Постановление от 21 июня 2017 г. по делу № А60-46972/2016

АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075

http://fasuo.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-3414/17

Екатеринбург

21 июня 2017 г.


Дело № А60-46972/2016


Резолютивная часть постановления объявлена 20 июня 2017 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 июня 2017 г.



Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Поротниковой Е. А.,

судей Кравцовой Е. А., Ященок Т. П.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Свердловской области на решение Арбитражного суда Свердловской области от 21.12.2016 по делу № А60-46972/2016 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.03.2017 по тому же делу.

В судебном заседании приняли участие представители:

Управления Федерального казначейства по Свердловской области – Часовникова Т.Н. (доверенность от 12.05.2016 № 62-16-14/4097;

Государственного казенного учреждения Свердловской области «Управление капитального строительства Свердловской области»- Мезенцева Е.А. (доверенность от 22.05.2017 № 85), - Агафонов Д.А. (доверенность от 04.04.2017 № 64).

Государственное казенное учреждение Свердловской области «Управление капитального строительства Свердловской области» (далее – заявитель, Учреждение, ГКУ СО «УКС Свердловской области») обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Свердловской области (далее – заинтересованное лицо, Управление) от 20.09.2016 № 62-64-10/8559 об устранении причин и условий нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета (государственных (муниципальных) контрактов.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования привлечены: Министерство финансов Свердловской области, Некоммерческая организация «Фонд развития моногородов» (далее – НО «Фонд развития моногородов»), общество с ограниченной ответственностью «Универсалтрансстрой» (далее - ООО «Универсалтрансстрой»), общество с ограниченной ответственностью «Строительное управление «Стройинвест» (далее - ООО «СУ «Стройинвест»).

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 21.12.2016 (судья Воронин С.П.) заявленные требования удовлетворены. Представление Управления от 20.09.2016 № 62-64- 10/8559 признано недействительным.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.03.2017 (судьи Гулякова Г.Н., Васильева Е.В., Савельева Н.М.) решение суда оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Управление обратилось с кассационной жалобой, просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новое решение которым в удовлетворении заявленных требований отказать. Заявитель жалобы полагает, что выводы судов не соответствуют имеющимся в деле доказательствам и применённые к таким выводам нормы материального права привели к принятию незаконных судебных актов.

Заявитель жалобы считает, что оспариваемое по делу представление от 20.09.2016 № 62-64-10/8559 не является ненормативным правовым актом, поскольку не содержит властно-распорядительного указания, а лишь предлагает проверяемому субъекту в добровольном порядке устранить выявленные нарушения закона и не может быть исполнено принудительно. По своей сути представление, в отличии от предписания, не затрагивает интересы хозяйствующего субъекта и не создает ему препятствия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Управление ссылается на неправильное применение судами ч. 7 ст. 448 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – Гражданский кодекс), ч. 5 ст. 95 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ) в соответствии с которыми победитель торгов не вправе уступать одновременно и права по заключенному с ним государственному контракту и обязанности по его исполнению.

Относительно нарушения, изложенного в представлении, отмечает, что с учетом требований бюджетного законодательства личность кредитора ООО «СУ «Стройинвест» имеет существенное значение для должника ГКУ СО «УКС Свердловской области», поскольку в государственном контракте и реестре контрактов отражены сведения именно об ООО «СУ «Стройинвест» и его банковских реквизитах.

Указывая на позицию Министерства финансов Российской Федерации, изложенную в письмах от 11.03.2015 № 02-02-08/12916, от 29.05.2012 № 02-11-05/1904), полагает, что цессия по государственным (муниципальным) контрактам недопустима.

Полагает ошибочными, не соответствующими ст. 306.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс) выводы судов о том, что незаконность представления Управления от 20.09.2016 № 62-64-10/8559 состоит также в том, что квалификация выявленных в ходе проверки нарушений бюджетного законодательства, а именно – нарушение условий предоставления субсидии из федерального бюджета, неправомерное их расходование, не подпадает под перечень бюджетных нарушений, предусмотренных главой 30 Бюджетного кодекса. По мнению Управления в таком акте, как представление, вынесенное по результатам проведенной им, как органом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, проверки, возможно указание на соответствующее нарушение бюджетного законодательства, даже если оно не подпадает под понятие бюджетного нарушения.

