Решение от 13 ноября 2019 г. по делу № А45-33680/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

(резолютивная часть)

Дело № А45-33680/2018
г. Новосибирск
13 ноября 2019 г.
Резолютивная часть решения оглашена 06 ноября 2019 года.

Полный текст решения изготовлен 13 ноября 2019 года.

Арбитражный суд Новосибирской области в составе судьи Пахомовой Ю.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Администрации Новосибирского района Новосибирской области (ИНН <***>), г. Новосибирск,

к Контрольному Управлению Новосибирской области, (ИНН <***>), г. Новосибирск,

о признании недействительными в части решения от 13.06.2019, представление от 13.06.2019 №06-06-44,

при участии в судебном заседании представителей:

заявителя: ФИО2, доверенность № 25 от 18.04.2019, паспорт,

заинтересованного лица: ФИО3, доверенность № 31 от 15.08.2019, паспорт,

установил:

Администрация Новосибирского района Новосибирской области (далее по тексту – заявитель, администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Контрольному Управлению Новосибирской области (далее по тексту – заинтересованное лицо, управление) о признании недействительными в части решения от 13.06.2019, представления от 13.06.2019 №06-06-44.

Заявленные требования администрация обосновывает тем, что оспариваемые в части ненормативные акты не соответствуют закону, а именно, требованиям ст.269.2, 270.2, 162 Бюджетного кодекса РФ. Указанное в оспариваемых актах соглашение от 31.01.2018 № СН-35 не является нормативным правовым актом, предусмотренным абз.2 ч.1 ст.269.2 БК РФ. Оспариваемое представление в нарушение ч.2 ст.270.2 БК РФ не содержит информации о нарушении бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Оспариваемое в части представление возлагает на администрацию обязанность рассмотреть информацию о нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушения условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, а также принять меры по устранению причин и условий указанных нарушений, т.е. оспариваемое представление порождает обязанность администрации совершить определенные действия, в связи с чем, затрагивает права и законные интересы заявителя. При этом, само оспариваемое в части представление не содержит какой-либо информации о нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Более подробно доводы заявителя изложены в заявлении, дополнениях к заявлению.

Заинтересованное лицо отзывом и в судебном заседании представитель с заявленными требованиями не согласен, считает, что оспариваемые акты соответствуют требованиям бюджетного законодательства. Контрольное управление, являясь органом внутреннего финансового контроля, наделено полномочиями по составлению и выдаче представлений объектам контроля в ходе осуществления контрольных мероприятий. В нарушение п. 1.2. Соглашения № СН-35 администрация района не обеспечила финансирование объектов Перечня в предусмотренных объемах средств областного бюджета и бюджета Новосибирского района. Считает, что обжалуемые ненормативные акты не затрагивают законные права и интересы заявителя. Более подробно доводы заинтересованного лица изложены в отзыве.

Заслушав доводы представителей лиц, участвующих в деле, проанализировав материалы дела, судом установлено следующее.

Во исполнение поручения врио Губернатора Новосибирской области ФИО4 от 16.07.2018 контрольным управлением Новосибирской области на основании приказа № 372 от 29.11.2018 (том 1, л.д. 54) в отношении администрации Новосибирского района Новосибирской области проведена внеплановая проверка по вопросу соблюдения муниципальным районом Новосибирской области условий соглашения от 31.01.2018 № СН-35 с министерством транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области при реализации мероприятий государственной программы «Развитие автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения в Новосибирской области в 2015-2022 годах» в 2018 году.

Приказом № 407 от 28.12.2018 проведение внеплановой проверки в отношении администрации было приостановлено с 29.12.2018 (том 1, л.д. 52).

Приказом № 71 от 13.02.2019 проведение внеплановой проверки в отношении администрации возобновлено с 18.02.2019 по 18.03.2019, а затем приказом № 101 от 04.03.2019 внесены изменения в части срока проведения контрольных мероприятий – с 18.02.2019 по 26.03.2019 (том 1, л.д. 49, 51).

По результатам контрольных мероприятий составлен акт о результатах внеплановой проверки администрации Новосибирского района Новосибирской области от 19.04.2019 № 03-07-ОХ-40 (том 1, л.д. 57-68).

По результатам рассмотрения материалов проверки от 13.06.2019 принято решение о направлении в адрес администрации представления (том 1, л.д. 47-48).

Представление от 13.06.2019 № 06-06-44 направлено в адрес администрации письмом от 13.06.2019 № 06-15/776/39 (том 1, л.д. 42-46).

