Постановление от 15 ноября 2021 г. по делу № А01-765/2021

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

Именем Российской Федерации


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А01-765/2021
г. Краснодар
15 ноября 2021 года
Резолютивная часть постановления объявлена 10 ноября 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 ноября 2021 года.


Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Соловьева Е.Г., судей Анциферова В.А. и Епифанова В.Е., при участии в судебном заседании от заявителя – прокуратуры Республики Адыгея (ИНН 0105020117, ОГРН 1020100710960) – Богаченко А.М, (удостоверение), от третьих лиц: общества с ограниченной ответственностью «Суада» – Пономарева Г.И. (доверенность от 20.08.2021), Колесникова Александра Михайловича – Калабашкиной Ю.Н. (доверенность от 17.06.2019), в отсутствие заинтересованного лица – администрации муниципального образования «Майкопский район» (ИНН 0104005733, ОГРН 1030100534463) и третьих лиц: муниципального унитарного предприятия «Майкопводоканал» муниципального образования «Город Майкоп», Ачеха Руслана Аскеровича, Каухчяна Роберта Рафаэльевича, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Суада» на решение Арбитражного суда Республики Адыгея от 11.05.2021 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.08.2021 по делу № А01-765/2021, установил следующее.

Прокуратура Республики Адыгея (далее – прокуратура, прокурор) обратилась в арбитражный суд с заявлением к администрации муниципального образования «Майкопский район» (далее – администрация) о признании недействительным постановления от 17.10.2019 № 740-з «О предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 01:04:5611003:1088».

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены МУП «Майкопводоканал» муниципального образования «Город Майкоп» (далее – предприятие), ООО «Суада» (далее – общество), Ачех Р.А., Каухчян Р.Р. и Колесников А.М.

Решением от 11.05.2021, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 06.08.2021, заявленные требования удовлетворены со ссылкой на несоответствие принятого администрацией постановления положениям пункта 17 статьи 39.8 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – Земельный кодекс). Суды исходили из того, что формирование и предоставление в аренду земельного участка с кадастровым номером 01:04:5611003:1088 осуществлялось из категории земель сельскохозяйственного назначения. Арендодатель при решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка, относящегося к публичной собственности, связан определенным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования. Земельный кодекс устанавливает различный порядок и процедуры для предоставления в аренду земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей строительства, и для целей, не связанных со строительством. Вид разрешенного использования, установленный оспариваемым постановлением, предусматривает капитальное строительство на земельном участке, предоставленном на торгах для сельскохозяйственного использования. О факте нарушения земельного и градостроительного законодательства изданием спорного постановления прокурор не мог знать ранее проведенной проверки по заявлениям третьих лиц.

В кассационной жалобе общество просит отменить судебные акты и отказать в удовлетворении заявленных требований. По мнению общества, выводы судов о несоответствии оспариваемого постановления администрации требованиям законодательства и о предъявлении прокурором заявления в пределах установленного законом срока являются необоснованными. Положения пункта 17 статьи 39.8 Земельного кодекса в рассматриваемой ситуации не применимы, поскольку земельный участок изначально предоставлен без торгов. Администрацией соблюдены требования Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс) при издании оспариваемого постановления. Суды пришли к ошибочному выводу о необходимости направления предприятию сообщения о проведении публичных слушаний по вопросу разрешения на условно-разрешенный вид использования спорного участка. Срок на оспаривание постановления администрации начал течь для прокурора с момента издания данного ненормативного правового акта.

В отзыве на кассационную жалобу прокуратура указала на ее несостоятельность, а также на законность и обоснованность принятых по делу судебных актов.

Ачех Р.А., Каухчян Р.Р. и Колесников А.М. в отзыве на кассационную жалобу просили оставить ее без удовлетворения.

Администрация в отзыве поддержала ее доводы и просила рассмотреть жалобу в отсутствие своего представителя.

В судебном заседании представители сторон повторили свои доводы и возражения.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению.

Как следует из материалов дела, индивидуальный предприниматель Панеш А.К. (арендатор; далее – предприниматель) и Комитет имущественных отношений администрации муниципального образования «Майкопский район» (арендодатель; далее – комитет) заключили договор от 22.01.2013 аренды земельного участка сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 01:04:5611003:1088 площадью 12 673 кв. м, расположенный по адресу: Республика Адыгея, Майкопский район, 2,2 км на запад от п. Тульского, на 10 лет для сельскохозяйственного использования.

