Решение от 18 сентября 2018 г. по делу № А17-4262/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ИВАНОВСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Б.Хмельницкого, 59-б, г.Иваново, 153022

тел/факс (4932) 42-96-65, http://ivanovo.arbitr.ru, е-mail: info@ivanovo.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А17-4262/2018
18 сентября 2018 года
г.Иваново



Резолютивная часть решения объявлена 11 сентября 2018 года

В полном объеме решение изготовлено 18 сентября 2018 года


Арбитражный суд Ивановской области в составе:

председательствующего по делу - судьи Тимофеева М.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании

гражданское дело по иску

заместителя прокурора Ивановской области

в защиту интересов публично-правового образования «Городской округ Тейково» в лице администрации городского округа Тейково Ивановской области

к администрации городского округа Тейково Ивановской области

(ОГРН <***>, ИНН <***>, место нахождения: 155040, Ивановская область, город Тейково, площадь Ленина, дом 4)

и индивидуальному предпринимателю ФИО2

(ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании сделки недействительной,


при участии в судебном заседании:

прокурора ФИО3 (удостоверение от 09.01.2017 года);

от ответчиков:

представителя администрации городского округа Тейково Ивановской области - ФИО4 (доверенность № 684/24 от 02.04.2018 года),

индивидуального предпринимателя ФИО2,



установил:

заместитель прокурора Ивановской области (далее – Прокурор) обратился с вышеуказанным иском в Арбитражный суд Ивановской области в порядке статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в защиту интересов публично-правового образования «Городской округ Тейково» в лице администрации городского округа Тейково Ивановской области к администрации городского округа Тейково Ивановской области (далее – Ответчик-1, Администрация) и индивидуальному предпринимателю ФИО2 (далее – Ответчик-2, предприниматель ФИО2). Требования иска мотивированы следующими обстоятельствами.

06.06.2016 года администрацией городского округа Тейково заключен договор с предпринимателем ФИО2 по исполнению полномочий специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории города Тейково Ивановской области и оказанию услуг.

Условиями данного договора предусматривалось принятие Ответчиком-2 на себя обязательств по исполнению полномочий специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории города Тейково.

Прокурор полагает, что данный договор в нарушение Федерального закона от 12.01.1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» заключен Администрацией с индивидуальным предпринимателем, а не со специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В силу пункта 2 статьи 25 вышеназванного закона, организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В соответствии со статьей 29 этого же закона органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления.

В рассматриваемом случае заключение договора с предпринимателем ФИО2 и передача ему функций специализированной службы не является созданием муниципального учреждения или предприятия, и противоречит вышеприведенным правовым нормам.

Оспариваемый договор нарушает права муниципального образования, поскольку средства бюджета, из которых специализированной службе возмещаются расходы на оказание гарантированного перечня услуг по погребению, поступают коммерческой организации, а не муниципальному учреждению или предприятию, что противоречит установленному порядку выделения бюджетных средств специализированной службе по вопросам похоронного дела.

Отметил, что данный договор является ничтожным по правилам статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации, в силу чего считал возможным требовать в судебном порядке признания этой сделки недействительной (ничтожной).

Правовым обоснованием исковых требований названы положения статей 167-168 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Определением от 01.06.2018 года исковое заявление принято к производству Арбитражного суда Ивановской области, возбуждено производство по делу № А17-4262/2018, предварительное судебное заседание назначено на 31.07.2018 года.

В соответствии с определением от 31.07.2018 года дело назначено к рассмотрению по существу спора на 04.09.2018 года.

В порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв до 15 часов 15 минут 11 сентября 2018 года.

При рассмотрении дела Прокурор изложенные требования поддержал в полном объеме по основаниям и доводам искового заявления.

Ответчик-1 (администрация городского округа Тейково Ивановской области) в лице своего представителя в судебном заседании считал иск необоснованным и удовлетворению не подлежащим по основаниям, приведенным в отзыве, указав, при этом, на следующие обстоятельства.

