Постановление от 23 июня 2021 г. по делу № А54-1764/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Дело № А54-1764/2019
г.Калуга
23 июня 2021 года
резолютивная часть постановления объявлена 17.06.2021

постановление изготовлено в полном объеме 23.06.2021


Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи

Смолко С.И.

судей

Ермакова М.Н.

Леоновой Л.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ковтуновой И.Б.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: управления благоустройства города администрации города Рязани (390013, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) – ФИО1 (дов. от 17.06.2021 № 18), ФИО2 (дов. от 30.12.2020 № 33);

от заинтересованного лица: управления Федерального казначейства по Рязанской области (390000, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) – ФИО3 (дов. от 27.11.2020 № 20-11/6), ФИО4 (дов. от 16.06.2021 № 20-11/1);

от третьих лиц: муниципального бюджетного учреждения «Дирекция Благоустройства Города» (390023, <...>; <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) – не явились;

Администрации города Рязани (390000, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) - ФИО2 (дов. № 02/1/1-60-67 от 03.12.2020),

Правительства Рязанской области (390000, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) – не явились,

Министерства транспорта и автомобильных дорог Рязанской области (390023, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) – не явились,

общества с ограниченной ответственностью «Доринвест Рязань» (390011, <...> км (окружная дорога), стр. 2А, оф.1; <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) – не явились,

акционерного общества «Ремикс» 390047, (<...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) – не явились,

закрытого акционерного общества «Стройсервис» (391112, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) – не явились,

общества с ограниченной ответственностью «ТехноГрупп» (390011, г. Рязань, тер. Южный промузел, д. 15, ОГРН <***>, ИНН <***>) – ФИО5 (дов. от 11.01.2021),

Федерального казенного учреждения «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» (109012, г.Москва, Славянская площадь, 4, стр.1, 4-й этаж, комн.2-8; <...>; <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) в лице межрегионального филиала (<...>) – не явились,

Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (127051,<...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) – не явились,

Федерального автономного учреждения «Проектная дирекция Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации» (127051, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) – не явились;

Федерального автономного учреждения «Главное управление государственной экспертизы» (101000, Москва, Фуркасовский пер., д. 6, ОГРН <***>, ИНН <***>) – не явились;

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Рязанской области, кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Рязанской области на решение Арбитражного суда Рязанской области от 10.12.2020 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.03.2021 по делу № А54-1764/2019,


У С Т А Н О В И Л :


Управление благоустройства города администрации города Рязани (далее – управление благоустройства) обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением о признании незаконным предписания управления Федерального казначейства по Рязанской области (далее – управление казначейства) от 05.12.2018 № 59-23-06/23-5500 в части пунктов 1 – 8, 10.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное бюджетное учреждение «Дирекция благоустройства города» (далее – МБУ «Дирекция благоустройства города»), администрация города Рязани (далее - администрация), правительство Рязанской области (далее - правительство), министерство транспорта и автомобильных дорог Рязанской области (далее - минтранс Рязанской области), общество с ограниченной ответственностью «Доринвест Рязань» (далее - ООО «Доринвест Рязань»), акционерное общество «Ремикс» (далее - АО «Ремикс»), закрытое акционерное общество «Стройсервис» (далее - ЗАО «Стройсервис»), общество с ограниченной ответственностью «ТехноГрупп» (далее - ООО «ТехноГрупп»), федеральное казенное учреждение «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» в лице межрегионального филиала, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее - Минстрой России), федеральное автономное учреждение «Проектная дирекция Минстроя России» (далее - ФАУ «Проектная дирекция Минстроя России») и федеральное автономное учреждение «Главное управление государственной экспертизы» (далее - ФАУ «Главное управление государственной экспертизы»).

Решением суда от 10.12.2020 заявление управления благоустройства удовлетворено частично, пункты 1 - 7 предписания признаны недействительными. На управление казначейства возложена обязанность по устранению нарушения прав и законных интересов управления благоустройства, допущенного вынесенным предписанием в удовлетворенной части. В остальной части требования отказано.

Постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.03.2021 решение оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление казначейства просит состоявшиеся судебные акты отменить в удовлетворенной части, управлению благоустройства отказать в удовлетворении его заявления в полном объеме, ссылаясь на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, неправильное применение судами норм материального права.