Впоследствии права и обязанности арендатора по договору от 22.01.2013 перешли к обществу (соглашение от 17.01.2019).

Общество обратилось в администрацию с заявлением о предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка «Гостевые дома, центры обслуживания туристов, мотели».

На основании указанного заявления главой администрации 27.08.2019 издано распоряжение № 883-р «О проведении публичных слушаний по проекту постановления администрации МО "Майкопский район" о предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 01:04:5611003:1088».

По итогам публичных слушаний администрация вынесла постановление от 17.10.2019 № 740-3 «О предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 01:04:5611003:1088», которым установлен вид использования данного участка, предусмотренный территориальной зоной «Р3.302» «Зона объектов отдыха и туризма», а именно – «Гостевые дома, центры обслуживания туристов, мотели».

Как указал прокурор, по результатам рассмотрения обращения Ачеха Р.А., Каухчяна Р.Р. и Колесникова А.М. выявлены нарушения, допущенные администрацией при вынесении постановления от 17.10.2019 № 740-з.

Полагая, что указанное постановление издано с существенными нарушениями требований земельного и градостроительного законодательства, прокурор оспорил его в судебном порядке.

Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс) пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

В силу абзаца 1 части 1 статьи 52 Кодекса прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 198 Кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основанием для удовлетворения такого заявления является наличие двух условий: несоответствие оспариваемых акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (статьи 198, 200 и 201 Кодекса).

В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса одним из основных принципов земельного законодательства является принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами, и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса).

По смыслу статей 30, 32, 37 Градостроительного кодекса вид разрешенного использования земельного участка представляет собой конкретную деятельность, осуществляемую землепользователем на предоставленном ему участке, то есть разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов деятельности, которая может вестись землепользователем на предоставленном ему земельном участке. При этом разрешенное использование определяется градостроительным регламентом применительно к каждой территориальной зоне.

Положения статей 450, 606 и 615 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – Гражданский кодекс) возлагают на арендатора обязанность использовать имущество в соответствии с условиями договора и назначением имущества; изменение договора, по общему правилу, допускается по соглашению сторон. В связи с наличием договорных отношений с собственником изменение вида использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора.

Положениями статьи 39.12 Земельного кодекса установлен порядок проведения аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

При этом внесение изменений в заключенный по результатам аукциона договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в части изменения видов разрешенного использования такого земельного участка не допускается (пункт 17 статьи 39.8 Земельного кодекса).

В определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 23.01.2020 по делу № 305-ЭС19-18488 сформулирована правовая позиция, согласно которой в связи с наличием договорных отношений с собственником земельного участка изменение вида его использования (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора. Само по себе утверждение правил землепользования и застройки и градостроительных регламентов, внесение сведений в ЕГРН о видах разрешенного использования, установленных градостроительным регламентом для территориальной зоны, в границах которой расположен участок, не свидетельствует об обязанности арендодателя внести изменения в договор аренды в части видов использования участка. Изменение договора аренды возможно при наличии оснований, предусмотренных статьями 450 и 451 Гражданского кодекса. Воля арендатора как обладателя обязательственного права, направленная на использование земельного участка иным образом, нежели установленный в договоре, в том числе и посредством изменения вида разрешенного использования земельного участка, не является абсолютной и не может ущемлять права собственника земельного участка. Иное толкование положений статьи 85 Земельного кодекса противоречило бы фундаментальным положениям гражданского законодательства о правах собственника и необоснованно ограничивало бы его права.

При этом арендодатель при решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.06.2013 № 1756/13).

В определении от 06.08.2013 № 56-КГ13-5 Верховный Суд Российской Федерации также указал, что произвольное, не основанное на нормах действующего законодательства и противоречащее условиям договора аренды изменение вида разрешенного использования земельного участка не допускается. Произвольное изменение вида разрешенного использования земельного участка в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам оборота земель (определения Верховного Суда Российской Федерации от 10.09.2014 № 18-КГ14-95 и от 21.01.2015 № 18-КГ14-182).

