 15 месяцев с даты государственной регистрации лицензии;

д) выход на проектную мощность не позднее 24 месяцев с даты государственной регистрации лицензии;

е) ежегодное представление в срок до 5 февраля в фонд геологической информации органа управления государственным фондом недр Республики Татарстан статистической отчетности по форме 5-гр, содержащей достоверные данные о состоянии и изменении запасов полезных ископаемых, а также пояснительные записки приложением к ним материалов, обосновывающих изменения запасов полезных ископаемых, согласованные с органом горного надзора.

Министерство, установив допущение обществом существенных нарушений условий лицензионного соглашения к лицензии ТАТ ВСЛ №01319 ТЭ, выразившихся в невыполнении пункта 2.1.1 Раздела 2 Лицензионного соглашения, в частности:

- обязанности по подготовке и согласования в установленном законодательством Российской Федерации порядке проекта геологоразведочных работ на лицензионном участке до 26.02.2013 года,

- обязанности по проведению геологоразведочных работ на лицензионном участке, составление и представление геологического отчета с подсчетом запасов до 26.06.2013;

- обязанности по подготовке, утверждению и согласованию в установленном порядке технического проекта разработки лицензионного участка и оформление горного отвода до 26.12.2013;

- обязанности по выходу на проектную мощность до 26.12.2014,

вручил представителю общества 26.11.2019 Уведомление исх. №8430/12 от 10.09.2019, о необходимости проинформировать Министерство экологии и природных ресурсов Республики Татарстан об исполнении условий, определенных Лицензионным соглашением к лицензии ТАТ ВСЛ 01319 ТЭ и предоставлении подтверждающей документации. Кроме того, в Уведомлении указано. что в случае не предоставления информации о выполнении данных лицензионных условий и/или не устранения выявленных нарушений в течение трех месяцев, действие лицензии может быть прекращено в соответствии со статьей 20 Закона о недрах (л.д. 35 – 36, том 1).

В указанном Уведомлении Министерство указало, что по состоянию на 15.08.2019 указанные условия лицензионного соглашения не выполнены недропользователем, заявлений о внесении изменений в лицензионное соглашение или приостановления действия лицензии ТАТ ВСЛ №01319 ТЭ в адрес Министерства не поступало.

До получения указанного Уведомления общество 15.10.2019 обратилось в Министерство с заявлением о приостановлении лицензии ТАТ ВСЛ №01319 ТЭ с 15.10.2019 года по 31.12.2024 в связи с отсутствием возможности провести геологоразведочные работы на лицензионном участке недр, поскольку земельный участок не предоставлен обществу (л.д. 34, том 1).

В ответ на указанное заявление Министерство письмом от 25.10.2019 года № 10271/12 сообщило, что рассмотрит вопрос о приостановке лицензии после устранения недропользователем допущенных нарушений, указав, что на дату поступления заявления недропользователем не выполнены условия Лицензионного соглашения по проведению работ, предшествующих геологоразведочным работам и не требующим предоставления в пользование земельного участка (л.д. 37 – 38, том 1).

Общество повторно обратилось в Министерство с заявлениями от 27.11.2019 №241, от 30.12.2019 года о приостановлении лицензии ТАТ ВСЛ №01319 ВЭ в связи с отсутствием возможности провести геологоразведочные работы на лицензионном участке недр без согласия собственника земельного участка, поскольку земельный участок не предоставлен обществу в пользование.

Министерство письмом от 14.01.2020 №253/12 сообщило, что заявление о приостановлении лицензии будет рассмотрено после получения информации об устранении допущенных недропользователем нарушений лицензионного соглашения.

Вместе с тем, в соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона от 27 июля 2010 года №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

Приказом Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 22 ноября 2012 года №489-п утвержден Административный регламент предоставления государственной услуги по осуществлению оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр местного значения в Республике Татарстан, внесения в них изменений и дополнений, а также их переоформления и принятия решений о досрочном прекращении и приостановлении права пользования участками недр местного значения в Республике Татарстан (далее - Административный регламент РТ).

Административный регламент РТ устанавливает стандарт предоставления государственной услуги, в том числе при приостановлении права пользования недрами.

Согласно подпункту 4 пункта 2.4 Административного регламента РТ для предоставления государственной услуги в части приостановления права пользования недрами и направление заявителю зарегистрированного решения о приостановлении права пользования недрами или отказа в приостановлении права пользования недрами – составляет 20 рабочих дней с момента регистрации заявки.

Кроме того, пунктом 2.8 Административного регламента РТ оснований для отказа в предоставлении государственной услуги не предусмотрено.

Пунктом 2.9 Административного регламента РТ установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги, которыми являются:

1) заявление на предоставление лицензии подано с нарушением требований, установленных пунктом 2.5 настоящего Регламента, в том числе если ее содержание не соответствует объявленным условиям аукциона;

2) заявитель умышленно представил о себе неверные сведения;

3) заявитель не представил и не может представить доказательств того, что обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ;

4) если в случае предоставления права пользования недрами данному заявителю не будут соблюдены требования антимонопольного законодательства.

Перечень оснований приостановления предоставления государственной услуги не предусмотрен.

При этом пунктом 3.4.3. Административного регламента РТ установлено, что при отсутствии оснований, указанных в пункте 2.9 настоящего Регламента, готовится проект решения Министерства, в том числе о приостановлении права пользования недрами.

Несмотря на приведенные выше положения Административного регламента РТ, заявление Общества о приостановлении права пользования недрами оставлено без рассмотрения, что в последующем послужило основанием для издания обжалуемого приказа.

Статьей 21 Закона о недрах установлено, что в случаях, предусмотренных пунктами 2, 3, 5 и 8 части второй статьи 20 Закона о недрах, где перечислены случаи, при наличии которых право пользования недрами может быть досрочно прекращено, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

В связи с неустранением нарушений, указанных в уведомлении от 10.09.2019 №8430/12 оспариваемым Приказом Министерства №191-п от 28.02.2020 со ссылкой на пункт 3 части первой, пункты 2, 5 части второй статьи 20 Закона о недрах прекращено право пользования недрами, предоставленное обществу "Поволжское карьероуправление" на основании лицензии серии ТАТ ВСЛ №01319 ТЭ с целью разведки и добычи известняков на участке недр «Макуловский» в Верхнеуслонском муниципальном районе Республики Татарстан.