Исходя из анализа норм федерального законодательства, на органы местного самоуправления Российской Федерации возложено не оказание услуг по погребению, а организация оказания таковых, то есть создание условий, при которых гражданам обеспечивается предоставление этих услуг. В силу этого, эти услуги могут оказываться как силами специально учреждаемых муниципальных организаций, так и путем привлечения и стимулирования хозяйствующих субъектов немуниципальной формы собственности, путем осуществления закупки согласно пункту 3 части первой статьи 17 Федерального закона от 12.01.1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле».

Объективной необходимости в создании соответствующей организации, специально учреждаемой муниципальным образованием, для осуществления погребения в городском округе Тейково не имеется. Услуги по погребению на территории этого округа оказывают организации немуниципальной формы собственности. Все захоронения осуществляются по мере необходимости в штатном режиме, жалоб со стороны граждан не поступало.

Договор от 06.06.2016 года с предпринимателем ФИО2 был заключен на основании результатов открытого конкурса, победителем которого он стал. Согласно условиям данного договора на него были возложено исполнение полномочий специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории города Тейково сроком на три года.

При этом, закон о погребении не дает законодательного определения понятия «специализированная служба по вопросам похоронного дела», и не устанавливает ее организационно-правовую форму, в связи с чем вполне допустимо определять специализированную службу как статус, присваиваемый субъекту в связи с выполнением функций по оказанию гражданам гарантированных законом ритуальным услуг.

Дополнительно сослался на то, что, согласно разъяснениям ФАС России по вопросу присвоения коммерческим организациям и некоммерческим партнерствам, индивидуальным предпринимателям по результатам конкурса органами местного самоуправления статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела (письмо ФАС России от 03.07.2014 года № ЦА/26577/14), действия органов местного самоуправления городских округов по присвоению статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела не следует рассматривать в качестве нарушения антимонопольного законодательства.

Ответчик-2 (предприниматель ФИО2) считал, что оснований для удовлетворения иска не имеется, сославшись на то, что в соответствии с Положением об организации похоронного дела и содержания мест захоронений в городском округе Тейково, утвержденном решением органа местного самоуправления от 12.01.1996 года № 58, специализированной службой по вопросам похоронного дела в данном городском округе является организация, создаваемая администрацией городского округа Тейково в целях оказания гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе.

Полномочия специализированной службы могут быть возложены на иное лицо (юридическое лицо, индивидуальный предприниматель), осуществляющее деятельность в сфере организации похорон и оказания ритуальных услуг, по договору, заключаемому по результатам открытого конкурса. Конкурс проводится администрацией городского округа Тейково.

При этом, органы местного самоуправления при осуществлении возложенных на них полномочий по организации оказания ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, в том числе путем создания специализированных организаций, не вправе допускать ограничение конкуренции, свободы доступа на рынок ритуальных услуг иных хозяйствующих субъектов, совмещать функции хозяйствующих субъектов и органов местного самоуправления.

В городском округе Тейково применен подход, основанный на разделении функций специализированной организации между несколькими организациями: наделение властными полномочиями бюджетных учреждений, а осуществление услуг по погребению и иных ритуальных услуг путем размещения муниципального заказа либо определения организации на конкурсной основе.

Поэтому, если в муниципальном образовании сформирована конкурентная среда и есть достаточное количество организаций, оказывающих ритуальные услуги, то нет прямой необходимости в создании муниципальной организации. В этом случае статусом специализированной организации могут быть наделены соответствующие хозяйствующие субъекты.

Исходя из этого и на основании того, что вопрос местного значения – создание органами местного самоуправления специализированной службы по вопросам похоронного дела – не означает учреждения таковой исключительно в форме муниципальных учреждений и предприятий, это возможно также путем присвоения данного статуса по итогам конкурса юридическим лицам любой организационно-правовой формы и формы собственности.

Заслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав представленные в дело письменные доказательства, суд приходит к следующим выводам.

