Решение от 1 июня 2018 г. по делу № А37-769/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД МАГАДАНСКОЙ ОБЛАСТИ Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ

Дело № А37-769/2018
г. Магадан
01 июня 2018 г.
Резолютивная часть решения объявлена 29 мая 2018 Решение в полном объёме изготовлено 01 июня 2018 Арбитражный суд Магаданской области в составе судьи Нестеровой Н.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании в помещении суда по адресу: <...>, дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Днепр- Голд» к управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Магаданской области о признании незаконным и отмене предписания от 07.03.2018 № 208/д/ип/1-18/2,

при участии представителей: от заявителя – ФИО2, представитель, доверенность от 10.01.2018 б/н, паспорт;

от ответчика – Е.Е. Братанчук, ведущий специалист-эксперт правового и кадрового обеспечения, доверенность от 17.04.2018 № 07-02-27/1445, паспорт

УСТАНОВИЛ:

заявитель, общество с ограниченной ответственностью «Днепр-Голд» (далее – общество), обратился в арбитражный суд с заявлением от 02.04.2018 о признании незаконным и отмене предписания от 07.03.2018 № 208/д/ип/1-18/2, вынесенного управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Магаданской области (далее – Росприроднадзор).

Оспариваемым предписанием ООО «Днепр-Голд» предписано обеспечить выполнение абз. б) п. 4.1.2 раздела 4 Приложения № 1 к лицензии МАГ 04432БЭ (соблюдение требований технических проектов и технической документации), в части выполнения объемов добычи полезных ископаемых на лицензионном участке. Срок исполнения предписания установлен – 01.02.2019.

Заявитель с указанным предписанием не согласен по основаниям, изложенным в заявлении от 02.04.2018 (л.д. 2-4), считает, что оспариваемое предписание является

незаконным, ввиду того что оно выдано без учёта изменений и дополнений, внесённых в технический проект, которыми был изменён уровень добычи золота и, соответственно, на сегодняшний момент ООО «Днепр-Голд» выполняет в полном объёме лицензионные условия и соблюдает требования технического проекта и документации. Также обществом отмечено, что в оспариваемом предписании сделаны общие ссылки на нормы действующего законодательства, отсутствует описание конкретного события правонарушения и его правовая квалификация, не изложены конкретные указания на необходимость совершения обществом определённых действий по выявленному нарушению с целью исполнения предписания.

Кроме того, в дополнении к заявлению от 27.04.2018, общество указывает, что, по мнению заявителя, оспариваемое предписание не соответствует статье 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», не отвечает требованиям закона об обоснованности, однозначности и исполнимости и нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности, незаконно возлагая на общество дополнительные обязанности.

В судебном заседании представитель заявителя предъявленные требования поддержал, пояснил, что в момент вынесения оспариваемого предписания в действиях общества отсутствовало какое-либо нарушение лицензионных требований в части объёмов добычи золота, как за период 2016-2017 гг. (с учётом новой редакции технической документации), так и за 2018 г.

Представитель ответчика в судебном заседании предъявленные требования не признал по основаниям, указанным в письменном отзыве от 27.04.2018 № 07-02-20/1600 и дополнении от 15.05.2018 № 07-02-20/1769, пояснил, что ООО «Днепр-Голд» не обеспечило объём добычи золота в 2017 год, тем самым нарушило пункт 10 части 2 статьи 22 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», а так же абз. б) п. 4.1.2 Раздела 4 приложения № 1 к лицензии МАГ 04432 БЭ, по результатам проведенной внеплановой документарной проверки, с целью фиксации указанного нарушения, управлением, на основании статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», 07.03.2018 был составлен акт № 208д/ип/1-18, и вынесено предписание, в котором, ООО «Днепр-Голд», было указано на необходимость соблюдения требований технических проектов и технической документации в части выполнения объёмов добычи полезных ископаемых на лицензионном участке, при дальнейшей разработке указанного месторождения, а именно

в 2018 г. Таким образом, выданное по результатам проведённой на законных основаниях проверки предписание управления от 07.03.2018 № 208д/ип/1-18/2 об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований является законным.

Установив фактические обстоятельства дела, выслушав доводы представителей сторон, исследовав и оценив представленные в дело доказательства, с учётом норм материального и процессуального права, суд пришёл к выводу об обоснованности требований заявителя.

Суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном, непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (статья 71 АПК РФ).

Из материалов дела установлено, что на основании приказа управления Росприроднадзора по Магаданской области от 22.01.2018 № 20 (л.д. 88-89) в период с 07.02.2018 по 07.03.2018 была проведена внеплановая документарная проверка ООО «Днепр-Голд» с целью оценки полноты и своевременности исполнения предписания от 21.06.2017 № 2н/в/1-16/1. По результатам проверки был составлен акт от 07.03.2018

№ 208/д/ип-18 (л.д. 91-92).