В силу статьи 1.2 Закона о недрах в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации и пунктом 3 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной̆ власти субъектов Российской Федерации» в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра.

В целях реализации статьи 18 Закона о недрах» в Республике Татарстан принят закон от 25 декабря 1992 года №1722-XII «О недрах».

Согласно пунктам 1.1 и 1.2 Положения о Министерстве экологии и природных ресурсов Республики Татарстан, утверждённого постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 06 июля 2005 года №325 Министерство экологии и природных ресурсов Республики Татарстан является органом исполнительной власти Республики Татарстан, осуществляющим государственное управление и реализующим государственную политику в области охраны окружающей среды по вопросам, отнесенным к его полномочиям, на территории Республики Татарстан.

Министерство руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан, федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами Республики Татарстан, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, Президента Республики Татарстан, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, Кабинета Министров Республики Татарстан, решениями Государственного Совета Республики Татарстан, другими нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в области охраны окружающей среды, и настоящим Положением.

Административный регламент предоставления государственной услуги по осуществлению оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр местного значения в Республике Татарстан, внесения в них изменений и дополнений, а также их переоформления и принятия решений о досрочном прекращении и приостановлении права пользования участками недр местного значения в Республике Татарстан, утверждённый приказом Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 22 ноября 2012 года № 489-п процедуры досрочного принудительного прекращения права пользования недрами не содержит. В нем содержится только процедура досрочного прекращения права пользования недрами по инициативе недропользователя. При таких обстоятельствах, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации должен руководствоваться положениями Административных регламентов, утвержденных Минприроды России, что представителем ответчика и не оспаривается.

Интересы государства как собственника недр (статья 1.2 Закона N 2395-1) обеспечиваются возможностью досрочного прекращения органами, предоставившими лицензию, права пользования недрами в случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии (пункты 2 части 2 статьи 20 Закона о недрах). При этом права пользователя недр гарантируются установленным порядком досрочного прекращения права пользования недрами.

Порядок досрочного прекращения права пользования недрами определен статьей 21 Закона о недрах и пунктом 15.4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 N 3314-1, в соответствии с которыми в случаях, предусмотренных пунктами 2, 3 и 5 части второй статьи 20 Закона о недрах, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

Обязательным условием для принятия решения о прекращении права пользования недрами является проверка (установление) органом, выдавшим лицензию, факта устранения или неустранения нарушений, указанных в письменном уведомлении, в трехмесячный срок.

Порядок принятия решения о досрочном прекращении права пользования недрами установлен Административным регламентом Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29.09.2009 № 315 (далее - Административный регламент РФ).

Административный регламент РФ регламентирует процедуру досрочного прекращения права пользования недрами, в том числе и по инициативе лицензирующего органа.

Данный порядок, в отсутствие иного, законодательно установленного на территории Республики Татарстан, должен был быть соблюдён Министерством для обеспечения законности проведения процедуры досрочного принудительного прекращения права пользования недрами и принятия решения.

Административный регламент РФ определяет последовательность и сроки действий (административных процедур) по исполнению государственных функций по осуществлению принятия решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр.

Согласно пункту 94 Административного регламента РФ государственная функция по осуществлению принятия решений о досрочном прекращении права пользования участками недр реализуется Роснедрами или его территориальным органом в соответствии с разграничением полномочий в, частности, следующих случаях:

1) возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;

2) нарушения пользователем недр существенных условий лицензии;

3) систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами;

4) возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и другие);

5) если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах.

Указанные случаи согласно пункту 103 административного регламента РФ должны быть установлены в результате проведенных проверок и изложены в акте проведенной проверки.

Однако, в данном случае, Министерство, вручая заявителю Уведомление о необходимости устранения допущенных нарушений, проверку в установленном законом порядке не проводил, акта проверки не составлял, как не проводил проверку и после истечения установленного в Уведомлении срока.

Пункт 95 Административного регламента РФ содержит исчерпывающий перечень оснований для начала осуществления административных процедур в рамках исполнения государственной функции по осуществлению принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, которыми являются:

1) информация о возникновении непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами, или чрезвычайной ситуации;

2) представления (предложения) Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) с приложением копии акта соответствующей контрольной проверки и, в случае наличия, - копий сделанных предписаний по устранению выявленных нарушений, а также других материалов, оформленных по результатам проверок;

3) представления иных уполномоченных контрольных и надзорных органов в соответствии с их компетенцией, определяемой законодательством Российской Федерацией;

4) данные, полученные при осуществлении полномочий Роснедр или его территориальных органов, содержащие основания для принятия решений о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами;

5) письменное заявление владельца лицензии о прекращении права пользования недрами по его инициативе;

6) документы, предоставленные в Роснедра или в его территориальный орган о ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому участок недр был предоставлен в пользование;

7) решение Правительства Российской Федерации, принятое в соответствии с частью пятой статьи 2.1 Закона Российской Федерации "О недрах", о прекращении права пользования участком недр федерального значения для разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии.

В данном случае, ни на одно из выше перечисленных оснований Министерство не ссылается и их наличие судом не установлено.

Согласно пункту 99 Административного регламента РФ осуществление государственной функции по осуществлению принятия решения о досрочном прекращении права пользования участками недр включает в себя:

регистрацию документов, являющихся в соответствии с пунктом 95 настоящего Административного регламента основанием для начала осуществления административных процедур в рамках исполнения государственной функции (далее - документы);

рассмотрение полученных документов, подготовка и направление комплекта документов в Комиссию по досрочному прекращению права пользования недрами в предусмотренных настоящим Административным регламентом случаях;

рассмотрение материалов на Комиссии по досрочному прекращению права пользования недрами и принятие рекомендательного решения;

принятие Роснедрами или его территориальным органом решения о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами;

реализацию решения о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами.