Не согласившись с решением и представлением управления в части нарушения пункта 1.2 Соглашения от 31.01.2018 № СН-35 «О направлении в 2018 году в бюджет Новосибирского района Новосибирской области субсидий из областного бюджета Новосибирской области на финансирование мероприятий государственной программы «Развитие автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения в Новосибирской области» в 2015-2022 годах» (дополнительные соглашения от 22.03.2018 № 1, от 02.04.2018 № 2, от 25.07.2018 № 3, от 30.08.2018 № 4, от 26.11.2018 № 5, от 24.12.2018 № 6), заключенного администрацией с министерством транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области, о том, что администрацией не обеспечено финансирование объектов, входящих в Перечень объектов строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования и сооружения на них в предусмотренных объемах средств областного бюджета и бюджета Новосибирского района, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации материалы дела, арбитражный суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению, при этом исходит из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

При этом на заявителя по делу возлагается обязанность обосновать и доказать факт нарушения оспариваемым актом его прав и законных интересов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, а на государственный орган - доказать законность своих действий.

В силу статьи 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений, в частности, в процессе осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Согласно пункту 1 Положения о контрольном управлении Новосибирской области, утвержденного Постановлением Правительства Новосибирской области от 20.07.2016 N 214-п (далее по тексту – Постановление № 214-п) Контрольное управление Новосибирской области является областным исполнительным органом государственной власти Новосибирской области, осуществляющим функции по внутреннему государственному финансовому контролю, контролю за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контроль в сфере закупок), нормативного правового регулирования в установленной сфере деятельности в случаях, установленных федеральным законодательством и законодательством Новосибирской области.

Пункт 2 Постановления № 214-п установлено, что Управление в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами иных федеральных органов исполнительной власти, Уставом Новосибирской области, законами Новосибирской области, постановлениями и распоряжениями Губернатора Новосибирской области и Правительства Новосибирской области, а также настоящим Положением.

В соответствии с пунктом 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

В случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органы государственного (муниципального) финансового контроля составляют представления и (или) предписания в соответствии со статьей 270.2 БК РФ.

Согласно пункту 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Под представлением понимается документ, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, обязательную для рассмотрения в установленные сроки, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений (пункт 2 статьи 270.2 БК РФ).

Исходя из изложенного, ссылки на бюджетное законодательство в выдаваемых представлениях носят обязательный характер.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что между администрацией и министерством транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области 31.01.2018 заключено соглашения № СН-35 «О направлении в 2018 году в бюджет Новосибирского района Новосибирской области субсидий из областного бюджета Новосибирской области на финансирование мероприятий государственной программы «Развитие автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения в Новосибирской области в 2015-2022 годах» (том 1, л.д. 69-77) (далее по тексту – соглашение №СН-35).

Пункт 1.1 соглашения № СН-35 предусматривает, что настоящее соглашение определяет порядок взаимодействия сторон при осуществлении совместных действий: по организации финансирования включенных в Перечень объектов строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования и сооружений на них за счет средств областного бюджета в форме субсидий в соответствии с приложением 15 к Закону Новосибирской области по разделу 0409 «Дорожное хозяйство (дорожные фонды)», целевой статье расходов 6100070760 «Реализация мероприятий в рамках государственной программы «Развитие автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения в Новосибирской области в 2015-2022 года», виду расходов 521 (522), по коду главы 176, главным распорядителем средств которой является министерство; по обеспечению контроля за целевым и эффективным использованием субсидий, а также качеством работ, выполняемых за счет указанных средств на объектах, включенных в перечень.

Пунктом 1.5 соглашения № СН-35 предусмотрено, что администрация направляет в 2018 году из средств бюджета Новосибирского района и бюджетов поселений Новосибирского района Новосибирской области финансовые средства на долевое финансирование работ по объектам перечня в размере 3 334 453 руб. 00 коп.

Пункт 1.6соглашения № СН-35 предусматривает, что органы местного самоуправления муниципальных районов вправе передавать субсидии в бюджеты поселений, расположенных в границах соответствующих муниципальных районов, на финансирование мероприятий в рамках государственной программы «Развитие автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения в Новосибирской области в 2015 – 2022 годах».

Между министерством и администрацией заключены Дополнительные соглашения № 1 от 22.03.2018 (том 1, л.д. 78-80), № 2 от 02.04.2018 (том 1, л.д. 81-83), № 3 от 25.07.2018 (том 1, л.д. 84-86), № 4 от 30.08.2018 (том 1, л.д. 87-89), № 5 от 26.11.2018 (том 1, л.д. 90-93), № 6 от 24.12.2018 (том 1, л.д. 95-97).

Во исполнение условий соглашения №СН-35 между администрацией и сельсоветами района заключены соглашения, в том числе,

- с администрацией Боровского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области № 61-3/03-18 от15.03.2018, по условиям которого администрация направила межбюджетные трансферты в размере 550 000 руб. 00 коп. (том 2, л.д. 91-99);

- с администрацией Криводановского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области № 61-7/03-18 от 15.03.2018, по условиям которого администрация направила межбюджетные трансферты в размере 550 000 руб. 00 коп. (том 2, л.д. 100-107);

- с администрацией Кудряшовского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области № 61-9/03-18 от 15.03.2018, по условиям которого администрация направила межбюджетные трансферты в размере 2 250 000 руб. 00 коп. (том 2, л.д. 108-116); 02.04.2018 заключено дополнительное соглашение № 1, по условиям которого администрация направляет межбюджетные трансферты в размере 1 800 000 руб. 00 коп. (том 2, л.д. 117-119);

