Постановление от 9 июня 2020 г. по делу № А47-2124/2019



АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075

http://fasuo.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-1463/20

Екатеринбург

09 июня 2020 г.


Дело № А47-2124/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 09 июня 2020 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 09 июня 2020 г.



Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Жаворонкова Д. В.,

судей Вдовина Ю.В., Кравцовой Е.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Оренбургской области (далее - УФК по Оренбургской области, управление) на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 18.10.2019 по делу № А47-2124/2019 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.12.2019 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Арбитражного суда Уральского округа, их представители в судебное заседание не явились.

Государственное учреждение «Главное управление дорожного хозяйства Оренбургской области» (далее - ГУ «Главное управление дорожного хозяйства Оренбургской области», учреждение) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к УФК по Оренбургской области о признании недействительным предписания от 26.10.2018 № 5300-09-32/19-4581 в части требования о выполнении работ на объекте «Автомобильная дорога Оренбург-Беляевка км 35+100 - км 50+000 протяженностью 2000м, км 59+592-60+144 протяженностью 552 м, км 70+000 - км 710+000 протяженностью 1000 м» (с учетом принятых судом уточнений заявленных требований).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено государственное унитарное предприятие Оренбургской области «Оренбургремдорстрой» (далее - ГУП ОО «Оренбургремдорстрой»).

Решением суда от 18.10.2019 требования заявителя удовлетворены, предписание управления в оспоренной части признано недействительным.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.12.2019 решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить, ссылаясь на нарушение судами норм материального права, несоответствие выводов судов установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Заявитель жалобы считает, что, несмотря на отсутствие в документации об аукционе и предмете контракта указания на то, что участнику закупки необходимо выполнить работы по капитальному ремонту автомобильной дороги, установленные в документации электронного аукциона требования, свидетельствуют об этом; требования СП 34.13330.2012 распространяются не только на нормы проектирования на вновь строящиеся, но и на капитально ремонтируемые автомобильные дороги.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в соответствии со статьями 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции оснований для их отмены не установил.

Как установлено судами и следует из материалов дела, между ГУ «Главное управление дорожного хозяйства Оренбургской области» (заказчик) и ГУП ОО «Оренбургремдорстрой» (подрядчик) по итогам проведенного электронного аукциона (код закупки 172561007002256100100100220034211244) заключен государственный контракт от 02.05.2017 № 14/02-18, в соответствии с условиями которого подрядчик обязался выполнить по заданию заказчика работы по ремонту автомобильной дороги «Оренбург-Беляевка км 35+100 - км 74+990 в Оренбургской области», в соответствии с условиями контракта и сметной документацией и сдать их результат заказчику, а заказчик обязался принять вышеуказанные работы и оплатить их. Цена Контракта установлена составила 394991977,03 руб. (пункт 3.1 контракта). Подрядчик обязан осуществлять производство работ в полном соответствии со сметной документацией, графиком выполнения объемов работ, строительными нормами и правилами, выполнять работы, предусмотренные настоящим контрактом с надлежащим качеством, обеспечивать выполнение работ по объекту всеми необходимыми строительными материалами, изделиями и конструкциями, инженерным оборудованием в соответствии со сметной документацией, использовать на объекте только материалы и конструкции, имеющие соответствующие сертификаты, паспорта качества и другие документы, удостоверяющие их качество, своевременно устранять недостатки и дефекты, выявленные при приемке работ и в течение гарантийного срока эксплуатации объекта (пункт 5.2 контракта). Заказчик совместно с подрядчиком оформляет акты на выполненные работы, а также производит проверку используемых подрядчиком материалов и оборудования условиям контракта и сметной документации (пункт 8.1 контракта). Подрядчик гарантирует, что качество строительных материалов, оборудования и комплектующих изделий, конструкций и систем, применяемых им, будет соответствовать спецификациям, указанным в сметной документации, государственным стандартам, техническим условиям и иметь соответствующие сертификаты, технические паспорта и другие документы, удостоверяющие их качество (пункт 8.3 контракта). Срок гарантии нормальной работы объекта и входящих в него материалов и работ составляет 4 года (пункт 12.1 контракта). Исполнение контракта включает в себя следующий комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с подрядчиком в соответствии с гражданским законодательством к Федеральным законом № 44-ФЗ от 05.04.2014 года, в том числе: 1) приемку выполненной работы (ее результатов), а также отдельных этапов выполнения работы, предусмотренных контрактом, включая проведение экспертизы результатов выполненной работы, а также отдельных этапов исполнения контракта; 2) оплату заказчиком выполненной работы (ее результатов), а также отдельных этапов исполнения контракта; 3) взаимодействие заказчика с подрядчиком при изменении, расторжении контракта в соответствии со статьей 95 Федерального закона № 44-ФЗ от 05.04.2014 года, применении мер ответственности и совершении иных действий в случае нарушения подрядчиком или заказчиком условий контракта (пункт 13.1 контракта).