Из пункта 105 Административного регламента РФ следует, что при наличии оснований для принятия решения о досрочном прекращении права пользования недрами, предусмотренных статьей 20 Закона о недрах, должностное лицо ответственное за лицензирование, в течение 7 дней направляет комплект документов в Комиссию по досрочному прекращению права пользования недрами.

В случае, если по результатам рассмотрения документов, указанных в пункте 103 настоящего Административного регламента, будет признано, что основания для принятия решения о досрочном прекращении права пользования недрами отсутствуют, то должностное лицо структурного подразделения ответственного за лицензирование, в течение 10 рабочих дней направляет в орган, направивший представление (предложение) о рассмотрении вопроса по досрочному прекращению права пользования участком недр, мотивированный отказ в досрочном прекращении права пользования недрами.

Из смысла указанных норм Административного регламента РФ следует, что по итогам проверки соблюдения недропользователем условий пользования недрами принятие решения о досрочном прекращении права пользования недрами является не обязанностью, а правом Министерства в зависимости от причин и условий несоблюдения недропользователем существенных условий лицензии.

В соответствии с пунктом 106 Административного регламента РФ в целях обеспечения объективного, качественного и комплексного анализа документов, связанных с досрочным прекращением, приостановлением или ограничением права пользования недрами, в соответствии с приказом Роснедр образуется постоянно действующий совещательный орган - Комиссия по досрочному прекращению права пользования недрами.

Порядок работы Комиссии по досрочному прекращению права пользования недрами устанавливается приказом Роснедр.

Довод ответчика о согласовании проекта оспариваемого приказа всеми членами рабочей группы, созданной в Министерстве по аналогии с Комиссией по Административному регламенту РФ со ссылкой на приказ Министерства № 698-п от 05.07.2019 «О создании рабочей группы по принятию решений о досрочном прекращении права пользования недрами по инициативе Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан», суд не признает обоснованным.

Действительно, из преамбулы приказа Министерства № 698-п от 05.07.2019 следует, что рабочая группа образуется с целью соблюдения порядка досрочного прекращения права пользования недрами, всестороннего рассмотрения оснований для прекращения права пользования недрами, определения обоснованности принимаемого решения.

Однако, в условиях отсутствия в Министерстве нормативного регулирования порядка функционирования данной рабочей группы, доказательств наличия актов проверки, рекомендательного решения рабочей группы по результатам рассмотрения материалов проверки, предшествующие изданию оспариваемого приказа, суд не может согласиться с доводом ответчика о соблюдении им установленной Административным регламентом РФ процедуры принятия решения о досрочном прекращении права пользования недрами.

Пунктом 107 Административного регламента установлено, что комиссия по досрочному прекращению права пользования недрами (постоянно действующий совещательный орган) принимает рекомендательное решение о направлении в адрес пользователя недр уведомления о допущенных нарушениях и возможном досрочном прекращении права пользования недрами, прекращении (без процедуры), приостановлении или ограничении права пользования недрами в отношении конкретного участка недр либо рекомендательные решения о нецелесообразности проведения указанных административных процедур (о принятии к сведению).

В случае принятия рекомендации о направлении уведомления о допущенных нарушениях пользователю недр предоставляется срок для их устранения, который в зависимости от характера нарушений может быть не менее трех месяцев и не более 12 месяцев с момента получения уведомления (пункт 110 Административного регламента).

По истечении срока, предоставленного недропользователю для устранения нарушений, указанных в уведомлении Комиссии, Росприроднадзор проводит проверку устранения (неустранения) нарушений и копию акта проверки с соответствующим комплектом документов направляет на повторное рассмотрение Комиссии, которая повторно рассматривает материалы по досрочному прекращению права пользования недрами и принимает рекомендательные решения о досрочном прекращении права пользования недрами в отношении конкретного участка недр либо о нецелесообразности проведения указанных административных процедур (о принятии к сведению) (пункт 111 Административного регламента). В случае, если Комиссия рекомендует досрочное прекращение права пользования недрами в связи с неустранением недропользователем нарушений в предоставленный срок, Федеральным агентством по недропользованию или его территориальным органом издается приказ об отзыве лицензии (пункт 115 Административного регламента).

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2011 № 1862-О-О указано, что Закон о недрах, определяя, как указано в его преамбуле, правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр и устанавливает разрешительный режим пользования недрами. Интересы государства как собственника недр обеспечиваются возможностью досрочного прекращения органами, предоставившими лицензию, права пользования недрами в случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии либо если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах (пункты 2 и 5 части 2 статьи 20 Закона о недрах). При этом права пользователя недр гарантируются установленным порядком досрочного прекращения права пользования недрами. Данный механизм обеспечивает защиту прав пользователя недр и не исключает возможность исправления выявленных нарушений условий лицензионного соглашения, допущенных обществом. Данное регулирование обеспечивает рациональное использование и охрану природных ресурсов, находящихся в государственной собственности, и тем самым направлено на установление баланса публичных и частных интересов в сфере недропользования.

Между тем, в рассматриваемом случае проверка устранения обществом выявленных нарушений Министерством не проводилась, копия акта проверки в материалы дела Министерством не представлена, Комиссия по досрочному прекращению права пользования недрами (постоянно действующий совещательный орган) в Министерстве не создана, Положение о ней не разработано и не утверждено в установленном законом порядке.

Довод представителя ответчика в судебном заседании о функционировании в Министерстве рабочей группы по принятию решений о досрочном прекращении пользования недрами по инициативе Министерства, созданной приказом Министерства № 698-п от 05.07.2019, со ссылкой на лист согласования к оспариваемому приказу, суд признает не обоснованным.

