Решение от 12 февраля 2018 г. по делу № А53-31882/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А53-31882/17
12 февраля 2018 г.
г. Ростов-на-Дону


Резолютивная часть решения объявлена 05 февраля 2018 г.

Полный текст решения изготовлен 12 февраля 2018 г.

Арбитражный суд Ростовской области в составе судьи Смольковой А.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению закрытого акционерного общества «Орловсксельпромснаб» ИНН <***> ОГРН <***>

к Администрации Орловского района ИНН 6126003177 ОГРН <***>

о признании постановления недействительным,

третье лицо: Комитет по имуществу Орловского района

при участии:

от заявителя: представитель ФИО2 по доверенности от 07.11.2017

от заинтересованного лица: ФИО3 по доверенности от 24.11.2017

от третьего лица: председатель ФИО4 (паспорт)



установил:

закрытое акционерное общество «Орловсксельпромснаб» обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительным постановления Администрации Орловского района от 28.07.2017 № 487 «О признании утратившим силу постановления Администрации Орловского района от 22.01.2010 № 22».

Определением суда от 11.12.2017 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора привлечен Комитет по имуществу Орловского района.

В судебном заседании представитель заявителя настаивал на удовлетворении заявленных требований, по основаниям, изложенным в заявлении, возражениях на отзыв заинтересованного лица.

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании против удовлетворения заявления возражал, по основаниям, изложенным в отзыве на заявление. Также представитель заинтересованного лица во исполнение требований определения суда от 10.01.2018, представил в материалы дела архивные копии постановлений о переводе пастбищ в пашню за период с 01.01.2010 по 01.01.2018, иные дополнительные документы, ходатайствовал о их приобщении к материалам дела. Суд протокольным определением приобщил указанные документы к материалам дела.

Представитель третьего лица в судебном заседании против иска возражал, представил в материалы дела письменные возражения на заявление, приобщенные судом. Согласно позиции третьего лица, оспариваемое постановление законно, земельный участок, переданный в аренду заявителю используется им не по целевому назначению, 18.12.2017 третьим лицом в адрес заявителя направлены для подписания соглашение о расторжении договора аренды и акт передачи земельного участка с кадастровым номером 61:29:0600007:1346 с целью досрочного расторжения договора №11 от 02.10.2009 аренды земельного участка, находящегося в государственной собственности.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, суд находит основания для отказа в удовлетворении заявления в силу следующего.

Как установлено судом и следует из материалов дела, основанием для обращения заявителя в суд с требованиями о признании недействительным постановления Администрации Орловского района от 28.07.2017 № 487 «О признании утратившим силу постановления Администрации Орловского района от 22.01.2010 № 22», послужили следующие обстоятельства.

По договорам аренды, находящихся в государственной собственности земельных участков закрытому акционерному обществу «Орловсксельпромснаб» (заявитель) предоставлены в аренду земельные участки сельскохозяйственного назначения:

- по договору №11 от 02.10.2009 земельный участок с кадастровым номером 61:29:0600007:1346 общей площадью 38,1 га;

- по договору №32 от 15.09.2009 земельный участок с кадастровым номером 61:29:0600007:1345 общей площадью 61,5022 га.

Разрешенное использование земельных участков – для выпаса скота. Размер годовой арендной платы определен за участок-пастбище.

В отношении указанных земельных участков принято постановление Главы администрации Орловского района 22.01.2010 № 22 «О переводе пастбищ, находящихся в государственной собственности на территории Орловского сельского поселения в пашню».

Как указывает заявитель 03.08.2017 ему стало известно, что постановлением Администрации Орловского района от 28.07.2017 № 487 «О признании утратившим силу постановления Администрации Орловского района от 22.01.2010 № 22» признано утратившим силу постановление администрации Орловского района от 22.01.2010 №22 «О переводе пастбищ, находящихся в государственной собственности на территории Орловского сельского поселения в пашню».

Заявитель полагает, что данное постановление не соответствует законодательству и нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По мнению заявителя, в постановлении от 28.07,2017 № 487 отсутствует правовое обоснование необходимости отмены постановления от 22.01.2010 № 22. Администрация обосновывает необходимость издания постановления № 487 от 28.07.2017 ссылками на статью 11 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 6 Областного закона от 22.07.2003 №19-ЗС «О регулировании земельных отношений в Ростовской области», однако данные законы таких обоснований не содержат.

В обоснование принятия оспариваемого постановления Администрация Орловского района ссылается на протест прокурора Орловского района.

07.08.2017 заявитель направил в адрес Администрации Орловского района досудебную претензию.

14.08.2017 заявитель направил в адрес прокурора Орловского района письмо с просьбой предоставить копию протеста прокурора, однако ответ на данное письмо общество не получило.