В отзывах на жалобу управление благоустройства, ООО «ТехноГрупп» просят оставить судебные решения без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения, ссылаясь на несостоятельность доводов жалобы.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представители управления казначейства поддержали доводы кассационной жалобы, представители управления благоустройства, администрации, ООО «ТехноГрупп» просили оставить кассационную жалобу без удовлетворения.

Иные участвующие в деле лица надлежаще извещены о времени и месте судебного разбирательства, но их представители в судебное заседание не явились. Судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в отсутствие не явившихся в судебное заседание лиц в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ).

Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам главы 35 АПК РФ в части доводов, заявленных в кассационной жалобе, в отношении пунктов 1-7 предписания.

Проверив материалы дела, оценив доводы кассационной жалобы и отзыва на жалобу, заслушав пояснения явившихся в судебное заседание представителей, суд кассационной инстанции приходит к следующему.

Как усматривается из материалов дела и установлено судами, на основании приказа руководителя управления казначейства от 28.09.2018 № 260-о/д в период с 05.10.2018 по 31.10.2018 специалистами управления казначейства в отношении управления благоустройства проведена внеплановая камеральная проверка по вопросу обоснованности применения федеральных единичных расценок при составлении проектно-сметной документации на проведение дорожных работ за счет средств, предоставленных из федерального бюджета, за период 2016 - 2017 гг., по итогам которой составлен акт проверки от 31.10.2018 (т.5 л.д. 16, 26-58).

По результатам рассмотрения акта проверки руководителем управления казначейства в адрес руководителя управления благоустройства 05.12.2018 вынесено предписание, в пунктах 1-7 (по количеству контрактов) которого указано на необоснованное применение управлением благоустройства в локальных сметах к семи муниципальным контрактам на выполнение работ по приведению в нормативное состояние автомобильных дорог местного значения путем проведения работ по их содержанию по предусмотренным этими контрактами улицам города Рязани расценок из сборника 27 «Автомобильные дороги» Федеральных единичных расценок на строительные и специальные строительные работы (ФЕР-2001) государственных сметных нормативов (ФЕР 81-02-27-2001 (далее – ФЕР 27), утвержденных приказом Минстроя РФ от 30.01.2014 № 31/пр, подлежащих использованию при сооружении новых и реконструкции существующих автомобильных дорог общего пользования, вместо расценок из раздела 68 «Благоустройство» Федеральных единичных расценок на ремонтно-строительные работы государственных сметных нормативов (ФЕРр 81-04-2001) (далее – ФЕР 68), утвержденных приказом Минстроя РФ от 30.01.2014 № 31/пр, подлежащих использованию для определения затрат при выполнении ремонтно-строительных работ и составлении на их основе сметных расчетов (смет) на производство указанных работ, в том числе благоустройство, что привело к неправомерному расходованию средств федерального бюджета.

Не согласившись с данным предписанием, управление благоустройства обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Придя к выводу о правильном применении управлением благоустройства расценок по ФЕР 27, так как проводились ремонтные работы дорог общего пользования местного значения в городе Рязань, суд первой инстанции признал недействительными пункты 1-7 предписания и обязал управление казначейства устранить нарушения прав и законных интересов управления благоустройства.

Апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции.

Суд кассационной инстанции не усматривает оснований для отмены судебных решений.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации в силу статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) является принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Согласно пункту 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Пунктом 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 (в редакции Постановления Пленума ВАС РФ от 26.02.2009 № 17) «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено, что оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Из предписания управления казначейства следует, что управление благоустройства неэффективно использовало бюджетные средства при исполнении муниципальных контрактов - необоснованно применены расценки из сборника 27 «Автомобильные дороги» - ФЕР 27 вместо расценок из раздела 68 «Благоустройство» - ФЕР 68, что привело к неправомерному расходованию средств федерального бюджета.

Судами установлено, что муниципальные контракты были заключены на выполнение работ по приведению в нормативное состояние автомобильных дорог местного значения в городе Рязань. Все указанные в муниципальных контрактах автомобильные дороги являются автомобильными дорогами общего пользования местного значения, включены в Уточненный перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения, находящихся на территории муниципального образования - городской округ город Рязань, утвержденный постановлением Администрации города Рязани от 29.11.2016 № 5187.

