Постановление от 25 января 2018 г. по делу № А19-15476/2017

Четвертый арбитражный апелляционный суд

улица Ленина, 100б, Чита, 672000, http://4aas.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

г. Чита Дело №А19-15476/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 22 января 2018 года

Полный текст постановления изготовлен 25 января 2018 года

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Е.В. Желтоухова, судей В.А. Сидоренко, Д.В. Басаева, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1 рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Службы государственного жилищного надзора Иркутской области на решение Арбитражного суда Иркутской области от 30 октября 2017 года по делу № А19-15476/2017 по заявлению Администрации Култукского городского поселения Слюдянского района (ОГРН <***>; ИНН <***>) к Службе государственного жилищного надзора Иркутской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании недействительным предписания №1382/17 от 29.06.2017,

суд первой инстанции, судья Мусихина Т.Ю.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: не было;

от заинтересованного лица: не было;

установил:

Заявитель, Администрация Култукского городского поселения Слюдянского района, обратился в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о признании недействительным предписания Службы государственного жилищного надзора Иркутской области № 1382/17 от 29.06.2017.

Решением суда первой инстанции от 30.10.2017 требования заявителя удовлетворены полностью.

Суд признал недействительным предписание Службы государственного жилищного надзора Иркутской области № 1382/17 от 29.06.2017 как несоответствующее требованиям Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 26.12.2008г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Принимая указанное решение, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что рассматриваемые надзорные мероприятия проведены ответчиком в отсутствие согласования с прокуратурой Иркутской области, то есть без учета требований статьи 77 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах реализации местного самоуправления в Российской Федерации». Суд первой инстанции посчитал доказанным факт нарушения оспариваемым предписанием прав и законных интересов заявителя, поскольку на Администрацию в отсутствие доказательств, свидетельствующих о наличии нарушений, незаконно возлагается обязанность по их устранению.

Служба, не согласившись с выводами суда первой инстанции, заявила апелляционную жалобу, в которой просит решение отменить и отказать заявителю в удовлетворении требований.

Представитель Службы в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом.

Из апелляционной жалобы следует, что суд первой инстанции дал неправильное толкование Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах реализации местного самоуправления в Российской Федерации», Жилищного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 26.12.2008г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Представитель Администрации в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, о времени и месте судебного заседания размещена судом апелляционной инстанции на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет 22.12.2017.

Согласно пункту 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

О месте и времени судебного заседания стороны извещены надлежащим образом в порядке частей 1, 6 статьи 121, статей 122, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе и возражениях на нее, изучив материалы дела, включая документы, представленные участниками в электронном виде, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Как правильно установил суд первой инстанции и не оспаривается в апелляционной жалобе, на основании распоряжения временно замещающей должность заместителя руководителя Службы государственного жилищного надзора Иркутской области от 09.06.2017 № 1382-ср-п (т. 1 л. 28) должностными лицами надзорного органа с 16.06.2017 по 29.06.2017 проведена внеплановая выездная проверка в отношении Администрации Култукского городского поселения Слюдянского района с целью проверки информации, содержащейся в обращении гражданина, проживающего по адресу: <...>.

По результатам проверки составлен акт №1382-ср-п от 29.06.2017, в котором указаны нарушения требований Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27.09.2003г. № 170 (зарегистрировано в Минюсте РФ 15.10.2003г. № 5176) (т. 1, л. 20).

На основании результатов проверки Службой выдано предписание №1382/17 от 29.06.2016, которым Администрации указано на необходимость устранить обнаруженные в ходе проверки нарушения в срок до 01.08.2017г. (т. 1, л. 18).

Администрация посчитав, что указанное предписание нарушает его права и законные интересы и не соответствует нормам действующего законодательства, обратилась в суд с рассматриваемыми требованиями.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Статьей 66 АПК РФ установлено общее правило, что доказательства представляются лицами, участвующими в деле.

В соответствии со статьей 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Как правильно указал суд первой инстанции, пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц установлены частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с положением о Службе она является уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного жилищного надзора.

Статьей 20 ЖК РФ установлено, что под государственным жилищным надзором понимаются деятельность уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами установленных в соответствии с жилищным законодательством, законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности требований к использованию и сохранности жилищного фонда независимо от его форм собственности, в том числе требований к жилым помещениям, их использованию и содержанию, использованию и содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах, формированию фондов капитального ремонта, созданию и деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих управление многоквартирными домами, оказывающих услуги и (или) выполняющих работы по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах, предоставлению коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах, региональных операторов, нарушений ограничений изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги, требований к составу нормативов потребления коммунальных ресурсов (коммунальных услуг), условиям и методам установления нормативов потребления коммунальных ресурсов (коммунальных услуг), а также обоснованности размера установленного норматива потребления коммунальных ресурсов (коммунальных услуг), требований правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и правил изменения размера платы за содержание жилого помещения, правил предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах, требований энергетической эффективности и оснащенности помещений многоквартирных домов и жилых домов приборами учета используемых энергетических ресурсов, требований к предоставлению жилых помещений в наемных домах социального использования (далее - обязательные требования), нарушений органами местного самоуправления, ресурсоснабжающими организациями, лицами, осуществляющими деятельность по управлению многоквартирными домами, требований к порядку размещения информации в системе, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений, и деятельность указанных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности (ч.1).