Во исполнение обязательств по указанному контракту ГУП ОО «Оренбургремдорстрой» выполнены, а ГУ «Главное управление дорожного хозяйства Оренбургской области» приняты работы по актам формы № КС-2 и справкам формы КС-3 и оплачены.

На основании централизованного задания Федерального казначейства УФК по Оренбургской области в период с 06.08.2018 по 30.08.2018 проведена плановая выездная проверка соблюдения условий предоставления и использования средств из федерального бюджета на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог в рамках подпрограммы «Автомобильные дороги» федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы», на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог, а также на обеспечение дорожной деятельности в рамках подпрограммы «Дорожное хозяйство» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» в ГУ «Главное управление дорожного хозяйства Оренбургской области» за период с 01.01.2016 по 31.12.2017.

В ходе проверки проведено строительно-техническое исследование по выполненным строительно-монтажным работам на объекте «Ремонт автомобильной дороги Оренбург-Беляевка км 35+100 - км 74+990», результаты которого отражены в отчете от 20.08.2018 № СТИ-К-2018/17.

По итогам проверки управление пришло к выводу о нарушении ГУ «Главное управление дорожного хозяйства Оренбургской области» требований части 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) и пунктов 5.2 и 8.3 контракта от 02.05.2017 № 14/02-18, а именно: учреждением подрядчику осуществлена оплата за счет средств федерального бюджета за выполненные работы на объекте Ремонт автомобильной дороги Оренбург - Беляевка км 35+100 - м 74+990 в Оренбургской области», качество которых не соответствует требованиям технических регламентов, стандартов и сводов правил. В частности, в ходе проведенных выборочных обмеров на участках объекта «Ремонт автомобильной дороги Оренбург - Беляевка км 35+100 - м 74+990 в Оренбургской области» выявлены недостатки, допущенные при производстве работ: км 48+000 - км 50+000 протяженностью 2000 м, устройства выравнивающего слоя толщиной до 38 мм; км 59+592 - км 60+144 протяженностью 552 м, устройства выравнивающего слоя толщиной до 30 мм; км 70+000 - км 1+000 протяженностью 1000 метров, устройства выравнивающего слоя толщиной до 33 мм (что не соответствует требованиям Федерального закона № 384-ФЗ от 30.12.2009 «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» и пункта 8.33 СП 34.13330.2012).

По результатам проверки управление выдало заявителю предписание от 25.10.2018 № 5300-09-32/19-4581, которым предписано в том числе в срок до 01.03.3019 осуществить устройство выравнивающего слоя из асфальтобетонной смеси путем выполнения работ по устройству выравнивающего слоя толщиной не менее 40 мм, на участках: км 48+000 - км 50+000 протяженностью 2000 м, км 59+592 - км 60+144 протяженностью 552 м, км 70+000 - км 710+000 протяженностью 1000 м.

Учреждение, полагая, что предписание в указанной части вынесено с нарушением действующего законодательства, обратилось с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Рассмотрев спор по существу, суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности предписания управления в оспоренной заявителем части.