ГКУ СО «УКС Свердловской области» представил письменный отзыв на кассационную жалобу, в соответствии с которым просит судебные акты оставить без изменения, жалобу – без удовлетворения.

Как установлено судами, Управлением проведена проверка соблюдения условий предоставления и использования средств, источником финансового обеспечения которых является субсидия из федерального бюджета НО «Фонд развития моногородов», направленных в 2014-2015 годах бюджетам субъектов Российской Федерации в рамках заключенных соглашений.

Объектом контроля являлось ГКУ СО «УКС Свердловской области», которое во исполнение соглашения от 26.06.2015 № 06-22-03 о софинансировании расходов Свердловской области в целях реализации мероприятий по строительству и (или) реконструкции объектов инфраструктуры, необходимых для развития новых инвестиционных проектов в городском округе Краснотурьинск Свердловской области, заключенного между Свердловской областью и НО «Фонд развития моногородов», и на основании государственной программы Свердловской области «Реализация основных направлений государственной политики в строительном комплексе Свердловской области до 2020 года», утвержденной постановлением Правительства Свердловской области от 24.10.2013 № 1296-ПП, выполняло функции государственного заказчика при строительстве объекта «Комплекс объектов внеплощадочной инфраструктуры индустриального парка «Богословский» в городе Краснотурьинске».

В целях реализации данной функции, на основании протокола подведения итогов электронного аукциона, ГКУ СО «УКС Свердловской области» заключило с ООО «СУ «Стройинвест» (подрядчик) государственный контракт от 12.11.2015 № 2015.406930 на выполнение строительно-монтажных работ на указанном объекте на общую сумму 498 741 521 руб.

Проверкой установлено, что на основании уведомления ООО «СУ «Стройинвест» от 24.03.2016 № 83/3 о заключении договора цессии от 24.03.2016, ГКУ СО «УКС Свердловской области» за счет безвозмездных поступлений от НО «Фонд развития моногородов» произвело оплату по государственному контракту на общую сумму 189 939 900 руб. (платежные поручения от 29.04.2016 № 277, 278 и 279) в адрес ООО «Универсалтрансстрой», которому ООО «СУ «Стройинвест» (генеральный подрядчик по государственному контракту) уступил право требования оплаты выполненных работ по договору субподряда от 24.03.2016.

Полагая, что ГКУ СО «УКС Свердловской области», как государственный заказчик не имел правовых оснований для осуществления платежей в адрес лица, не являющегося стороной государственного контракта, Управление пришло к выводу о неправомерном расходовании субсидий из федерального бюджета, выразившееся в перечислении денежных средств в сумме 189 940 000 руб. по государственному контракту на счета третьего лица, что, по мнению Управления, является нарушением статей 72, 219 Бюджетного кодекса, статей 24, 34 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» ( далее – Федеральный закон № 44-ФЗ) (акт проверки от 19.08.2016).

Не согласившись с вынесенным в его адрес представлением, Учреждение обратилось в суд с настоящим заявлением.

Рассмотрев спор по существу заявленных требований, суды исходили из правомерности выбора заявителем способа защиты путем требования о признании представления недействительным как ненормативного правового акта, законность которого подлежит проверке в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из отсутствия основания для направления в адрес ГКУ СО «УКС Свердловской области» представления об устранении причин и условий бюджетного нарушения в связи с отсутствием какого-либо нарушения и указали на то, что представление выдано Управлением в адрес ГКУ СО «УКС Свердловской области» без достаточных на то оснований, оно незаконно возлагает на заявителя обязанности, не вытекающие из бюджетного законодательства, чем нарушает права и интересы последнего.

Проверив законность принятых по делу судебных актов, суд кассационной инстанции приходит к следующим выводам.

Как правильно указали суды, оспариваемое по делу представление Управления, как акт, вынесенный по результатам проведенной им, как органом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, проверки расходования субсидий из федерального бюджета, выделенных в порядке софинансирования НО «Фонд развития моногородов» расходов Свердловской области в целях реализации мероприятий по строительству и (или) реконструкции, в том числе, вводу в эксплуатацию объектов инфраструктуры в городском округе Краснотурьинск Свердловской области - «комплекс объектов внеплощадочной инфраструктуры индустриального парка «Богословский» в г. Краснотурьинск», является ненормативным правовым актом.