Во-первых, в Министерстве отсутствует правовой акт, регулирующий деятельность указанной рабочей группы, а также не представлены сведения о регистрации указанного приказа о создании рабочей группы в Министерстве юстиции РТ. Во – вторых, из листа согласования к оспариваемому приказу не видно, в чем заключается согласование каждым из членов рабочей группы, тогда как по смыслу пункта 107 Административного регламента РФ работа рабочей группы (Комиссии) предполагается коллегиальной с принятием рекомендательного решения со ссылкой на материалы проверки, проведенной в соответствии с установленным порядком. Более того, из листа согласования следует, что процедура согласования инициирована уже 12.02.2020, тогда как трехмесячный срок, предоставленный для устранения нарушений в Уведомлении, с учетом его вручения представителю общества 26.11.2019 истекал лишь 26.02.2020.

Кроме того, из представленной представителем Министерства в судебном заседании служебной записки заместителя министра экологии первому заместителю министра экологии от 16.08.2019 следует, «…что в ходе анализа лицензионных соглашений выявлены нарушения сроков выполнения отдельных пунктов лицензионных условий к лицензии ТАТ ВСЛ 01319 ТЭ, выданной ООО «Поволжское карьероуправление» с целью разведки и добычи известняков на участке недр «Макуловский». Указанная записка подтверждает выявление нарушений не по результатам проведенной Министерством конкретной проверки с официальным истребованием у недропользователя документации, а по некоему анализу лицензионных соглашений, что свидетельствует о предвзятом и не объективном подходе Министерства к недропользователю.

Из указанной записки также следует, что «Министерством 15.08.2019 направлено уведомление недропользователю о допущенных нарушениях с установлением трехмесячного срока ответа», что не соответствует действительности, тогда как Уведомление, предшествующее оспариваемому приказу, датировано лишь 10.09.2019, а вручено фактически обществу 26.11.2019. Указанное обстоятельство также свидетельствует о создании и использовании членами рабочей группы не объективных, не соответствующих действительности сведений о заявителе.

Таким образом, установление Министерством фактических обстоятельств, связанных с выполнением обществом условий лицензионного соглашения проведена с грубым нарушением процедуры ее проведения и без соблюдения требований Административного регламента РФ.

При этом, несоблюдение Министерством административных процедур, в том числе предполагающих проверку и фиксацию устранения (неустранения) выявленных нарушений, в ее отсутствие, указывает о недоказанности имеющего существенное значение для рассмотрения условия, предусмотренного абзацем 4 статьи 21 Закона о недрах, об устранении выявленных нарушений. Аналогичные выводы изложены в постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 29.10.2018 года по делу №А66-12744/2017, постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 25.05.2020 года по делу №А66-4810/2018, постановлении Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 12.04.2019 года по делу №А43-6316/2018, определении Верховного суда РФ от 25.12.2019 года №308-ЭС19-23925, определении Верховного суда РФ от 24.07.2019 года по делу №301-ЭС19-13026.

Нарушение порядка проведения проверки в отношении заявителя, установленного действующим законодательством, в силу требований части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации независимо от наличия или отсутствия обстоятельств, послуживших основанием для вынесения оспариваемого акта по существу, является самостоятельным основанием для признания оспариваемого ненормативного акта, вынесенного по результатам такой проверки, недействительным.

Вместе с тем, в ходе судебного разбирательства судом установлены обстоятельства, свидетельствующие о принятии заявителем мер, как по выполнению условий лицензионного соглашения, так и требований, изложенных в Уведомлении, полученном им 26.11.2019.

Как установлено из оспариваемого приказа, основанием для досрочного прекращения действия лицензии явилось нарушение существенных условий лицензии, которые по мнению Министерства не устранены владельцем лицензии в отведенный ему период времени с 26.11.2019 по 26.02.2020 года и на момент издания обжалуемого приказа от 28.02.2020 года. Однако, доказательств этому в материалы дела Министерством не представлено.

В случае несогласия пользователя недр с решением о прекращении права пользования недрами он может обжаловать его в судебном порядке (статья 20, статья 50 Закона о недрах).

Это предполагает право заявителя ссылаться в обоснование своих доводов на фактические обстоятельства, которые объективно препятствовали ему надлежащим образом исполнить обязательства в сфере недропользования. При этом суд вправе оценивать указанные сведения наравне с иными обстоятельствами дела, не ограничиваясь только установлением формальных условий применения законодательства Российской Федерации о недрах (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2011 года № 1862-О-О).

В обоснование заявленных требований общество ссылается на невозможность осуществления бурения скважин и проходки горных выработок в соответствии с лицензионным соглашением, в связи с отсутствием согласия собственника земельных участков в проведении работ по геологическому изучению недр.

Судом установлено, что участок недр известняка «Макуловский» в Верхнеуслонском муниципальном районе Республики Татарстан расположен в границах земельных участков с кадастровыми номерами 16:15:140501:60, 16:15:000000:2403, принадлежащих ООО «УК «Капитал-Траст-Инвест» и находящихся в доверительном управлении «Закрытого падевого инвестиционного фонда недвижимости «Казанский земельный инвестиционный фонд», что подтверждается представленными Обществом выписками из ЕГРН (том 1, л.д. 106-116). Указанные земельные участки отнесены к землям сельскохозяйственного назначения.

Согласно части 2 статьи 25.2 Закона о недрах земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с пользованием недрами, могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем, Земельным кодексом Российской Федерации не установлен порядок изъятия и последующего предоставления земельных участков пользователям недр.

Указанные обстоятельства, как и отсутствие возможности быстрого решения вопроса о предоставлении земельных участков, находящихся в собственности граждан, недропользователю, свидетельствуют о наличии объективных препятствий в исполнении обществом условий лицензионного соглашения, которые, по мнению суда, не были учтены при вынесении административным органом оспариваемого приказа.

Как следует из материалов дела, Общество во исполнение пункта 2.1.1 условий лицензионного соглашения к лицензии ТАТ ВСЛ №01319 ТЭ предприняло следующие действия.