В ходе проведенной проверки Росприроднадзором установлено, что общество осуществляет деятельность по разведке, добыче, переработке драгоценных металлов. Для осуществления данной деятельности ООО «Днепр-Голд» имеет лицензию на пользование недрами МАГ 04432 БЭ (разведка и добыча россыпного золота на месторождении

р. Колыма от руч. Майорыч до руч. Хаттынах-Колымский) (приложение № 10). Дата государственной регистрации лицензии — 31.01.2013. Срок действия лицензии до 31.12.2033.

Ранее, в период с 06.06.2017 по 21.06.2017, на основании приказа управления Росприроднадзора по Магаданской области от 05.05.2017 № 124, была проведена плановая комплексная выездная проверка в сфере природопользования, охраны окружающей среды и выполнения лицензионных соглашений ООО «Днепр-Голд» (акт проверки от 21.06.2017 № 2/в-17, л.д. 21-35).

В соответствии с абз. б) п. 4.1.2 приложения № 1 к лицензии МАГ 04432 БЭ по рациональному изучению и использованию запасов полезных ископаемых и охране недр недропользователь обязуется обеспечить соблюдение требований технических проектов и технической документации.

В 2013 году обществом был подготовлен «Технический проект разработки россыпи р. Колыма от руч. Майорыч до руч. Хатыннах-Колымский на 2014-2033 гг». (протокол ТКР-ТПИ Магаданнедра от 17.03.2014 № 191, л.д. 107-108).

В представленном на согласование проекте указан срок действия и количество планируемых к отработке балансовых запасов россыпного золота.

ООО «Днепр-Голд» (по лицензии МАГ 04432 БЭ) не обеспечило в 2016 году выполнение ежегодного согласованного уровня добычи золота, установленного согласно утверждённому техническому проекту разработки месторождения, что подтверждается представленной недропользователем формой государственной статистической отчётности № 5-гр «Сведения о состоянии и изменении запасов твёрдых полезных ископаемых» (далее – отчётность по форме № 5-гр) за 2016 год л.д. 109-110).

По факту выявленного нарушения обществу было выдано обязательное для исполнения предписание от 21.06.2017 № 2н/в/1-16/1, которым было предписано обеспечить выполнение абз. б) п. 4.1.2 раздела 4 приложения № 1 к лицензии МАГ 04432 БЭ (соблюдение требований технических проектов и технической документации) в части выполнения объёмов добычи полезных ископаемых на лицензионном участке в срок до 06.02.2018 (л.д. 19-20).

Срок исполнения предписания установлен с учётом сезонного характера работы, климатических условий, а также с учётом срока предоставления государственной статистической отчётности по форме 5-гр за 2017 год. В рамках внеплановой документарной проверки общества (с 07.02.2018 по 07.03.2018) было установлено, что согласно отчётности по форме № 5-гр за 2017 год, а также письму ООО «Днепр-Голд» от 06.02.2018 № 27 добыча россыпного золота по лицензии МАГ 04432 БЭ в 2017 году обществом не велась (л.д. 112-113).

По окончании проверки был составлен акт проверки от 07.03.2018 № 208д/ип/1-18, в котором констатирован факт отсутствия добычи обществом золота в 2017 году.

В результате внеплановой проверки Росприроднадзором был сделан вывод о том, что предписание от 21.06.2017 № 2н/в/1-16/1 не исполнено, в связи с чем ООО «Днепр- Голд» было выдано повторное предписание от 07.03.2018 № 208д/ип/1-18/2, в соответствии с которым обществу необходимо обеспечить выполнение абз. б) п. 4.1.2 Раздела 4 приложения № 1 к лицензии МАГ 04432 БЭ (соблюдение требований технических проектов и технической документации) в части выполнения объёмов добычи полезных ископаемых на лицензионном участке в срок до 01.02.2019 (л.д. 8-9).

В судебном заседании представитель заявителя пояснил, что после проведения плановой комплексной выездной проверки (с 06.06.2017 по 21.06.2017), общество

разработано и представлено на согласование в компетентные органы «Изменения и дополнения в технический проект разработки россыпи р. Колыма от руч. Майорыч до руч. Хатыннах-Колымский на 2018-2033 гг.» (далее – технический проект), которые предусматривали изменения календарного графика отработки месторождения россыпного золота на соответствующем лицензионном участке, с периодом отработки 2018-2033 гг.