При рассмотрении дела установлено, что решением городской Думы городского округа Тейково Ивановской области от 29.04.2011 года № 58 утверждено положение «Об организации похоронного дела и содержания мест захоронения в городском округе Тейково».

Пунктом 4 данного положения установлено, что уполномоченным органом местного самоуправления в сфере погребения и похоронного дела является администрация городского округа Тейково. Полномочия администрации городского округа Тейково могут быть переданы в соответствии с муниципальным правовым актом администрации муниципальному учреждению (предприятию), осуществляющему оказание муниципальных услуг населению.

Деятельность в сфере организации похоронного дела в городском округе Тейково осуществляется отделом городской инфраструктуры администрации городского округа Тейково.

Согласно пункту 5 положения специализированной службой по вопросам похоронного дела в городском округе Тейково является организация, создаваемая администрацией городского округа Тейково в целях оказания гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе.

Абзац второй данного пункта предусматривает возможность передачи полномочий специализированной службы на иное лицо (юридическое лицо, индивидуальный предприниматель), осуществляющее деятельность в сфере организации похорон и оказания ритуальных услуг по договору, заключаемому по результатам открытого конкурса. Конкурс проводится администрацией городского округа Тейково.

В соответствии с постановлением администрации городского округа Тейково Ивановской области от 28.03.2016 года № 137 принято решение о проведении открытого конкурса по выбору специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории городского округа Тейково Ивановской области (пункт 1 данного постановления).

Этим же постановлением утверждены положение о порядке проведения открытого конкурса, положение о комиссии по выбору специализированной службы, состав комиссии по выбору специализированной службы, конкурсная документация по проведению открытого конкурса.

В соответствии с постановлением администрации городского округа Тейково Ивановской области от 30.06.2016 года № 368 на основании результатов открытого конкурса по выбору специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории городского округа Тейково Ивановской области (протокол заседания конкурсной комиссии от 20.05.2016 года № 2) индивидуальному предпринимателю ФИО2 присвоен статус специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории городского округа Тейково Ивановской области.

06.06.2016 года между администрацией городского округа Тейково Ивановской области (Администрацией) и индивидуальным предпринимателем ФИО2 (Исполнителем) заключен договор, по условиям которого (пункт 1.1), Администрация возложила, а Исполнитель принял на себя обязательства по исполнению полномочий специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории города Тейково Ивановской области.

В силу пункта 1.2 договора, объем обязательств, принятых Исполнителем, включал в себя оказание следующих услуг: погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел; погребение умерших при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение; погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности; предоставление гарантированного перечня услуг по погребению супруги, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществлять погребение умершего.

Возмещение расходов Исполнителя по погребению умерших, указанных в пункте 1.2 настоящего договора, производится на основании договоров с Территориальным управлением социальной защиты населения по городу Тейково и Тейковскому муниципальному району, Управлением Пенсионного фонда Российской Федерации (государственным учреждением) в городском округе Тейково и Тейковском муниципальном районе и на основании представленных им документов, подтверждающих такие расходы и статус умершего лица (пункт 2.3 договора).

Срок действия данного договора, согласно разделу 3, определен на три года с момента подписания договора.

В соответствии с решениями заместителя Тейковского межрайонного прокурора от 27.03.2018 года № 77 и от 27.03.2018 года № 78 назначены проверки индивидуального предпринимателя ФИО2 и в администрации городского округа Тейково.

Целью обеих проверок явилось исполнение законодательства в сфере организации похоронного дела и оказании услуг по погребению умерших, основанием проверок - задание прокуратуры Ивановской области от 07.02.2018 года № 7-1-939-2017, а предметом – исполнение законодательства при организации похоронного дела и оказании услуг по погребению умерших.

Основываясь на результатах данных проверок и полагая, что спорный договор от 06.06.2016 года противоречит положениям федерального законодательства о местном самоуправлении и погребении и похоронном деле, заместитель прокурора Ивановской области обратился в Арбитражный суд Ивановской области с рассматриваемым иском о признании данного договора недействительным.