Пунктом 1.27.1 «ФЕР-2001. ФЕР 81-02-27-2001. Государственные сметные нормативы. Федеральные единичные расценки. Федеральные единичные расценки на строительные и специальные строительные работы. Сборник 27. Автомобильные дороги» (утв. Приказом Минстроя России от 30.12.2016 № 1039/пр взамен расценок, утв. Приказом Минстроя России от 30.01.2014 № 31/пр) установлено, что в настоящих ФЕР предусмотрены работы по сооружению новых и реконструкции существующих автомобильных дорог общего пользования, лесовозных дорог, временных автомобильных дорог, а также дорожных работ на площадках промышленных предприятий, на городских проездах и площадках, за исключением расценок табл. 27-03-010, 27-03-001, 27-03-004, 27-03-008, которыми следует пользоваться во всех случаях, кроме ремонтных работ на городских проездах. В этом случае необходимо пользоваться ФЕРр сборника 68 «Благоустройство». Затраты на перемощение мостовой и разборку тротуаров также определять по ФЕРр сборника 68 «Благоустройство».

Согласно пункту 1.0.2 «ФЕРр-2001. ФЕРр 81-04-2001. Государственные сметные нормативы. Федеральные единичные расценки на ремонтно-строительные работы», утв. Приказом Минстроя России от 30.01.2014 № 31/пр, в ФЕРр содержатся расценки на выполнение работ по разработке и перемещению грунтов при ремонте, подводке, смене или усилении фундаментов и оснований, а также при изменении уровня полов в здании; работ по усилению оснований фундаментов, ремонту каменных фундаментов с перекладкой отдельных участков, замене деревянных столбчатых фундаментов на кирпичные и бетонные; работ по ремонту каменных стен с перекладкой отдельных участков; работ по разборке, ремонту и устройству перекрытий; работ по разборке и ремонту перегородок; работ по разборке, ремонту и заполнению соответствующими элементами оконных и дверных проемов; работ по разборке и ремонту полов и т.п., а также работ по благоустройству территорий, в состав которых входит ремонт дорожных оснований и покрытий.

Благоустройство территорий – в ФЕРр раздел 68.

Так как по муниципальным контрактам выполнялись ремонтные работы в отношении автомобильных дорог местного значения общего пользования, а не работы по благоустройству территорий, суды, ссылаясь также и на положения статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в редакции, действующей в период заключения спорных муниципальных контрактов), пришли к выводу об обоснованном применении управлением благоустройства расценок по ФЕР 27, применяя при этом нормы ФЕР 68 лишь в случаях выполнения небольшого объема работ на городских проездах, мостовых и тротуарах.

Довод управления казначейства, что при благоустройстве территорий также осуществляются ремонтные работы дорог и расценки из сборника ФЕР 68 более низкие, а поэтому их необходимо использовать с целью экономии средств федерального бюджета, несостоятелен, так как при этом не учитывается принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Придя к выводу, что в рассматриваемом случае при составлении сметной документации на выполнение работ по приведению в нормативное состояние автомобильных дорог местного значения общего пользования (улиц города Рязань) заказчик с учетом максимального соответствия состава работ и ресурсов применяемого норматива условиям и особенностям технологии производства работ вправе был использовать положения ФЕР 27, применяя нормы ФЕР 68 лишь в случаях выполнения небольшого объема работ на городских проездах, мостовых и тротуарах, что управление казначейства не представило доказательств, свидетельствующих о том, что все предусмотренные контрактами работы по ремонту автомобильных дорог общего пользования могли быть выполнены с использованием малой техники, которая обычно используется для ремонтных работ на городских проездах, придомовых территорий, мостовых и тротуарах, а, соответственно, с меньшими затратами при достижении лучшего результата, суд признал пункты 1-7 предписания недействительными.

Судебная коллегия не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд



П О С Т А Н О В И Л :

решение Арбитражного суда Рязанской области от 10.12.2020 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.03.2021 по делу № А54-1764/2019 оставить без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение двух месяцев в порядке, предусмотренном ст.291.1 АПК РФ.


Председательствующий судья С.И. Смолко


судьи М.Н. Ермаков

Л.В. Леонова