24.08.2017 общество получило ответ Администрации Орловского района на претензию, в котором Администрация со ссылкой на статьи 14 и 15 Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сообщила о том, что для сельских поселений и муниципального района отсутствуют полномочия по изменению вида разрешенного использования.

Вместе с тем заявитель полагает, что в оспариваемом постановлении речь идет о пастбищах и пашне, что не является видом разрешенного использования земельного участка. По мнению заявителя пастбища и пашни, это вид сельскохозяйственных угодий внутри видов разрешенного использования, использование земель под пашни, вместо пастбища не означает изменения вида разрешенного использования.

Администрация Орловского района заявление оспорила, указав на то, что оспариваемое постановление законно и принято им в пределах компетенции на основании и во исполнение принесенного прокурором протеста.

Главой администрации Орловского района 22.01.2010 принято постановление № 22 «О переводе пастбищ, находящихся в государственной собственности на территории Орловского сельского поселения в пашню» (далее - постановление).

Данным постановлением переведены в пашню: 61,5022 га пастбищ (кадастровый номер 61:29:0600007:1345) и 38,1 га пастбищ (кадастровый номер 61:29:0600007:1346), находящихся в государственной собственности на территории Орловского сельского поселения, переданных в аренду ЗАО «Орловсксельпромснаб».

Согласно протесту прокурора от 18.07.2017 №7-19-2017/1104 указанное постановление не соответствует действующему федеральному законодательству. В нарушение п. 2 ч. 1 ст. 8, ст. 11 ЗК РФ, ст. 15 Закона № 131-ФЗ администрация Орловского района поселения вышла за пределы своих полномочий при принятии постановления от 22.01.2010 № 22 «О переводе пастбищ, находящихся в государственной собственности на территории Орловского сельского поселения в пашню».

Во исполнение принесенного прокурором протеста от 18.07.2017 №7-19-2017/1104 принято постановление Администрации Орловского района от 28.07.2017 № 487 «О признании утратившим силу постановления Администрации Орловского района от 22.01.2010 № 22», оспариваемое заявителем в рамках настоящего дела.

Представитель третьего лица против удовлетворения возражал, указав на нецелевое использование заявителем предоставленных в аренду земельных участков под пашню, а также на то, что 18.12.2017 третьим лицом в адрес заявителя направлены для подписания соглашение о расторжении договора аренды и акт передачи земельного участка с кадастровым номером 61:29:0600007:1346 с целью досрочного расторжения договора №11 от 02.10.2009 аренды земельного участка, находящегося в государственной собственности.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд руководствуется следующим.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частями 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных положений, решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов недействительными, а также действий (бездействия) должностного лица неправомерными является несоответствие их закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, исходя из указанных выше правовых норм, в предмет доказывания по настоящему делу входят следующие обстоятельства: нарушение оспариваемыми предписаниями прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности; несоответствие оспариваемых предписаний закону или иному нормативному правовому акту.

При этом отсутствие хотя бы одного из перечисленных условий является основанием для отказа в удовлетворения требований заявителя.

Как следует из материалов дела и установлено судом выше, по договорам аренды, находящихся в государственной собственности земельных участков закрытому акционерному обществу «Орловсксельпромснаб» (заявитель) предоставлены в аренду земельные участки сельскохозяйственного назначения:

-по договору №11 от 02.10.2009 земельный участок с кадастровым номером 61:29:0600007:1346 общей площадью 38,1 га;

-по договору №32 от 15.09.2009 земельный участок с кадастровым номером 61:29:0600007:1345 общей площадью 61,5022 га.

Разрешенное использование земельных участков – для выпаса скота. Размер годовой арендной платы определен за участок-пастбище.

В отношении указанных земельных участок принято постановление Главы администрации Орловского района 22.01.2010 № 22 «О переводе пастбищ, находящихся в государственной собственности на территории Орловского сельского поселения в пашню». Данным постановлением переведены в пашню: 61,5022 га пастбищ (кадастровый номер 61:29:0600007:1345) и 38,1 га пастбищ (кадастровый номер 61:29:0600007:1346), находящихся в государственной собственности на территории Орловского сельского поселения, переданных в аренду ЗАО «Орловсксельпромснаб».

Прокурором Орловского района принесен протест от 18.07.2017 №7-19-2017/1104, согласно которому, указанное постановление не соответствует действующему федеральному законодательству. В нарушение п. 2 ч. 1 ст. 8, ст. 11 ЗК РФ, ст. 15 Закона № 131-ФЗ администрация Орловского района поселения вышла за пределы своих полномочий при принятии постановления от 22.01.2010 № 22 «О переводе пастбищ, находящихся в государственной собственности на территории Орловского сельского поселения в пашню».