Исследовав и оценив представленные в дело доказательства в их совокупности по правилам статей 64-65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд находит требования прокурора подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В силу пункта 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, в том числе, с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований.

Согласно пункту 1 статьи 166 Гражданского кодекса Российской Федерации сделка недействительна по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка).

Требование о признании недействительной ничтожной сделки независимо от применения последствий ее недействительности может быть удовлетворено, если лицо, предъявляющее такое требование, имеет охраняемый законом интерес в признании этой сделки недействительной (пункт 3 данной нормы права).

В соответствии с пунктом 1 статьи 167 Гражданского кодекса Российской Федерации, недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения.

Пунктом 2 статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

Заявляя о ничтожности оспариваемого договора, прокурор указал на то, что заключение такого договора с индивидуальным предпринимателем противоречит положениям федерального законодательства о местном самоуправлении, погребении и похоронном деле, поскольку право на оказание услуг на безвозмездной основе согласно гарантированному перечню принадлежит исключительно специализированным службам по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправление. Наделение такими полномочиями иных субъектов хозяйственной деятельности законом не предусмотрено.

Ответчики, возражая против данных доводов, сослались на то, что положения законодательства предоставляют органам местного самоуправления право самостоятельно принимать решения по вопросам создания специализированных служб в сфере погребения и похоронного дела в пределах предоставленных им полномочий, в том числе определять лиц, к ведению которых относится выполнение названных обязанностей. Учитывая, что в муниципальном образовании имеется хозяйствующий субъект, оказывающий ритуальные услуги в соответствии с гарантированным перечнем услуг по погребению, отсутствие специализированной службы по вопросам похоронного дела не свидетельствует о нарушении прав граждан.

Однако, с данной позицией ответчиков суд согласиться не может в силу следующего.

В силу части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселения, муниципальные районы и городские округа обладают полномочиями, в частности, по созданию муниципальных предприятий и учреждений, финансированию муниципальных учреждений, формированию и размещению муниципального заказа, установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Согласно пункту 22 части 1 статьи 14 указанного Закона к вопросам местного значения поселения относятся организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Пунктом 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Федеральный закон № 8-ФЗ) предусмотрено, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В силу статьи 29 указанного Закона органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Согласно пункту 1 статьи 9 Федерального закона № 8-ФЗ, супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению:

1) оформление документов, необходимых для погребения;

2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения;

3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий);

4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Данные услуги оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела (пункт 2 статьи 9 Федерального закона № 8-ФЗ).

Из буквального толкования указанных выше норм следует, что на органы местного самоуправления возложена обязанность по созданию специализированных служб по вопросам похоронного дела.

При этом действующими нормами права органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям без участия в них местного самоуправления или индивидуальным предпринимателям, так как Федеральный закон № 131-ФЗ не предоставляет органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе).

В этой связи приведенные ответчиками в своих возражениях доводы следует признать основанными на неправильном толковании положений части 1 статьи 17, части 4 статьи 51 Федерального закона № 131-ФЗ, пункта 2 статьи 25, статье 29 Федерального закона № 8-ФЗ, в связи с чем подлежат отклонению. В данном случае, органы местного самоуправления не создали, а наделили статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела индивидуального предпринимателя, что противоречит приведенным выше нормам права.

Не принимается также довод, что Администрация не возлагала функции специализированной службы по вопросам похоронного дела на коммерческую организацию, а наделила статусом специализированной службы хозяйствующий субъект, являющийся участником рынка ритуальных услуг на конкурсной основе. Для этого был проведен конкурс по выбору хозяйствующего субъекта для наделения его статусом специализированной службы, а не в отношении выполнения работ по гарантированному перечню ритуальных услуг.