12 января 2013 года заключен договор №01/13 с ООО "Горное Бюро" на выполнение геологоразведочных работ на участке недр "Макуловский" в Верхнеуслонском муниципальном районе Республики Татарстан (л.д. 130 - 133, том 1), по которому составлен Акт сдачи-приемки выполненных работ от 30.04.2013.

15 января 2013 года ООО "Горное Бюро" обратилось в адрес ООО "Поволжское карьероуправление" письмом № 1, где сообщалось, что для указания сроков осуществления бурения скважин в проекте геологоразведочных работ необходимо предоставить согласия собственников земельных участков на проведение буровых работ (л.д. 134, том 1).

Проект на выполнение геологоразведочных работ по объекту: Разведка месторождения известняков на участке недр "Макуловский" в Верхнеуслонском муниципальном районе Республики Татарстан разработан 30.04.2013 обществом "Горное Бюро" на основании договора от 12.01.2013 года №01/13. Ввиду отсутствия согласования собственника земельного участка на осуществление буровых работ проект не был направлен на согласование.

При этом, как установлено судом, объективным препятствием для реализации лицензионного соглашения со стороны общества также явился запрет, установленный пунктом 10 раздела V «Режим особой охраны заказника» Положения о государственном природном зоологическом (охотничьем) заказнике регионального значения «Лесной ключ», утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 04.05.2013 № 300, то есть в период срока, установленного лицензионным соглашением. Из данного пункта Положения о государственном природном зоологическом (охотничьем) заказнике следовало, что на территории заказника запрещена любая деятельность, угрожающая существованию популяций объектов животного мира, в том числе проезд и стоянка автомототранспорта вне дорог общего пользования. Подобные ограничения исключали возможность использования специализированной техники для проведения геологоразведочных работ вне дорог общего пользования, на что также указывалось ООО «Горное бюро» в переписке с Обществом. И только в последующем, после внесения изменений постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 27 марта 2019 года № 226 в вышеуказанное Положение, на территории заказчика стало возможным использование земельного участка, в том числе в целях недропользования по согласованию с Государственным комитетом Республики Татарстан по биологическим ресурсам.

Указанное обстоятельство свидетельствует об утрате органами государственной власти РТ, в том числе и Министерством, актуальности по своевременному освоению участка недр «Макуловский» и в выходе на проектную мощность до 26.12.2014, как это было установлено подпунктом «д» пункта 2.1.1. лицензионного соглашения, невыполнение которого вменено Министерством обществу.

Далее, 20.12.2013 в целях исполнения подпункта "е" пункта 2.1.2. лицензионного соглашения, общество письмом № 40 обратилось в адрес главы Верхнеуслонского муниципального района Республики Татарстан с просьбой внести участок недр "Макуловский" в схему территориального планирования Верхнеуслонского муниципального района Республики Татарстан (л.д. 135, том 1), в ответ на который глава района письмом от 20.01.2014 № 50-исх. сообщил, что внесение изменений в генеральный план Новорусско – Маматкозинского сельского поселения Верхнеуслонского района возможно на условиях привлечения средств инвестора для подготовки проекта генерального плана (л.д. 137, том 1).

Письмом № 98 от 02.03.2015 общество повторно обратилось в адрес главы Верхнеуслонского муниципального района Республики Татарстан с просьбой внести участок недр "Макуловский" в схему территориального планирования Верхнеуслонского муниципального района Республики Татарстан (л.д. 138 – 139, том 1). На данное обращение общества получено письмо от 03.03.2015 года № исх-932 с приложением письма ГУП "Татинвестгражданпроект" о предоставлении информации для работы по оформлению договора.

Письмом ГУП "Татинвестгражданпроект" от 19.03.2015 года № исх-711 подтверждено, что границы лицензионной площади участка недр "Макуловский" расположены в границах зоологического (охотничьего) заказника регионального значения "Лесной Ключ", в связи с чем письмом № 99 общество обратилось в адрес ООО "Горное Бюро" с просьбой предоставить информацию о возможности проведения геологоразведочных работ на указанной территории (л.д. 141, 143 – 144, том 1). Письмом № 16 от 21.04.2015 ООО "Горное Бюро" сообщило, что проведение геологоразведочных работ на территории охранных зон запрещено (л.д. 140, том 1).

Таким образом, подготовленный своевременно обществом проект геологоразведочных работ на лицензионном участке, как первый этап работ, предшествующий проведению геологоразведочных работ, подготовке технического проекта и началу добычи полезных ископаемых, не был представлен на согласование в силу объективных, не зависящих от общества и находящихся вне сферы его контроля причин, препятствующих исполнению лицензионных обязательств, и существовавших, как минимум до внесения постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 27 марта 2019 года № 226 изменений в режим особой охраны на территории заказника регионального значения "Лесной Ключ", в границах которого расположен участок недр «Макуловский».

Наличие указанного изменения при достижении договоренности с собственниками земельных участков, в границах которых расположен участок недр «Макуловский», дает возможность обществу осуществить геологоразведочные работы на участке недр с дальнейшим его освоением.

Далее, в целях исполнения подпункта "е" пункта 2.1.2. лицензионного соглашения, согласно которому владелец лицензии должен обеспечить своевременный, до ввода месторождения в разработку, перевод земель в категорию земель промышленности Обществом заключен договор от 23.07.2018 года № 53/П с ООО "Центр развития земельных отношений", предметом которого является формирование пакета документов и юридическое сопровождение процедуры перевода категории земельного участка с кадастровым номером 16:15:140501:60 и 16:15:000000:2403, расположенных по адресу Республика Татарстан, Верхнеуслонский муниципальный район, Новорусско - Маматкозинское сельское поселение, из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности с целью размещения карьера для добычи известняка (л.д. 123 – 125, том 1).

14 апреля 2016 года в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП) опубликована схема территориального планирования Верхнеуслонского муниципального района Республики Татарстан с отраженными границами участка недр «Макуловский». Документ территориального планирования утвержден Решением Совета Верхнеуслонского муниципального района Республики Татарстан от 27 ноября 2015 года № 4-36. Внесение в схему территориального планирования Верхнеуслонского муниципального района изменений, делает возможным перевод земельных участков, находящихся в границе лицензионной площади в категорию земель промышленности и последующего его использования по целевому назначению.