В соответствии с п. 1 ст. 1 Бюджетного кодекса к бюджетным правоотношениям, в частности, относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе контроля за использованием средств федерального бюджета.

Статьей 265 Бюджетного кодекса определено, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

В соответствии с положениями пунктов 10, 47, 68 Постановления Правительства РФ от 28.11.2013 № 1092 «О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово- бюджетной сфере» органы Федерального казначейства (в том числе, его территориальные органы) по результатам проведенных проверок вправе выдавать представления, содержащие обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

В силу п. 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса представление - это документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Таким образом, выносимые органами государственного (муниципального) финансового контроля представления содержат властные предписания, обладают признаками ненормативного правового акта, поскольку создают, порождают и изменяют правоотношения, характеризуется принудительным воздействием на проверяемое лицо, обязывает его к действенным и ощутимым мерам, направленным на восстановление правопорядка в бюджетной сфере, создает очевидные препятствия для осуществления экономической деятельности, затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов. Явно выраженная воля законодателя установить действенный механизм финансового контроля на каждом его этапе с целью последовательной и эффективной реализации требований бюджетного законодательства предполагает правовую природу рассматриваемого представления Управления только как акта властного органа, обязательного к исполнению.

В связи с вышеизложенным, доводы заявителя кассационной жалобы о неправильном применении судами норм процессуального законодательства в указанной части подлежит отклонению как несостоятельная.

Исследуя вопрос о доказанности Управлением обстоятельств, послуживших основанием для принятия им, как государственным органом, оспариваемого ненормативного правового акта, суды пришли к выводу о том, что вменяемое Учреждению нарушение бюджетного законодательства контролирующим органом не доказано.

Согласно ч. 1 ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Рассматривая спор в кассационном порядке, суд округа не нашел оснований не согласиться с таким выводом судов.

В соответствии с буквальным текстом содержания нарушения, указанного в оспариваемом представлении, Учреждению вменяется то, что им произведено неправомерное расходование субсидии из федерального бюджета, поступившей в бюджет Свердловской области в 2016 году из НО «Фонд развития моногородов», выразившееся в перечислении денежных средств по государственному контракту на счета третьих лиц по договору цессии.

При этом сам договор цессии б/н от 24.03.2016 недействительным, ничтожным не признан.

Обстоятельства того, в каком объеме генеральным подрядчиком (ООО «СУ «Стройинвест») переданы обязанности по государственному контракту от 12.11.2015 № 2015.406930 на выполнение строительно-монтажных работ на общую сумму 498 741 521 руб. субподрядчику (ООО «Универсалтрансстрой»), который по договору цессии является также и цессионарием, Управлением в ходе проверки не установлено.

Соответственно доводы заявителя кассационной жалобы о том, что в данном конкретном случае судами неправильно применена ч. 7 ст. 448 Гражданского кодекса, в силу которой победитель торгов не вправе уступать одновременно и права по заключенному с ним государственному контракту и обязанности по его исполнению, являются несостоятельными, подлежат отклонению.

Вывод судов о том, что нормами действующего законодательства не установлен запрет на возможность оплаты денежных средств, причитающихся лицу, являющемуся победителем торгов, по исполненному контракту (либо его обособленной части) третьему лицу, в пользу которого такое лицо перевело свое право требования оплаты от государственного заказчика, является правильным.

В соответствии со статьей 763 ГК РФ подрядные строительные работы, проектные и изыскательские работы, предназначенные для удовлетворения государственных или муниципальных нужд, осуществляются на основе государственного или муниципального контракта на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд.

По государственному или муниципальному контракту на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд подрядчик обязуется выполнить строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы и передать их государственному или муниципальному заказчику, а государственный или муниципальный заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату.

Пунктом 2 ст. 168 Гражданского кодекса (в редакции Федерального закона от 07.05.2013 № 100-ФЗ) предусмотрено, что сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

В силу п. 1 ст. 382 Гражданского кодекса (в редакции Федерального закона от 21.12.2013 № 367-ФЗ) право (требование), принадлежащее на основании обязательства кредитору, может быть передано им другому лицу по сделке (уступка требования) или может перейти к другому лицу на основании закона.

На основании п.п. 1, 2 ст. 388 Гражданского кодекса (в той же редакции) уступка требования кредитором (цедентом) другому лицу (цессионарию) допускается, если она не противоречит закону. Не допускается без согласия должника уступка требования по обязательству, в котором личность кредитора имеет существенное значение для должника.

