Решение от 6 сентября 2021 г. по делу № А05-6633/2021

АРБИТРАЖНЫЙ СУД АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Логинова, д. 17, г. Архангельск, 163000, тел. (8182) 420-980, факс (8182) 420-799

E-mail: info@arhangelsk.arbitr.ru, http://arhangelsk.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А05-6633/2021
г. Архангельск
06 сентября 2021 года


Резолютивная часть решения объявлена 06 сентября 2021 года

Полный текст решения изготовлен 06 сентября 2021 года

Арбитражный суд Архангельской области в составе судьи Козьминой С.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании 06 сентября 2021 года дело по заявлению Прокуратуры Архангельской области (ОГРН <***>; адрес: Россия 163002, г.Архангельск, Архангельская область, пр.Новгородский, дом 15)

к администрации муниципального образования «Телеговское» (ОГРН <***>; адрес: Россия 165434, д.Ершевская Красноборского района, Архангельская область, ул.Дорожная, дом 12)

о признании незаконным бездействия,

при участии представителей: от заявителя - ФИО2 по доверенности от 16.10.2020, от Администрации - не явился,

установил:

Прокуратура Архангельской области (далее - заявитель) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании незаконным бездействия администрация муниципального образования «Телеговское» (далее - Администрация), выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной статьями 21, 34.2 НК РФ; обязании администрации разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, в соответствии со статьями 21, 34.2 НК РФ, в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в силу решения суда.

Представитель заявителя в судебном заседании предъявленные требования поддержала.

Администрация представила отзыв на заявление, в котором с заявленными требованиями не согласилась, указала, что письменные разъяснения по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, не являются муниципальной услугой.

В соответствии с частью 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) дело рассмотрено в отсутствие представителя Администрации.

Поводом к оспариванию бездействия послужили следующие фактические обстоятельства, установленные арбитражным судом при рассмотрении дела:

Прокуратурой Архангельской области проведена проверка исполнения законодательства о налогах и сборах администрацией муниципального образования «Телеговское» Красноборского муниципального района Архангельской области, в ходе которой установлено, что Администрацией не разработан и не утвержден правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной статьями 21, 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 26 Устава МО «Телеговское» Красноборского района Архангельской области, принятого решением Совета депутатов МО «Телеговское» Красноборского района Архангельской области от 22.04.2010 №10, администрация МО «Телеговское» является исполнительно-распорядительным органом МО «Телеговское», наделенным в соответствии с данным Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Архангельской области, в том числе на установление, изменение и отмену местных налогов и сборов.

Администрация МО «Телеговское» является органом, уполномоченным на предоставление муниципальных услуг в соответствии с Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Федеральный закон №210-ФЗ). Полномочия, функции и порядок деятельности по предоставлению услуг устанавливаются постановлениями и распоряжениями администрации МО «Телеговское».

В соответствии с подпунктом 4 пункта 2 статьи 7 Закона Архангельской области от 02.07.2012 № 508-32-03 «О государственных и муниципальных услугах в Архангельской области и дополнительных мерах по защите прав человека и гражданина при их предоставлении» органы местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области в пределах своей компетенции утверждают административные регламенты предоставления муниципальных услуг.

Решениями Совета депутатов МО «Телеговское» от 22.10.2019 №88, №87 установлены земельный налог и налог на имущество физических лиц на территории МО «Телеговское», при этом муниципальная услуга по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования местных налогах и сборах, предусмотренных статьями 21, 34.2 НК РФ не оказывается, административный регламент предоставления услуги не принят.

На территории МО «Телеговское» имеются хозяйствующие субъекты, являющиеся налогоплательщиками (ИП ФИО3, ИП ФИО4 и др.), что подтверждается информацией, размещенной на официальном сайте Федеральной налоговой службы в сети «Интернет».

Бездействие Администрации носит длящийся характер, предусмотренные законом действия по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги, предусмотренной статьями 21, 34.2 НК РФ, администрацией не были совершены, о чем органам прокуратуры Архангельской области стало известно 09.03.2021. В письме Администрации от 07.04.2021 изложена позиция относительно отсутствия полномочий у органа местного самоуправления на предоставление муниципальной услуги в данной сфере, что не согласуется с требованиями указанного законодательства.