Письмом № 210 от 09.08.2018 Общество обратилось в адрес ООО "Горное Бюро" с просьбой разъяснить, возможно ли согласование проекта геологоразведочных работ и осуществление геологоразведочных работ без согласия собственника земельного участка (л.д. 145, том 1).

Письмом № 37 от 20.08.2018 ООО "Горное Бюро" сообщило обществу, что согласие собственника земельного участка на проведение буровых работ не является приложением к проекту геологоразведочных работ. Однако, в проекте устанавливаются сроки проведения буровых работ на лицензионном участке. Отсутствие согласия собственника на проведение буровых работ на принадлежащем ему земельном участке может привести к невозможности выполнения геологоразведочных работ в сроки, установленные в согласованном проекте геологоразведочных работ. В таком случае согласованный проект ГРР теряет свою актуальность, что ведет к необходимости повторного его составления и согласования. Помимо этого, согласно условиям договора от 12.01.2013 № 01/13, а именно согласно пункту 3.2.2. заказчик обязан обеспечить доступ буровой техники на участок производства работ. Пунктом 5.3. договора предусмотрено, что в случае причинения стороной реального вреда имущественным или неимущественным правам другой стороны или третьих лиц, несет ответственность в соответствии с действующим законодательством. Ввиду изложенного, получение согласия собственника земельного участка на осуществление буровых работ является обязательным.

Из пояснений представителей общества следует, что им в декабре 2019 года для осуществления добычных работ на месторождении приобретена в рассрочку специализированная техника, а именно бульдозер ZD220-3, экскаватор Hyundai R210LC-7, погрузчик Hyundai Shandong SL760, что подтверждается свидетельствами о регистрации машины СК 307629 от 06.12.2019, СК 307625 от 06.12.2019, СК 307673 от 16.12.2019, что свидетельствует о подготовке обществом к освоению участка недр.

Далее, после получения обществом Уведомления оно 12.12.2019 заключило договор № 05/19 с ООО "Горное Бюро", предметом которого является выполнение работ по внесению изменений и дополнений (корректировки) в проект геологоразведочных работ на участке недр "Макуловский" в Верхнеуслонском муниципальном районе Республики Татарстан, составленный по договору № 01/13 от 12 января 2013 года (л.д. 126 – 128, том 1). Осуществление работ, указанных в этом договоре, необходимо было для устранения нарушений, указанных в уведомлении Министерства, полученного 26 ноября 2019 года.

ООО "Горное Бюро" письмом от 01 марта 2020 года № 12 направило Обществу на подписание и согласование проект на выполнение геологоразведочных работ по объекту: Разведка месторождения известняков на участке недр "Макуловский" в Верхнеуслонском муниципальном районе Республики Татарстан от 2020 года (л.д. 129, том 1).

На основании изложенного, суд приходит к выводу, что проделанная обществом работа свидетельствует о прямой заинтересованности заявителя в освоении предоставленного в пользование участка недр, и приостановление действия лицензии позволило бы в течение нескольких лет устранить обстоятельства, препятствующие выполнить условия, установленные лицензией. Тем более, что границы лицензионной площади участка недр «Макуловский» внесены в схему территориального планирования Верхнеуслонского муниципального района на основании неоднократных обращений Общества в адрес муниципального органа.

Таким образом, суд не усматривает недобросовестного поведения общества к исполнению своей публично-правовой обязанности, поскольку им предпринимались зависящие от него меры по выполнению возложенных на него лицензией обязанностей.

При этом суд, установив факт несоблюдения Министерством административных процедур, предполагающих проверку и фиксацию устранения (неустранения) Обществом выявленных нарушений, оценив имеющиеся в деле доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, считает недоказанным имеющее существенное значение для рассмотрения настоящего дела обстоятельство, предусмотренное частью четвертой статьи 21 Закона о недрах.

С учетом правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 30 июля 2001 года № 13-П и от 21 ноября 2002 года 3 15-П, а также в Определениях от 14 декабря 2000 года № 244-О, от 5 мая 2001 года № 130-О и от 7 июня 2001 года № 139-О, меры государственного принуждения должны применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств. Указанные меры не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности, а также право частной собственности.

Как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года N 11-П, принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично - правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам.

Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12 мая 2009 года N 15211/08, такая мера, как аннулирование лицензии, по своей правовой природе является административно правовой санкцией и должна соответствовать требованиям, предъявляемым к подобному рода мерам юридической ответственности. В частности, применение конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным и соответствующим характеру совершенного деяния.

Исходя из системного анализа приведенных выше положений, суд считает, что нормы Закона о недрах, регулирующие порядок досрочного прекращения права пользования недрами, в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии (пункт 2 части 2 статьи 20) не являются императивными, устанавливающими безусловную обязанность лицензирующего органа принять решение о досрочном прекращении лицензии на право пользования участками недр. Следовательно, лицензирующий орган при рассмотрении вопроса о прекращении права пользования недрами не может ограничиться формальным установлением факта нарушений лицензионного соглашения, не исследуя все фактические обстоятельства, причины и условия совершения данного нарушения в совокупности и взаимосвязи.

Поскольку лишение лицензии ограничивает правоспособность юридического лица, так как не дает возможности заниматься определенным видом деятельности, данная мера также должна являться необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов потребителей и иных лиц.

Таким образом, такая мера как досрочное прекращение права пользования недрами по лицензии должна отвечать требованиям справедливости, быть соразмерной и необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации.

Следовательно, наличие формальных признаков не может являться достаточным основанием для принятия решения о прекращении лицензии. При рассмотрении вопроса о досрочном прекращении права пользования недрами в связи с нарушением условий лицензии, требуется выяснение не только наличия факта нарушения, но и причин его возникновения, а также наличие возможности устранения этого нарушения.