К отношениям, связанным с осуществлением государственного жилищного надзора, муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц (за исключением региональных операторов), индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения плановых и внеплановых проверок, установленных частями 4.1 и 4.2 настоящей статьи. К отношениям, связанным с осуществлением государственного жилищного надзора в отношении деятельности региональных операторов, организацией и проведением их проверок, применяются положения указанного Федерального закона с учетом особенностей, предусмотренных частью 4.3 настоящей статьи (ч.3).

Из указанного следует, что государственный жилищный надзор, муниципальный контроль, организация и проведение проверок с учетом положений Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и с учетом особенностей организации и проведения плановых и внеплановых проверок, установленных частями 4.1 и 4.2 настоящей статьи применяется в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, не осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами на основании лицензии на ее осуществление.

.
Между тем, Администрация, в силу ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" является, прежде всего, исполнительно-распорядительным органом муниципального образования.

Статьей 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия (ч.1).

Местная администрация обладает правами юридического лица (ч.7).

Из указанного выше следует, что Администрация муниципального образования, является не просто юридическим лицом, в смысле придаваемым ему гражданским законодательством, а является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, только обладающей правами юридического лица.

Полномочия исполнительно-распорядительного органа муниципального образования установлены Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

По смыслу Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", данный Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

С учетом указанного выше предназначения и понятия государственного контроля (надзора) данного в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", названный Федеральный закон не подлежит применению при осуществлении контроля в отношении Администрации муниципального образования, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования.

Следовательно, проверочные мероприятия по деятельности Администрации муниципального образования, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования не проводятся по правилам, установленным Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В то же время, статьей 77 Федерального закона 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлен специальный контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Так, частью 2 ст. 77 названного Федерального закона установлено, что государственные органы, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее - органы государственного контроля (надзора), осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов при решении ими вопросов местного значения и осуществлении полномочий по решению указанных вопросов и иных полномочий, закрепленных за ними в соответствии с федеральными законами, уставами муниципальных образований, а также за соответствием муниципальных правовых актов требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований.

Как было указано выше, ст. 20 Жилищного кодекса Российской Федерации установлено, что Служба обладает полномочиями на проведение государственного жилищного надзора в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления направленного на предупреждение, выявление и пресечение нарушений, в том числе органами местного самоуправления установленных в соответствии, в том числе с жилищным законодательством требований.

Между тем, указанный порядок проведения контроля, в отношении органов местного самоуправления должен осуществляться в порядке ст. 77 Федерального закона 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Названной статьей установлено, что органы государственного контроля (надзора) осуществляют государственный контроль (надзор) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основываясь на принципах объективности, открытости и гласности.

При осуществлении государственного контроля (надзора) не допускается дублирование контрольно-надзорных полномочий органов государственного контроля (надзора) различных уровней.

Координацию деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляют органы прокуратуры (ч.2.2).

Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора) по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации, принимаемого на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан.

Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут также проводиться в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора субъекта Российской Федерации о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям (ч.2.6).

Как правильно установил суд первой инстанции, внеплановая выездная проверка проводилась надзорным органом в целях проверки информации, изложенной в обращении гражданина, поступившем в Службу государственного жилищного надзора Иркутской области (вх. № 86-38-11068/17/16 от 19.05.2017г.) в отсутствие ее согласования с прокуратурой Иркутской области.

Суд первой инстанции обоснованно указал, что Служба в материалы дела не представила доказательства, подтверждающие согласование с прокуратурой Иркутской области на проведение внеплановой проверки деятельности исполнительно-распорядительного органа муниципального образования - Администрации Култукского городского поселения Слюдянского района.

С учетом указанного, рассматриваемая внеплановая проверка проведенная Службой, осуществлена с существенным нарушением требований к проведению таких проверок, установленных частью 2.6 статьи 77 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах реализации местного самоуправления в Российской Федерации».

Статьей 64 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона (ч.3).

Учитывая, что сведения представленные Службой о нарушениях исполнительно-распорядительного органа муниципального образования жилищного законодательства получены ей с нарушением установленного порядка, они не могут быть приняты как надлежащие доказательства нарушения заявителем требований жилищного законодательства.

Таким образом, суд первой инстанции, на законных основаниях удовлетворил требования Администрации, признав недействительным предписание Службы государственного жилищного надзора Иркутской области № 1382/17 от 29.06.2017 как несоответствующее требованиям Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Вместе с тем, поскольку к рассматриваемым правоотношениям Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не подлежит применению, в связи с чем выводы суда первой инстанции о несоответствии оспариваемого предписания Службы государственного жилищного надзора Иркутской области № 1382/17 от 29.06.2017 данному закону являются ошибочными, в связи с чем в данной части апелляционная жалоба подлежит удовлетворению.

Данные выводы подлежат исключению, решение суда изменению в соответствии со ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в связи с применением закона, не подлежащего применению.

Суд, руководствуясь статьями 258, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

П О С Т А Н О В И Л:

Апелляционную жалобу удовлетворить частично.

Решение Арбитражного суда Иркутской области от «30» октября 2017 года по делу №А19-15476/2017 изменить, изложив резолютивную часть в следующей редакции:

«Заявленное требование удовлетворить.

Признать недействительным предписание Службы государственного жилищного надзора Иркутской области № 1382/17 от 29.06.2017 как несоответствующее требованиям Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Обязать Службу государственного жилищного надзора Иркутской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Администрации Култукского городского поселения Слюдянского района.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции, в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы в арбитражный суд кассационной инстанции, полномочный ее рассматривать, через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий судья Е.В. Желтоухов

Судьи Д.В. Басаев

В.А. Сидоренко