04.12.2017 протоколом заседания комиссии по вопросам разработки месторождений полезных ископаемых отдела геологии и лицензирования департамента по недропользованию по дальневосточному федеральному округу по Магаданской области (ТКР по Магаданской области) изменения и дополнения в технический проект были согласованы.

Согласно изменениям в технический проект, уровень добычи золота, с разбивкой по годам, был изменён: количество золота, которое необходимо было добыть в 2016 и 2017 годах, было перенесено на 2019 и 2020 годы соответственно.

Указанные изменения технического проекта были в установленном порядке утверждены/согласованы, то есть технический проект на момент внеплановой проверки действовал с учётом внесённых в него изменений. Данный факт Росприроднадзор не оспаривает.

Однако данные обстоятельства – действие технического проекта в изменённой редакции - были проигнорированы управлением при проведении внеплановой проверки и, хотя общество в письме от 06.02.2018 № 27 указало на внесённые в технический проект изменения и дополнения, не нашли своего отражения и соответствующей оценки, ни в акте внеплановой проверки от 07.03.2018, ни при вынесении оспариваемого предписания.

В силу статьи 65 АПК РФ, обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Также из части 5 статьи 200 АПК РФ следует, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия возлагается на орган, принявший данное решение.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их проведении регулируются положениями Федерального закона

от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ).

На основании части 1 статьи 17 Федерального закона № 294-ФЗ контролирующие органы обязаны выдать предписание юридическому лицу (индивидуальному предпринимателю) об устранении нарушений, выявленных по результатам проведённой в его отношении проверки.

Предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. Требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, чёткие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, чётким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определённый срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Предписание должно содержать конкретные выявленные нарушения с указанием сроков их устранения и (или) о проведении конкретных мероприятий по предотвращению выявленных нарушений, то есть требования предписания должны быть определёнными, исполнимыми и конкретным.

Согласно оспариваемому предписанию от 07.03.2018 № 208/д/ип/1-18/2 обществу предписано обеспечить выполнение абз. б) п. 4.1.2 Раздела 4 Приложения 1 к лицензии МАГ 04432 БЭ (соблюдение требований технических проектов и технической документации), в части выполнения объёмов добычи полезных ископаемых на Лицензионном участке.

Следует признать обоснованными доводы заявителя о том, что требование оспариваемого предписания содержит общие формулировки, лишь констатирующие, что

деятельность общества должна осуществляться на основании установленных уполномоченными органами исполнительной власти в области недропользования нормативных документов, при этом в предписании нет конкретизации, отсутствует определённость.

В рассматриваемых предписаниях управления (как первичном от 21.06.2017, так и повторном от 07.03.2018) отсутствует указание на выявленные нарушения. Содержание возложенной на общество обязанности позволяет сделать вывод, что нарушением, которое следует прекратить и (или) устранить, является необеспечение ежегодного уровня добычи золота в соответствии с техническим проектом.

В акте плановой комплексной выездной проверки от 21.06.2017 № 2/в-17 отражён период совершения выявленного нарушения (2016 год), между тем, из текста выданного управлением предписания невозможно определить за какой период необходимо устранить нарушения.

Кроме того, нарушение условий лицензии, выразившееся в необеспечении выполнения ежегодных объёмов добычи, фактически прекращается на следующий день после завершения установленного периода (календарного года), и недропользователь лишён возможности его устранения в новом периоде, поскольку действующим законодательством не предусмотрена обязанность/возможность восполнить недостающие объёмы полезных ископаемых в последующий период. Более того, добыча полезных ископаемых на следующий год в больших объёмах, чем предусмотрено в текущем году, может свидетельствовать о совершении нового правонарушения.

В судебном заседании представитель Росприроднадзора пояснил, что первоначальное предписание (от 21.06.2017 № 2н/в/1-16/1) подразумевало наложение на общество обязанности выполнить в 2017 году добычу золота в объёме, указанном в техническом проекте.

Следовательно, как пояснил представитель Росприроднадзора, указанным предписанием обществу предписывалось осуществить в 2017 году строгое выполнение конкретного условия лицензии, то есть предписание было направлено не на пресечение выявленного нарушения (поскольку восполнить отсутствие добычи обществом золота в 2016 году, в последующие периоды не представляется возможным), а на побуждение общества выполнить норм действующего законодательства и требований лицензии в будущем (в 2017 году).

Вынося оспариваемое предписание (от 07.03.2017 № 208/д/ип/1-18-2), Росприроднадзор, исходя из пояснений представителя в судебном заседании, преследовал

аналогичную цель, направленную опять же на будущее, то есть предписал обществу выполнить плановый объём добычи золота в 2018 году.