Согласно п. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч.1 ст. 48 указанного Федерального закона, муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Постановление Администрации Орловского района от 22.01.2010 № 22 «О переводе пастбищ, находящихся в государственной собственности на территории Орловского сельского поселения в пашню» утратило силу в связи с несоответствием федеральному законодательству, регулирующему земельные отношения, о чем вынесен протест прокурора Орловского района от 18.07.2017 № 7-19-2017/1104.

В силу п. 1 ст. 23 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Мотивами принесения протеста послужили следующие обстоятельства.

В соответствии с п.1 ст. 7 Земельного Кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ (далее - ЗК РФ), земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории, одной из которых являются земли сельскохозяйственного назначения.

Согласно ст. 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья.

В свою очередь, сельскохозяйственные угодья подразделяются на пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими).

В силу п. 1 ст. 79 ЗК РФ в составе земель сельскохозяйственного назначения сельскохозяйственные угодья имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Согласно п. 2 ст. 7 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ пределяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2 и часть 6 статьи 30, части 1, 6 статьи 36, часть 5 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ).

Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены.

Федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24.07.2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Поскольку градостроительные регламенты на сельскохозяйственные угодья, расположенные вне населенных пунктов на землях, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения, в силу статьи 36 Градостроительного кодекса РФ не устанавливаются, органы местного самоуправления поселений, с учетом выше приведенных положений закона, не обладают полномочиями на установление или изменение видов разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, соответственно, не могут признаваться и органами, уполномоченными на приведение в соответствие разрешенного использования такого земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков.

В ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ определены вопросы местного значения муниципального района. Решение вопросов об изменении вида разрешенного использования земельных участков в составе земель сельскохозяйственных угодий не относится к полномочиям органов местного самоуправления.

Статья 11 ЗК РФ также устанавливает круг полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений. К ним относится: резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

В соответствии с абз. 1, 2 ст. 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Кроме того, деление сельскохозяйственных угодий на пашни, сенокосы, пастбища и т.д. наряду с прочими целями также направлено на регулирование соотношения объема животноводства и растениеводства в Российской Федерации и ее субъектах. Самовольный выбор арендаторами и иными землепользователями вида использования сельскохозяйственных угодий может привести к такому изменению этого соотношения, которое создаст угрозу продовольственной безопасности государства.

В связи с чем, 61,5022 га пастбищ (кадастровый номер 61:29:0600007:1345) и 38,1 га пастбищ (кадастровый номер 61:29:0600007:1346), находящиеся в государственной собственности на территории Орловского сельского поселения, переданные в аренду ЗАО «Орловсксельпромснаб», должны использоваться для выпаса и кормления подножным кормом скота.

Выводы, содержащиеся в протесте прокурора, послужили основанием для принятия ненормативного акта органа местного самоуправления. Отменяя Постановление Администрации Орловского района от 22.01.2010 г. № 22 «О переводе пастбищ, находящихся в государственной собственности на территории Орловского сельского поселения в пашню» по протесту прокурора от 18.07.2017 № 7-19-2017/1104, Администрация Орловского района реализовала предоставленное ей ч. 1 ст. 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочие. В соответствии с указанной нормой права, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт в случае выявления его несоответствия действующему законодательству.

Иные доводы заявителя, приведенные в заявлении и пояснениях на отзыв администрации, в том числе, о несогласии с видом разрешенного использования земельных участков, судом оцениваются критически и не принимаются, как основанные на неверном понимании вышеприведенных норм права.

Таким образом, постановление Администрации Орловского района от 28.07.2017 № 487 «О признании утратившим силу постановление Администрации Орловского района от 22.01.2010 № 22» законно и обоснованно, в связи с чем, в иске ЗАО «Орловсксельпромснаб» надлежит отказать.

Суд также отклоняет довод заявителя о злоупотреблении правами со стороны органов местного самоуправления. По мнению заявителя, злоупотребление проявилось в выборочной отмене правового акта с целью причинить ему ущерб, однако, в материалы дела представлены доказательства, из которых следует, что подобные акта приняты в отношении целого перечня земельных участков, в том числе на основании протестов прокурора.

Отказывая в иске, суд также считает необходимым отметить то, что оспариваемым постановлением не могут быть затронуты законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку заявитель в судебном заседании пояснил, что дополнительных соглашений о внесении изменений в договоры аренды не заключал, платежи по договорам аренды осуществлялись по ставке платы, определенной за земельные участки-пастбище.

Руководствуясь статьями 110, 198-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение суда по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения через суд, принявший решение.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения через суд, принявший решение, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

СудьяСмолькова А. В.