Суд апелляционной инстанции поддержал выводы суда первой инстанции.

В силу части 1 статьи 198 и части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) ненормативный правовой акт может быть признан недействительным при наличии одновременно двух условий: если он не соответствует закону или иному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании устанавливает также наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие).

Судами установлено, что оспариваемое предписание выдано управлением в пределах предоставленных ему полномочий (пункт 3 статьи 265, статья 269.2, пункт 3 статьи 270.2 БК Российской Федерации, Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092).

Согласно пункту 1 статьи 72 БК РФ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений этого Кодекса.

В соответствии со статье 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе, на принципах результативности и эффективности использования бюджетных средств.

В силу статьи 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Статьей 162 БК РФ установлена обязанность получателя бюджетных средств по обеспечению результативности использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Из материалов дела следует, что ГУ «Главное управление дорожного хозяйства Оренбургской области» по итогам проведенного электронного аукциона заключило с ГУП ОО «Оренбургремдорстрой» государственный контракт от 02.05.2017 № 14/02-18 на выполнение работ по ремонту автомобильной дороги «Оренбург-Беляевка км 35+100 - км 74+990 в Оренбургской области». Пунктом 5.2 контракта на подрядчика возложена обязанность выполнить работы в полном соответствии со сметной документацией и строительными нормами и правилами.

По итогам проведенной проверки управление пришло к выводу о нарушении ГУ «Главное управление дорожного хозяйства Оренбургской области» требований части 1 статьи 72 БК РФ и пункта 5.2 контракта, указа на то, что учреждением подрядчику осуществлена оплата за счет средств федерального бюджета за выполненные работы на проверяемом объекте, качество которых не соответствует нормативным требованиям, поскольку в ходе проведенных выборочных обмеров на участках объекта выявлены недостатки, допущенные при производстве работ: км 48+000 - км 50+000 протяженностью 2000 м, устройства выравнивающего слоя толщиной до 38 мм; км 59+592 - км 60+144 протяженностью 552 м, устройства выравнивающего слоя толщиной до 30 мм; км 70+000 - км 1+000 протяженностью 1000 метров, устройства выравнивающего слоя толщиной до 33 мм (что не соответствует требованиям Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» и пункта 8.33 СП 34.13330.2012). По мнению управления, устройство выравнивающего слоя из асфальтобетонной смеси необходимо выполнить толщиной не менее 40 мм, что соответствует 1,5 размера фракции применяемого материала.

В соответствии с СП 34.13330.2012, этот свод правил устанавливает нормы проектирования на вновь строящиеся, реконструируемые и капитально ремонтируемые автомобильные дороги общего пользования и ведомственные автомобильные дороги. В пункте 8.33 СП 34.13330.2012 в табличной форме приведены минимальные параметры толщины конструктивных слоев дорожной одежды в уплотненном состоянии, в частности, по материалу - крупнозернистый асфальтобетон установлен показатель толщины - 7 см. При этом указано, что толщину конструктивного слоя принимают во всех случаях не менее чем 1,5 размера наиболее крупной фракции применяемого минерального материала.

Исходя из указанных нормативных положений, управление полагает необходимым производить устройство выравнивающего слоя из асфальтобетонной смеси толщиной не менее 44 мм, тогда как фактически он выполнен толщиной от 33 мм до 38 мм.

Суды пришли к правомерному выводу о том, что основания для распространения на рассматриваемые виды работ требований СП 34.13330.2012 отсутствуют.

Так, из содержания приложенной к государственному контракту ведомости дефектов на ремонт автомобильной дороги Оренбург-Беляевка км 35+100 - км 74+990 в Оренбургской области следует, что на указанном объекте имели место следующие дефекты: разрушение асфальто-бетонного покрытия, сетка трещин, ямочность, колейность, просадки, пучины, ширина земполотна 12 - 15,5 м, занижены обочины.