Исследовав и оценив фактические обстоятельства дела и имеющиеся доказательства по правилам статьи 71 Кодекса, доводы и возражения участвующих в деле лиц, установив, что договор аренды заключен с предпринимателем по результатам публичных процедур в отношении земельного участка сельскохозяйственного назначения (для сельскохозяйственного использования, не предусматривающего строительство), а оспариваемым постановлением от 17.10.2019 № 740-з данный вид изменен на: «Гостевые дома, центры обслуживания туристов, мотели» (для строительства), суды пришли к выводу о несоответствии изданного администрацией ненормативного правового акта закону.

Довод кассационной жалобы о неприменимости к спорным правоотношениям пункта 17 статьи 39.8 Земельного кодекса противоречит буквальному содержанию указанной нормы (с учетом положений статьи 39.12 Земельного кодекса). В силу приведенных норм внесение изменений в договор аренды, заключенный по результатам аукциона, в части изменения видов разрешенного использования земельного участка (относящегося к публичной собственности) не допускается. Спорный участок был выставлен на торги с разрешенным видом использования – для сельскохозяйственного использования. Таким образом, использование спорного участка ограничено условиями аукциона и договора аренды, заключенного по результатам аукциона (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 26.01.2017 № 308-КГ16-19663 по делу № А63-9616/2015).

Ссылка подателя жалобы на пропуск прокурором трехмесячного срока на оспаривание постановления администрации проверена и отклонена судебными инстанциями.

Согласно части 4 статьи 198 Кодекса заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено Федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Как разъяснено в определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 18.11.2004 № 367-О и от 22.11.2012 № 2149-О, пропуск срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы не может рассматриваться как нарушающий право на судебную защиту. Его несоблюдение не является основанием для отказа в принятии заявления, а требует выяснения арбитражным судом вопроса о причинах пропуска срока после возбуждения дела, т.е. в судебном заседании. На основе баланса между принципом правовой определенности и правом на справедливое судебное разбирательство заинтересованному лицу предоставлена возможность воспользоваться правом на обжалование действий уполномоченного органа в тех случаях, когда оно по уважительным причинам не могло в установленный законом срок обратиться в суд.

Применительно к установленным по делу обстоятельствам и представленным в материалы дела доказательствам суды пришли к выводу о том, что прокуратура не могла узнать о несоответствии оспариваемого постановления требованиям градостроительного и земельного законодательства ранее проведения проверки по заявлениям граждан Ачеха Р.А., Каухчяна Р.Р. и Колесникова А.М. (02.03.2021). Поскольку заявление подано в суд 05.03.2021, суды пришли к выводу о наличии правовых оснований для восстановления прокурору пропущенного процессуального срока.

В обжалуемых судебных актах приведены мотивы, по которым суды пришли к таким выводам, с указанием на определенные доказательства, исследованные и оцененные в их совокупности по правилам статьи 71 Кодекса. Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами норм материального и процессуального права, а также соответствия выводов о применении нормы права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в нем доказательствам (части 1 и 3 статьи 286 Кодекса).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, приведенной, в том числе в определении от 17.02.2015 № 274-О, статьи 286 – 288 Кодекса, находясь в системной связи с другими положениями данного Кодекса, регламентирующими производство в суде кассационной инстанции, предоставляют суду кассационной инстанции при проверке судебных актов право оценивать лишь правильность применения нижестоящими судами норм материального и процессуального права и не позволяют ему непосредственно исследовать доказательства и устанавливать фактические обстоятельства дела. Иное позволяло бы суду кассационной инстанции подменять суды первой и второй инстанций, которые самостоятельно исследуют и оценивают доказательства, устанавливают фактические обстоятельства дела на основе принципов состязательности, равноправия сторон и непосредственности судебного разбирательства, что недопустимо.

Основания для отмены или изменения решения и постановления по приведенным в кассационной жалобе доводам отсутствуют. Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлены.

Руководствуясь статьями 284 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа



ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Адыгея от 11.05.2021 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.08.2021 по делу № А01-765/2021 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий Е.Г. Соловьев

Судьи В.А. Анциферов

В.Е. Епифанов