Критериями законности предписания являются конкретность, то есть фиксация в нем нарушений тех требований, соблюдение которых обязательно для организации в силу закона, и исполнимость, поскольку оно обеспечивается мерами государственного принуждения, в частности административной ответственностью, за нарушение установленного в нем срока исполнения.

Исследовав и оценив содержание оспариваемого предписания Росприроднадзора от 07.03.2018 № 208/д/ип/1-18/2, суд пришёл к выводу о том, что оно не соответствует указанным выше требованиям.

Так оспариваемым предписанием от 07.03.2018 № 208/д/ип/1-18/2 обществу предписано обеспечить выполнение абз. б) п. 4.1.2 раздела 4 Приложения № 1 к лицензии МАГ 04432БЭ (соблюдение требований технических проектов и технической документации), в части выполнения объёмов добычи полезных ископаемых на лицензионном участке. Срок исполнения предписания установлен – 01.02.2019.

При этом, абз. б) п. 4.1.2 раздела 4 Приложения № 1 к лицензии МАГ 04432БЭ, содержит общие требования к недропользователю об обязании соблюдать требования технических проектов и технической документации. Из содержания предписания невозможно установить период выполнения объёмов добычи полезных ископаемых, в котором заявителем допущены нарушения, не обозначены конкретные действия для их устранения.

Кроме того, оспариваемое предписание, вынесено по результатам проверки проведенной с целью оценки полноты и своевременности исполнения ранее выданного предписания от 21.06.2017 № 2н/в/1-16/1, которое по своим требованиям аналогично оспариваемому предписанию.

Поводом к вынесению первоначального предписания послужил факт, что ООО «Днепр-Голд» не обеспечило объём добычи в 2016 году, в соответствии с «Техническим проектом разработки россыпи р. Колыма от руч. Майорыч до руч. Хатыннах-Колымский на 2014-2033 гг», согласно которому общество должно было добыть 21,5 кг россыпного золота.

Суд находит правомерными доводы заявителя, что с учётом изменений и дополнений, внесённых в технический проект, которыми был изменён уровень добычи золота, и то количество драгоценного металла, которое необходимо было добыть в 2016 и 2017 годах перенесено на 2019 и 2020 годы соответственно, нарушение, установленное проверкой в период с 06.06.2017 по 21.06.2017, заявителем устранено. Однако управление

факт изменений технического проекта проигнорировало и констатировало факт невыполнения объёма добычи золота в 2017 году, исходя из недействующей (на момент проверки) редакции технического проекта.

В этой связи выданное заявителю предписание, возможность законного исполнения которого предварительно не определена, не отвечает требованию реальной исполнимости предписания способами, не противоречащими закону. Следует признать, что исполнимость предписания является одним из элементов его законности. Неисполнимое предписание, то есть предписание, содержащее требования, противоречащие действующему законодательству, либо предписание, однозначно установить способ исполнения которого не представляется возможным, не является законным.

В связи с неясностью, неконкретностью, неисполнимостью предписания для общества существует реальный риск его неисполнения либо исполнения способом, который впоследствии может быть признан Росприроднадзора ненадлежащим, за что, в свою очередь, административным законодательством предусмотрена ответственность, в том числе в виде применения к нарушителю штрафных санкций. Таким образом, неисполнение незаконного требования административного органа может повлечь негативные административные и финансовые последствия для заявителя.

Следовательно, выдав ООО «Днепр-Голд» незаконное предписание, надзорный орган нарушил права и законные интересы общества в сфере осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Исследовав и оценив совокупность представленных в деле доказательств, суд пришёл к выводу о том, что требования общества с ограниченной ответственностью «Днепр-Голд» о признании недействительным предписания управления Росприроднадзора по Магаданской области от 07.03.2018 № 208/д/ип/1-18/2, являются обоснованными и подлежащими удовлетворению.

При обращении в суд заявителем была уплачена государственная пошлина в сумме 3000 руб. по чеку-ордеру от 30.03.2018 (л.д. 6), которая согласно статьу 110 АПК РФ относится на ответчика.

Руководствуясь статьями 110, 167-171, 180, 181, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд,

РЕШИЛ:

1. Признать недействительным предписание управления Росприроднадзора по Магаданской области от 07.03.2018 № 208/д/ип/1-18/2 об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований.

2. Взыскать с ответчика, управления Росприроднадзора по Магаданской области, в пользу заявителя, общества с ограниченной ответственностью «Днепр-Голд», расходы по уплате государственной пошлины в размере 3 000 руб. 00 коп.

3. Решение может быть обжаловано в Шестой арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня принятия, через Арбитражный суд Магаданской области.

Судья Н.Ю. Нестерова