Согласно ч. 7 ст. 448 Гражданского кодекса, если в соответствии с законом заключение договора возможно только путем проведения торгов, победитель торгов не вправе уступать права и осуществлять перевод долга по обязательствам, возникшим из заключенного на торгах договора. Обязательства по такому договору должны быть исполнены победителем торгов лично, если иное не установлено в соответствии с законом.

Содержащееся в указанной норме требование об исполнении договора лично победителем торгов означает запрет на передачу им возникающих из соответствующих договоров прав и обязанностей при выполнении работ, оказании услуг, поставке или получении имущества, в том числе во временное пользование.

Обязанность личного исполнения государственного (муниципального) контракта обусловлена необходимостью обеспечения принципов открытости, прозрачности и сохранения конкуренции при проведении закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В то же время предусмотренный п. 7 ст. 448 Гражданского кодекса запрет не может быть распространен на уступку победителем торгов денежного требования, возникающего из заключенного на торгах договора, поскольку при исполнении заказчиком обязанности по уплате денежных средств личность кредитора не имеет существенного значения для должника.

Как следует из ч. 5 ст. 95 Закона № 44-ФЗ, при исполнении контракта не допускается перемена поставщика (подрядчика, исполнителя), за исключением случая, если новый поставщик (подрядчик, исполнитель) является правопреемником поставщика (подрядчика, исполнителя) по такому контракту вследствие реорганизации юридического лица в форме преобразования, слияния или присоединения.

Таким образом, из толкования названных норм следует, что запрет направлен на обеспечение надлежащего исполнения подрядчиком основного обязательства, являющегося предметом контракта (договора), для защиты интересов заказчика от возможной уступки и прав и обязанностей по заключенному контракту в части исполнения обязательств по поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг, что фактически приведет к замене стороны государственного (муниципального) контракта.

В ходе рассмотрения настоящего дела по существу, судами первой и апелляционной инстанций установлено, что объем строительно-монтажных работ, проведенных в рамках государственного контракта от 12.11.2015 № 2015.406930, стоимостью 189 939 900 руб., выполнен и принят государственным заказчиком (ГКУ СО «УКС Свердловской области») по документации, оформленной генеральным подрядчиком (ООО «СУ «Стройинвест») без замечаний.

Соответственно у государственного заказчика возникла обязанность оплаты, а у генерального подрядчика – право требования стоимости завершенного этапа работ. Указанное право денежного требования само по себе не предполагает для ГКУ СО «УКС Свердловской области» интереса в личности лица, которому будут перечислены причитающиеся генеральному подрядчику ООО «СУ «Стройинвест» денежные средства.

При таких обстоятельствах суды обоснованно исходили из формулировки того нарушения, которое вменено ГКУ СО «УКС Свердловской области» оспариваемым представлением Управления и правомерно признали указанный ненормативный акт недействительным.

Ссылки заявителя кассационной жалобы на позицию Министерства финансов Российской Федерации, изложенную в письмах от 11.03.2015 № 02-02-08/12916, от 29.05.2012 № 02-11-05/1904) в соответствии с которой цессия по государственным (муниципальным) контрактам недопустима, судом кассационной инстанции отклоняется, как сделанные без учета тех изменений, которые внесены в ч. 7 ст. 448 Гражданского кодекса Федеральным законом от 08.03.2015 № 42-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации» в соотношении с датой заключения контракта от 12.11.2015 № 2015.406930.

Вышеизложенная позиция судов согласуется с разъяснениями Верховного Суда Российской Федерации, содержащимися в п.п.82,83 постановления Пленума от 24.03.2016 № 7 «О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств», в Определении от 20.04.2017 по делу № 307-ЭС16-19959.

Доводы заявителя кассационной жалобы основаны на неправильном толковании приведенных выше норм материального права применительно к тем обстоятельствам, которые установлены судами в результате оценки имеющихся в деле доказательств, в связи с чем такие доводы подлежат отклонению.

В связи с вышеизложенным, оснований для удовлетворения кассационной жалобы и отмены судебных актов не имеется.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 21.12.2016 по делу № А60-46972/2016 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.03.2017 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Свердловской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.



Председательствующий Е.А. Поротникова



Судьи Е.А. Кравцова



Т.П. Ященок