Прокуратурой Красноборского района 09.03.2021 в адрес главы администрации МО «Телеговское» внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства в котором указано на необходимость разработки и утверждения нормативного правового акта регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах.

Ответом Администрации от 07.04.2021 № 83 прокуратуре Красноборского района отказано в удовлетворении представления.

Неправомерное бездействие администрации МО «Телеговское», по мнению Прокуратуры, выразилось в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренных статьями 21, 34.2 НК РФ.

Отсутствие указанного правового акта влечет неопределенность требований к организациям и предпринимателям, возможность нарушения при предоставлении муниципальной услуги, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности, общества и государства.

В рамках данного дела Прокуратура просит: признать незаконным бездействие администрации МО «Телеговское», выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной статьями 21, 34.2 НК РФ; в качестве устранения нарушенных прав - обязать администрацию МО «Телеговское» разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, в соответствии со статьями 21, 34.2 НК РФ, в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в силу решения суда.

Администрация не согласна с заявленными требованиями по следующим основаниям.

Статья 15 НК РФ к местным налогам и сборам относит земельный налог, налог на имущество физических лиц. Компетенция органа местного самоуправления по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов определяется указанными выше видами налогов и сборов, а также установлением налоговых ставок, порядка и сроков уплаты налогов, если такие элементы налогообложения не установлены нормами Налогового кодекса Российской Федерации.

При этом функция установления, изменения и отмены местных налогов и сборов в соответствии с подпунктом 3 пункта 10 статьи 35 Федерального закона №131-ФЗ относится исключительно к компетенции представительного органа муниципального образования.

Представительными органами муниципальных образований в порядке и пределах, закреплённых нормами Налогового кодекса Российской Федерации могут устанавливаться особенности определения налоговой базы, налоговые льготы, основания и порядок их применения. Об этом свидетельствуют, закреплённые в статье 31 «Земельный налог» и статье 32 «Налог на имущество физических лиц» Налогового кодекса Российской Федерации, полномочия представительных органов муниципальных образований при установлении соответствующих налогов определять налоговые ставки в пределах, установленных соответственно главами 31 и 32 Налогового кодекса Российской Федерации, а также налоговые льготы, основания и порядок их применения.

Проведение на территории муниципального образования «Черевковское» единой налоговой политики во взаимодействии с другими органами исполнительной власти всех уровней, общественными и иными организациями относится к полномочиям администрации МО «Телеговское» как финансового органа поселения.

Согласно пункту 2 статьи 34.2 НК РФ финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований дают письменные разъяснения налогоплательщикам и налоговым агентам по вопросам применения соответственно законодательства субъектов Российской Федерации о налогах и сборах и нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах.

Порядок таких разъяснений и срок их представления определены законодателем в статье 34.2 НК РФ. В силу статьи 9 НК РФ финансовые органы муниципальных образований не являются участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах.

Таким образом, результатом рассмотрения письменного обращения налогоплательщика, налогового агента является официальное разъяснение финансового органа по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах. Такие письменные разъяснения не содержат правовых норм, не конкретизируют нормативные предписания и не являются нормативными правовыми актами, они носят информационно-разъяснительный характер и не могут быть унифицированы, как это требуется при оказании муниципальной услуги. Кроме того, письменные разъяснения не могут выходить за рамки адекватного (совпадающего, тождественного) истолкования (интерпретации) положений налогового законодательства и не влекут изменение правового регулирования соответствующих налоговых отношений в конкретных случаях.

То есть письменные разъяснения финансового органа являются актами казуального толкования в ответ на индивидуальные запросы конкретных налогоплательщиков, не могут быть применены в качестве акта, имеющего нормативные свойства.

Администрация полагает, что письменные разъяснения по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, как не порождающие правовых последствий, не являются муниципальной услугой по смыслу норм Федерального закона от №210-ФЗ.