- с администрацией Толмачевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области № 61-17/03-18 от 15.03.2018, по условиям которого администрация направила межбюджетные трансферты в размере 1 150 000 руб. 00 (том 3, л.д. 1-9);

- с администрацией Новолуговского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области № 61-13/03-18 от 15.03.2018, по условиям которого администрация направила межбюджетные трансферты в размере 1 246 880 руб. 00 коп. (том 3, л.д. 10-18), 02.04.2018 заключено дополнительное соглашение № 1, по условиям которого администрация направляет межбюджетные трансферты в размере 1 746 880 руб. 00 коп. (том 3, л.д. 19-21).

В материалы дела представлены платежные поручения, подтверждающие перечисление администрацией сельсоветам предусмотренных соглашениями денежных средств (том 2, л.д. 120-141).

В соответствии с положениями ст.ст.6, 162 БК РФ получатель бюджетных средств принимает и исполняет бюджетные обязательства в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований.

Исходя из представленных в материалы дела документов, фактически финансирование указанных объектов произведено в указанных в заключенных с сельсоветами соглашениях, размере, что в свою очередь, подтверждается платежными поручениями.

Вместе с тем, управление не указаны нормы бюджетного законодательства, которым не соответствуют заключенные между администрацией и сельсоветами соглашениях.

Суд соглашается с позицией заявителя относительно того, что в оспариваемых в части пункта 1 решения и представления управление не указало нормы бюджетного законодательства, которые, по мнению, заинтересованного лица, нарушила администрация.

Суд соглашается с позицией заявителя, что оспариваемые акты нарушают права и законные интересы администрации, т.к. при отсутствии со стороны администрации нарушений бюджетного законодательства и условий Соглашения, указанные акты возлагают на администрацию обязанность рассмотреть информацию о нарушениях бюджетного законодательства, нарушения условий договоров (соглашений), т.е. оспариваемые акты порождают обязанность администрации совершить определенные действия без законных на то оснований.

Кроме того, положения оспариваемого представления требует от администрации принять меры по устранению причин и условий указанных нарушений. Срок исполнения представления – 30 календарных дней со дня его получения. Невыполнение должностными лицами в установленный срок законного представления органа государственного финансового контроля влечет административную ответственность в соответствии с ч. 20 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

То есть, оспариваемые в части решение и представления затрагивают права и законные интересы заявителя, поскольку неисполнение влечет риск наступления административной ответственности для должностных лиц администрации. Вместе с тем, способ устранения причин и условий указанных нарушений управление в представлении не указывает.

Довод представителя управления о том, что администрации необходимо было лишь рассмотреть данное представление, суд находит несостоятельным, поскольку он противоречит самому представлению, а именно, требованию принять меры по устранению причин и условий указанных нарушений.

Довод управления о том, что возврат средств субсидии для дальнейшего её использования в очередном финансовом году должны были осуществлять сельсоветы, а не Администрация района, суд также находит несостоятельным, поскольку, пунктом 2.2.14 Соглашения № СН-35 от 31.01.2018 обеспечение возврата неиспользованных субсидий возложено на Администрацию района.

Срок действия соглашения установлен «до полного исполнения обязательств», использование субсидии Соглашением предусмотрено «в пределах» средств, полученных из областного бюджета. Таким образом, осуществляя возврат, администрация района, являясь бюджетополучателем, действовала в соответствии с нормами статьи 242 Бюджетного кодекса РФ.

Материалами дела подтверждается и документально заинтересованным лицом не оспорено, что администрация района обеспечила финансирование в пределах средств областного бюджета в соответствии с требованиями бюджетного законодательства и условиями Соглашения.

При таких обстоятельствах, суд признает заявленные требования подлежащими удовлетворению.

Какие – либо доказательства, опровергающие выводы суда, в деле отсутствуют.

Остальные доводы сторон правового значения не имеют и на исход рассматриваемого дела не влияют.

руководствуясь статьями 167-171, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительными решение от 13.06.2019 и представление от 13.06.2019 № 06-06-44, вынесенные Контрольным управлением Новосибирской области, в части признания в действиях Администрации Новосибирского района Новосибирской области наличия нарушений, выразившихся в необеспечении финансирования объектов, входящих в Перечень объектов строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования и сооружений на них в предусмотренных объемах средств областного бюджета и бюджета Новосибирского района.

Решение, не вступившее в законную силу, может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Седьмой арбитражный апелляционный суд (г. Томск) в течение месяца после его принятия.

Решение, вступившее в законную силу, может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа (г. Тюмень) в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу при условии его апелляционного обжалования.

Апелляционная и кассационная жалобы подаются в арбитражный суд апелляционной и кассационной инстанций через принявший решение в первой инстанции Арбитражный суд Новосибирской области.

Судья Ю.А. Пахомова