Данный довод опровергается самой формулировкой оспариваемого договора, поскольку в пункте 1.1 этого договора прямо указано на то, что исполнитель принимает на себя полномочия специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Ссылка ответчиков на пункт 2 статьи 29 Федерального закона № 8-ФЗ является несостоятельной, поскольку указанной нормой предоставлено право органам местного самоуправления определять порядок деятельности специализированных служб.

В данном случае, проводя открытый конкурс и заключая договор от 06.06.2016 года, Администрация не регламентировала порядок деятельности специализированных служб, а наделила коммерческую организацию полномочиями специализированной службы по вопросам похоронного дела, что не предусмотрено нормами действующего законодательства.

Утверждение ответчиков, что поскольку указанные действия прямо не запрещены законом, а, следовательно, позволительны, является ошибочным, поскольку исходит из неверного понимания принципов правового регулирования сферы публичных правоотношений, в силу которых в области публичного права разрешено только то, что прямо предписано законом.

С учетом указанных норм права суд приходит к выводу, что спорный договор от 06.06.2017 года противоречит законодательству о похоронном деле и об организации местного самоуправления, в связи с чем исковые требования подлежат удовлетворению судом.

В письме Федеральной антимонопольной службы от 03.07.2014 года № ЦА/265777/14, на которое Ответчик-1 сослался в отзыве, прямо указано на то, что законодательством не предусмотрен порядок наделения статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческих организаций или некоммерческих партнерств на конкурсной основе.

Данный вывод также подтвержден актуальной судебной практикой, в частности, в кассационном определении Верховного Суда Российской Федерации от 01.06.2018 года № 36-КГПР18-3, указавшем, что довод о том, что статусом специализированной службы может наделяться любой хозяйствующий субъект, в том числе и не учрежденный органом местного самоуправления, является ошибочным.

Ссылки ответчиков на экономическую целесообразность предпринятых Администрацией действий и заключенного договора судом отклоняются, поскольку указанные обстоятельства не являются основаниями для отказа в удовлетворении правомерно заявленных требований Прокурора.

Кроме того, органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов не наделены правом присвоения статусов специализированных служб по вопросам похоронного дела коммерческим организациям и (или) некоммерческим партнерствам, так как Федеральный закон № 131-ФЗ не предоставляет органам местного самоуправления права делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению за счет бюджета).

Институт специализированных служб, введенный вышеуказанными нормативными актами, установлен в целях обеспечения государственных гарантий для погребения на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение за счет соответствующего бюджета.

В рассматриваемом случае оспариваемый договор посягает на публичные интересы либо права и интересы третьих лиц.

При установленных обстоятельствах несоответствие спорного договора требованиям закона, требование заместителя прокурора о признании его недействительным является обоснованным.

Кроме того, суд отмечает, что с учетом предмета оспариваемого договора, содержания прав и обязанностей сторон, договор от 06.06.2016 года по своей сути не является гражданско-правовым договором возмездного оказания услуг, поскольку не порождает гражданско-правовых последствий, не является возмездным по смыслу статьи 423 Гражданского кодекса Российской Федерации, не содержит условий о цене договора (статья 424 Гражданского кодекса Российской Федерации), что также свидетельствует о его ничтожности.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 110, 167-170, 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд



РЕШИЛ:

1. Исковые требования заместителя прокурора Ивановской области в защиту интересов публично-правового образования «Городской округ Тейково» – удовлетворить.

2. Договор об исполнении полномочий специализированной службы по вопросам похоронного дела, заключенный между администрацией городского округа Тейково Ивановской области и индивидуальным предпринимателем ФИО2 от 06.06.2016 года, - признать недействительным.

На решение суда первой инстанции в течение месяца со дня принятия может быть подана апелляционная жалоба во Второй арбитражный апелляционный суд (<...>) (статья 259 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

На вступившее в законную силу решение суда может быть подана кассационная жалоба в Арбитражный суд Волго-Вятского округа (г.Нижний Новгород, Кремль, строение 4) в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу решения (статья 276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Подача апелляционной и кассационной жалоб производится через Арбитражный суд Ивановской области.




Судья Тимофеев М.Ю.