Проанализировав представленные в материалы дела доказательства, объяснения представителя Прокуратуры, суд пришёл к следующим выводам:

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу статей 200 и 201 АПК РФ для удовлетворения требования заявителя о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными действий (бездействия) необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого акта, действий (бездействия) нормам действующего законодательства и нарушение ими прав и законных интересов заявителя.

Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона №210-ФЗ государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - государственная услуга), - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

В соответствии с пунктом 2 статьи 2 Федерального закона №210-ФЗ муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее - муниципальная услуга), - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-ФЗ) и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.

При этом под оказывающими муниципальные услуги подведомственными государственному органу или органу местного самоуправления организациями понимаются государственное или муниципальное учреждение либо унитарное предприятие, созданные соответственно государственным органом Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления (пункты 2, 8 статьи 2 Федерального закона № 210-ФЗ).

Статьями 14, 15, 16 Федерального закона №131-ФЗ определен круг вопросов местного значения применительно к каждому виду муниципального образования. При этом в соответствии с частью 1 статьи 19 Федерального закона №131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Таким образом, сфера предоставления муниципальных услуг может не ограничиваться только решением вопросов местного значения.

Согласно пункту 2 статьи 34.2 НК РФ финансовые органы муниципальных образований дают письменные разъяснения по вопросам применения нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах.

Пунктом 3 статьи 34.2 НК РФ установлено, что финансовые органы муниципальных образований дают письменные разъяснения в пределах своей компетенции в течение двух месяцев со дня поступления соответствующего запроса. По решению руководителя (заместителя руководителя) соответствующего финансового органа указанный срок может быть продлен, но не более чем на один месяц.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 21 НК РФ налогоплательщики, в свою очередь, имеют право получать от налоговых органов и других уполномоченных государственных органов письменные разъяснения по вопросам применения законодательства о налогах и сборах.

Поименованные в указанных статьях Налогового кодекса Российской Федерации письменные разъяснения налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах не входят в перечни вопросов местного значения муниципального района или городского округа, установленные соответственно статьями 15 и 16 Федерального закона № 131-ФЗ. При этом, поскольку налоговое законодательство обязывает финансовые органы предоставлять информацию и разъяснения именно налогоплательщикам, направляемый запрос связан только с фактически произведенными в рамках хозяйственной деятельности налогоплательщика операциями. Таким образом, разъяснение налогоплательщику носит индивидуальный характер.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращении граждан Российской Федерации» установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Поскольку порядок и деятельность финансового органа по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах установлены нормами Налогового кодекса РФ, обращения налогоплательщиков по указанным вопросам не регулируется нормами названного Федерального закона.

В силу пункта 1 части 1 статьи 6 Федерального закона №210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, обязаны предоставлять государственные услуги в соответствии с административными регламентами.

Административный регламент является нормативным правовым актом, устанавливающим порядок и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (пункт 4 статьи 2 Федерального закона № 210-ФЗ).

Данная правовая позиция согласуется с позицией, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 27.05.2020 № 309-ЭС20-6503 по делу № А60-26425/2019.

С учетом изложенного суд отклоняет довод Администрации о том, что письменные разъяснения по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, как не порождающие правовых последствий, не являются муниципальной услугой по смыслу норм Федерального закона №210-ФЗ).

Согласно статье 26 Устава муниципального образования «Телеговское» (копия представлена в материалы дела) Администрация Телеговского сельского поселения является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления Телеговского сельского поселения.

Однако, в нарушение вышеуказанных норм права Администрацией не приняты меры по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной статьями 21, 34.2 НК РФ.

Суд находит обоснованной позицию Прокуратуры относительно того, что отсутствие указанного правового акта влечет неопределенность требований к организациям и предпринимателям, возможность нарушения при предоставлении муниципальной услуги, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

На основании изложенного, заявленное требование подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Архангельской области

РЕШИЛ:

Признать незаконным, проверенное на соответствие Федеральному закону от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», бездействие администрации муниципального образования «Телеговское» (ОГРН <***>), выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной статьями 21, 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации.

Обязать администрацию муниципального образования «Телеговское» (ОГРН <***>) разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, в соответствии со статьями 21, 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации, в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд путем подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Архангельской области в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.

Судья

С.В. Козьмина