В соответствии с Методическими рекомендациями Минтранса России от 17.03.2004 № ОС-28/1270-ис по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования (далее - Методические рекомендации) капитальный ремонт автомобильной дороги - комплекс работ, при котором производится полное восстановление и повышение работоспособности дорожной одежды и покрытия, земляного полотна и других дорожных сооружений, осуществляется смена изношенных конструкций и деталей или замена их на более прочные и долговечные. В необходимых случаях повышаются геометрические параметры дороги с учетом роста интенсивности движения и осевых нагрузок автомобилей в пределах норм, соответствующих категории, установленной для ремонтируемой дороги, без увеличения ширины земляного полотна на основном протяжении дороги. Под ремонтом автомобильной дороги понимается комплекс работ по воспроизводству ее первоначальных транспортно-эксплуатационных характеристик, при котором производится возмещение износа покрытия, восстановление и улучшение его ровности и сцепных качеств, устранение всех деформаций и повреждений дорожного покрытия, земляного полотна, дорожных сооружений, элементов обстановки и обустройства дороги, организация и обеспечение безопасности движения.

Основные виды деформаций и разрушений, подлежащих устранению в раках проведения ремонта и содержания земляного полотна и водоотвода автомобильной дороги приведены в разделе 3.1 Методических рекомендаций, в соответствии с которым образующиеся на покрытии просадки с сеткой трещин, проломы дорожной одежды являются результатом потери грунтом прочности при действии транспортных нагрузок, переувлажнения и пучения грунтов (пункт 3.1.5). Пучинами называют деформации увеличения объема грунта в рабочем слое земляного полотна, проявляющиеся зимой во взбугривании и потере ровности покрытия, а в период оттаивания при проезде автомобилей - в проломах одежды, вызванных снижением прочности переувлажненных грунтов (пункт 3.1.6). Деформации неукрепленных или укрепленных несвязными материалами обочин выражаются в образовании колей, ям, часто приводящих к разрушению кромок краевых укрепительных полос или покрытия проезжей части дороги, переувлажнению грунтов рабочего слоя земляного полотна, разрушению прибровочной части обочин. На укрепленных связными материалами обочинах (асфальтобетон, битумогрунт и др.) возникают дефекты, характерные для деформаций покрытий дорожных одежд проезжей части (пункт 3.1.8). Трещины - наиболее частые деформации покрытий дорог с нежесткими дорожными одеждами. Они провоцируют возникновение вторичных серповидных трещин и последующее появление выбоин. Сквозные трещины (преимущественно температурные) со временем все больше раскрываются и способствуют снижению прочности дорожной конструкции (пункт 4.1.2). Колейность - искажение поперечного профиля покрытия. Она возникает из-за появления остаточных деформаций в рабочем слое земляного полотна, несвязных слоях основания и самом покрытии. Под воздействием движения остаточные деформации суммируются, что сопровождается ростом глубины колеи и высоты выпора покрытия по краям колеи (пункт 4.1.5). Снижение прочности дорожной конструкции нежесткого типа приводит к появлению сетки трещин, колейности, выбоин, просадок и проломов. Уменьшение прочности может быть связано с переувлажнением грунтов земляного полотна, заиливанием нижнего слоя основания дорожной одежды, растрескиванием связных слоев дорожной одежды и сочетанием перечисленных процессов (пункт 4.1.6). Истирание асфальтобетонного покрытия - процесс уменьшения его толщины под воздействием колес движущихся транспортных средств в комплексе с влиянием неблагоприятных климатических условий (пункт 4.1.7).