Министерством же не доказано принятие мер по выяснению таких обстоятельств при принятии оспариваемого приказа, не обоснована необходимость принятия крайней меры принуждения, не обоснована адекватность, соразмерность, справедливость принятой меры, необходимость применения ее в целях защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов субъектов недропользования и иных лиц.

Судом не установлены основания применения крайней меры принуждения, наличие таких обстоятельств, как необходимость защиты конституционных прав и свобод, а также прав и законных интересов других лиц, что требовало бы принятия приказа о прекращении права пользования недрами.

Материалами дела подтверждается, что заявитель использовал предоставленное ему законом право на обращение в государственные и муниципальные органы для возможности выполнения работ, предусмотренных в лицензионном соглашении к лицензии ТАТ ВСЛ №01319 ТЭ.

Виды нарушений рассматриваемого лицензионного соглашения, выявленные Министерством, не носят преднамеренный характер со стороны общества.

Следовательно, оспариваемый Приказ Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 28.02.2020 №191-п «О досрочном прекращении права пользования недрами, представленного в соответствии с лицензией серии ТАТ ВСЛ №01319 ТЭ, выданной ООО «Поволжское карьероуправление» с целью разведки и добычи известняков на участке недр «Макуловский» в Верхнеуслонском районе Республике Татарстан» подлежит признанию незаконным.

Кроме того, суд разделяет озабоченность заявителя о том, что незаконное досрочное прекращение действия лицензии влечет невозможность осуществления обществом хозяйственной деятельности. Подобная мера ответственности в условиях развития экономического кризиса, который затронул практически все сферы экономики, в обстановке распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019), однозначно не содействует обеспечению финансовой устойчивости предприятия, не способствует сохранению трудовой занятости его работников, вредит деловой репутации истца, подрывая доверительное отношение к органам государственной власти субъекта Российской Федерации.

Оспариваемый приказ не согласуется с политикой руководства Российской Федерации и всевозможными мерами, направленными государством на поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства, в связи с ухудшением экономической ситуации.

Согласно статье 115 Конституции Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

В пункте 2 части 1 статьи 17 Федерального закона от 01 апреля 2020 года №98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» зафиксирована возможность установления решениями Правительства Российской Федерации особенностей организации и осуществления федерального государственного контроля (надзора), в отношении которого применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также особенностей в сфере разрешительной деятельности. Законодателем предоставлено право Правительству Российской Федерации принимать в рамках дополнительных полномочий соответствующие решения в течение всего 2020 года. Законодатель фактически передал часть своей компетенции высшему органу исполнительной власти Российской Федерации на отмеченный период времени - на весь 2020 год. Указанное даёт возможность оперативного принятия мер, направленных на оптимизацию деятельности федеральных органов исполнительной власти при осуществлении ими полномочий в сфере контрольно-надзорной и разрешительной деятельности.

В силу пункта 8 постановления Правительства Российской Федерации от 03 апреля 2020 года №440 «О продлении действия разрешений и иных особенностях в отношении разрешительной деятельности в 2020 году» особенности применения разрешительных режимов, предусмотренных федеральными законами, указанными в пункте 2 части 1 статьи 17 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», устанавливаются согласно приложениям №3 -12.

Пунктом 1 приложения №4 «Особенность применения разрешительных режимов, предусмотренных Законом Российской Федерации «О недрах»» к постановлению Правительства Российской Федерации от 03 апреля 2020 года № 440 «О продлении действия разрешений и иных особенностях в отношении разрешительной деятельности в 2020 году» установлено, что в 2020 году право пользования недрами не прекращается, в том числе в связи с истечением установленного в лицензии срока ее действия. Отмеченная норма была введена 03 апреля 2020 года постановлением Правительства Российской Федерации №440. Согласно пункту 9 данное постановление вступает в силу со дня его официального опубликования. Постановление Правительства Российской Федерации №440 было официально опубликовано 06 апреля 2020 года на электронном сайте Правительства России.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2020 года №557 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в части установления особенностей осуществления контрольно-надзорной и разрешительной деятельности в 2020 году» были утверждены, в том числе изменения, которыми приложение №4 «Особенность применения разрешительных режимов, предусмотренных Законом о недрах дополнено пунктами 2, 3 и 4. Указанное постановление вступило в силу со дня его официального опубликования. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2020 года №557 официально опубликовано 23 апреля 2020 года на электронном сайте Правительства России.

Постановление Правительства Российской Федерации от 03 апреля 2020 года №440 вступило в силу 06 апреля 2020 года, а изменения внесённые постановлением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2020 года №557 - 23 апреля 2020 года.

Вместе с тем, суду представляется важным определить на какой временной промежуток времени распространяет своё действие норма права, закреплённая в пункте 1 приложения №4 к постановлению Правительства Российской Федерации от 03 апреля 2020 года № 440 и возможна ли придание ей обратной силы.

Обратная сила закона (юридической нормы) - это не что иное, как распространение действия нормы права на отношения, которые имели место до его вступления в силу. Таким образом, придание акту обратной силы означает реализацию его норм применительно к отношениям, которые возникли до вступления его в юридическую силу, то есть распространение его на прошлое время.

Принцип действия обратной силы правовой нормы обусловлен заботой о правомерных интересах участников правоотношений: закон, ухудшающий положение физических или юридических лиц - участников правоотношений, не имеет обратной силы, закон, улучшающий их положение, такую силу имеет.

В Российской Федерации положение об обратной силе закона закреплены в Конституции Российской Федерации. Согласно статье 54 Конституции Российской Федерации закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной во многих его судебных актах, общим (основным) принципом действия закона во времени является распространение его на отношения, возникшие после его введения в действие, и только законодатель вправе распространить новые нормы на отношения, которые возникли до введения соответствующих норм в действие, то есть придать закону обратную силу (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2017 года №2978-0).

Суд считает, что правовая норма, изложенная в пункте 1 приложения №4 постановления Правительства Российской Федерации от 03 апреля 2020 года № 440 имеет обратную силу. Правительство Российской Федерации в тексте пункта 1 приложения №4 прямо установило специальное указание о сроке действия нормы, распространив её на весь 2020 год, то есть с 01 января 2020 года по 31 декабря 2020 года. Каких-либо изъятий (ограничений) из отмеченной нормы (пункт 1 приложения №4), в части установления сроков или периодов прекращения права пользования недрами, к примеру, - с момента вступления постановления Правительства Российской Федерации в силу, как то определено для нормы, изложенной в пункте 3 приложения №4 , не установлено.

Правовые нормы закреплённые в пункте 2 и 4 приложения №4 к постановлению Правительства Российской Федерации также имеют обратную юридическую силу, поскольку в период действия норм установлен с 15 марта 2020 года по 31 декабря 2020 года. Пункт 3 приложения № 4 обратной силы не имеет, поскольку вступает в силу с момента официального опубликования постановления Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2020 года №557.

Точное и единообразное понимание содержания правовой нормы, выявления её сути, которую законодатель вложил в словесную формулировку, невозможно без её правильного толкования.

Толкование норм права - неотъемлемая часть правовой деятельности, необходимая для установления точного смысла, раскрытия подлинного содержания и назначения, выявления истинной юридической природы и силы, содержащихся в этих нормах официальных правил и велений, масштабов поведения и средств их обеспечения в любых юридически значимых целях.

Юридическая деятельность по толкованию норм может осуществляться посредством способов (приемов), под которыми подразумеваются наиболее характерные операции по установлению действительного смысла и всех требуемых признаков правовой нормы.

Грамматический прием толкования выражается в анализе письменного текста правового предписания, в котором содержится или из которого «собирается» норма права, с точки зрения общепринятых семантических, лексических, морфологических и синтаксических правил языкознания. Он способствует установлению смысла отдельных слов и их сочетаний, связей между различными частями формулировок, значения использования законодателем союзов, оборотов и знаков препинания и т.д.

В анализируемой ситуации грамматический способ понимания нормы помогает с помощью семантических правил русского языка раскрыть точную суть текстовой и словесной формулировки: «в 2020 году право пользования недрами не прекращается...». Предлог «в» указывает на полноту периода времени, автор текста нормативного предписания, используя данный предлог, вероятно, имел ввиду все дни календарного года на который имеется указание в предложении. В указанной связи, юридическая норма, содержащая в приложении №4 к постановлению Правительства Российской Федерации от 03 апреля 2020 года №440, распространяет своё действие на полный календарный год и действует с 01 января 2020 года по 31 декабря 2020 года.

Логический прием состоит в анализе имеющихся в тексте правовой нормы понятий и формулировок, а равно в сопоставлении их с другими, по содержанию близкими, правовыми предписаниями с точки зрения логических правил мышления. Использование данного способа толкования даёт возможность понять логику законодателя при определении момента с которого придается юридическая сила правовой норме в соотнесении с другими предписаниями схожими по назначению и содержащимся в одном нормативном правовом акте. Так, к примеру, в пункте 3 приложения №4 Правительство России четко указало время, с которого начинает действовать норма, закреплённая в отмеченном пункте, - со дня вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2020 года №557. В виду широкого спектра действия указанного постановления, регулирующего разрешительную деятельность многих отраслей экономики, и с целью недопущения юридической путаницы в сроках действия правовых норм, Правительство Российской Федерации детально отрегламентировало сроки действия каждого правового предписания в нем содержащегося без исключения. При этом, прямо указало и на действие норм, которые распространяются на отношения, возникшие после их введения в действие (со дня вступления в силу).

В пункте 1 приложения №4 к постановлению Правительства Российской Федерации от 03 апреля 2020 года №440 при указании на 2020 год отсутствует оговорка о действии данной нормы с даты вступления нормативного правового акта в силу, как то было сделано в тексте пункта 1 и 2 приложения №3, пункта 3 приложения №4, пункта 3 приложения №7, пункт 2 приложения №10.

Телеологический способ толкования заключается в анализе сути правовой нормы путем выявления ее цели и соотнесения с ней грамматического и логического смысла формулировок законодателя, содержащихся в тексте соответствующих нормативных правовых предписаний.Правильное толкование юридической нормы невозможно без учета социально-экономической и политической обстановки в стране. Целью принятия постановления Правительства Российской Федерации от 03 апреля 2020 года № 440 является оказание поддержки, обеспечение и защита законных интересов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности в условиях распространения новой коронавирусной инфекции 2019-nCoV на территории России. Задача подобного правового регулирования - это улучшить положение предпринимателей, оказать им помощь, минимизировать их экономические потери в условиях развивающегося экономического кризиса, содействовать сохранению занятости и обеспечить устойчивость предприятий путём придания обратной силы юридической нормы.

Из изложенного следует, что положения пункта 1 приложения №4 постановления Правительства Российской Федерации от 03 апреля 2020 года № 440 распространяет своё действие на полный календарный год и действует с 01 января 2020 года по 31 декабря 2020 года.

Вышеизложенное является основанием для признания оспариваемого приказа о досрочном прекращении права пользования недрами от 28 марта 2020 года № 191-п не подлежащим применению.

При таких обстоятельствах требование заявителя подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 110, 112, 167-169, 176, 198-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Республики Татарстан

РЕШИЛ

Заявление удовлетворить.

Признать приказ Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан о досрочном прекращении права пользования недрами, предоставленного в соответствии с лицензией серии ТАТ ВСЛ №01319 ТЭ, выданной ООО «Поволжское карьероуправление» с целью разведки и добычи известняков на участке недр «Макуловский» в Верхнеуслонском районе Республике Татарстан» от 28.02.2020 №191-п незаконным.

Обязать Министерство экологии и природных ресурсов Республики Татарстан устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества с ограниченной ответственностью «Поволжское карьероуправление».

Решение может быть обжаловано в месячный срок в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд (г. Самара) через Арбитражный суд Республики Татарстан.

Судья Ф. С. Шайдуллин