Классификатором № 402 предусмотрено, что классификация устанавливает состав и виды работ, выполняемых при капитальном ремонте, ремонте и содержании автомобильных дорог, и предназначена для использования при планировании объемов дорожных работ, в том числе при их проектировании и формировании программ дорожных работ на краткосрочный и среднесрочный периоды (пункт 2). При проведении капитального ремонта участка автомобильной дороги и (или) дорожных сооружений могут выполняться отдельные работы по ремонту и содержанию элементов автомобильной дороги и (или) дорожных сооружений, состояние которых не требует капитального ремонта, если указанные работы необходимы для приведения ремонтируемого участка в надлежащее техническое состояние (пункт 2.1). Работы по ремонту дорожных покрытий на искусственных дорожных сооружениях могут выполняться одновременно с работами по ремонту дорожных покрытий на прилегающих участках автомобильных дорог (пункт 2.2).

Классификация работ по капитальному ремонту автомобильных дорог определена в разделе II указанного Классификатора. В соответствии с подпунктом 2 пункта 4 указанного раздела, к комплексу работ капитального ремонта по доведению параметров ремонтируемых участков автомобильной дороги и/или искусственных дорожных сооружений на них до значений, соответствующих ее фактической технической категории, без изменения границ полосы отвода относятся в том числе работы по дорожным одеждам, включая усиление дорожной одежды при несоответствии ее прочности транспортным нагрузкам с исправлением продольных и поперечных неровностей, укладкой выравнивающих и дополнительных слоев основания и покрытия (в том числе с армирующими, трещинопрерывающими и другими материалами), устройство более совершенных типов покрытий с использованием существующих дорожных одежд в качестве основания; перекрытие изношенных цементобетонных покрытий слоями из цементобетона или асфальтобетона.

Классификация работ по ремонту автомобильных дорог дана в разделе III указанного Классификатора, в соответствии с подпунктом 2 пунктом 5 которого, при ремонте проводятся в том числе работы по дорожным одеждам, включая укладку выравнивающего (в том числе с использованием фрезерования) и одного дополнительного слоя с обеспечением ровности и сцепных свойств покрытия.

Таким образом, в зависимости от целей укладка выравнивающего слоя может быть отнесена как работам по капитальному ремонту (в случае необходимости усиления дорожной одежды при несоответствии ее прочности транспортным нагрузкам), так и к работам по ремонту автомобильной дороги (в случае необходимости обеспечения ровности и сцепных свойств покрытия).

Поскольку причиной выполнения спорных работ по укладке выравнивающего слоя явилась необходимость обеспечения ровности и сцепных свойств покрытия дороги (создание специального слоя автомобильной дороги в качестве переходного от существующей поверхности покрытия дороги с дефектами к новому покрытию без дефектов), принимая во внимание условия контракта, суды пришли к верному выводу о том, что данные работы в соответствии с Классификатором № 402 следует отнести к работам по ремонту автомобильных дорог, а не к работам по капитальному ремонту.

С учетом установленных обстоятельств суды правомерно признали содержащееся в оспариваемом предписании требование о необходимости обеспечения заявителем выполнения таких работ с соблюдением положений СП 34.13330.2012, регулирующего отношения по капитальному ремонту дорог, необоснованным.

Кроме того, поскольку предписанием в указанной части на учреждение необоснованно возложена обязанность по совершению экономически затратных действий, суды признали также подтвержденным факт нарушения оспариваемым предписанием прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

Суды, исследовав представленные в дело доказательства, оценив их по правилам ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, установили совокупность обстоятельств, свидетельствующих об обоснованности заявленных требований о признании предписания управления в рассматриваемой части недействительным.

По сути доводы административного органа, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в судах первой и апелляционной инстанций и получили надлежащую правовую оценку; эти доводы не опровергают выводов судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

При изложенных обстоятельствах суд кассационной инстанции приходит к выводу, что доводы жалобы о неправильном применении судами первой и апелляционной инстанции норм материального права, а также о несоответствии выводов этого суда о применении норм права фактическим обстоятельствам спора и представленным доказательствам, своего объективного подтверждения не нашли.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст.ст. 286- 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд



П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 18.10.2019 по делу № А47-2124/2019 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.12.2019 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Оренбургской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.



Председательствующий Д.В. Жаворонков


Судьи Ю.В. Вдовин


Е.А. Кравцова