Постановление от 16 февраля 2025 г. по делу № А63-23924/2023

АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А63-23924/2023
г. Краснодар
17 февраля 2025 года
Резолютивная часть постановления объявлена 12 февраля 2025 года

Постановление в полном объеме изготовлено 17 февраля 2025 года


Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мещерина А.И., судей Авдяковой В.А. и Малыхиной М.Н., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Титаренко Ю.Н., при участии в судебном заседании от заявителя – общества с ограниченной ответственностью «Родной город» (ИНН <***>, ОГРН <***>) – ФИО1 (доверенность                                от 23.10.2024), от органа, осуществляющего публичные полномочия – администрации города-курорта Кисловодска (ИНН <***>,                                                                            ОГРН  <***>) – ФИО2 (доверенность от 24.04.2024; участие обеспечено посредством сервиса «Онлайн-заседание»), в отсутствие третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: комитета имущественных отношений администрации города-курорта Кисловодска, управления архитектуры и градостроительства администрации города-курорта Кисловодска, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Родной город» на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 16.04.2024 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.09.2024 по делу № А63-23924/2023, установил следующее.

ООО «Родной город» (далее – общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к администрации города-курорта Кисловодска (далее – администрация) о признании недействительным постановления от 18.09.2023 № 892 «Об отмене постановления администрации города-курорта Кисловодска от 24.07.2023 № 674                     “Об изменении вида разрешенного использования земельного участка, расположенного  по адресу: <...>”» (далее – постановление от 18.09.2023 № 892), а также о возложении на администрацию обязанности устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены комитет имущественных отношений  администрации города-курорта Кисловодска (далее – комитет) и управление архитектуры и градостроительства администрации города-курорта Кисловодска              (далее – управление).

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 16.04.2024, оставленным без изменения постановлением  Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда 23.09.2024, в удовлетворении заявления отказано. Судебные акты мотивированы следующим. Спорный земельный участок предоставлен заявителю в аренду как собственнику объектов недвижимого имущества. Вид разрешенного использования земельного участка (до момента его изменения) – «под сельскохозяйственное использование, под базу». На указанном земельном участке расположены принадлежащие обществу объекты капитального строительства хозяйственного назначения. Отнесение земельного участка к территориальной зоне Ж-4 само по себе не влечет необходимости изменения вида разрешенного использования земельного участка. Кроме того, предоставление земельных участков для многоэтажной жилой застройки в аренду без торгов недопустимо. Изменение вида разрешенного использования спорного земельного участка произведено с нарушением требований земельного законодательства. Постановление от 18.09.2023 № 892 принято в порядке самоконтроля в целях устранения допущенных нарушений.

В кассационной жалобе общество, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, а также на несоответствие сделанных судами выводов представленным в дело доказательствам, просит отменить решение и постановление, по делу принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Податель жалобы указывает, что на земельном участке допускается размещение объектов многоэтажной жилой застройки. Правообладатель земельного участка свободен в выборе основных и вспомогательных видов разрешенного использования земельного участка в пределах, предусмотренных градостроительным регламентом и вправе осуществлять указанное правомочие самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования. Изменение вида разрешенного использования земельного участка администрация произвела правомерно. Предусмотренных законом оснований для принятия постановления от 18.09.2023 № 892 уполномоченный орган не привел. Суды не исследовали схему раздела от 11.09.2014             № 156 исходного земельного участка, в соответствии с которой спорный земельный участок с видом разрешенного использования «под многоквартирные жилые дома не более 7-ми этажей» предоставлен под строительство многоквартирных жилых домов                                    ООО «Комбинат «Благоустройство Кисловодска». Названное юридическое лицо в соответствии с договором купли-продажи от 22.09.2014 передало обществу право собственности на пять нежилых зданий, расположенных на земельном участке. На момент приобретения обществом в собственность расположенных на земельном участке объектов недвижимого имущества по  договору купли-продажи от 22.09.2014 участок имел вид разрешенного использования «под многоквартирные жилые дома не более 7-ми этажей».

В отзыве администрация указала на отсутствие оснований для отмены решения и постановления. Земельный участок предоставлен заявителю для эксплуатации объектов недвижимости хозяйственного назначения. Разрешение на строительство многоквартирных жилых домов на участке  не выдавалось. Дополнительное соглашение к договору аренды стороны не заключали. У общества не возникло право на использование участка для многоэтажной жилой застройки. 

Заседание суда округа проведено с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Ставропольского края (статья 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее – Кодекс).

В судебном заседании представитель общества на удовлетворении кассационной жалобы настаивал. Представитель администрации полагал, что выводы судебных инстанций основаны на представленных в дело доказательствах.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителей общества и администрации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа  считает, что решение и апелляционное постановление следует оставить без изменения.

Как видно из материалов дела, комитет (арендодатель) и общество (арендатор) заключили договор аренды земельного участка в границах земель города-курорта Кисловодска от 18.11.2022 № 330/2022 (далее – договор аренды), в соответствии с которым обществу передан во временное владение и пользование (до 17.11.2071) земельный участок из земель населенных пунктов с кадастровым номером 26:34:080307:549 площадью 2523 кв. м, расположенный по адресу: <...>, с видом разрешенного использования «под сельскохозяйственное использование, под базу» (далее – земельный участок).

На указанном земельном участке расположены принадлежащие заявителю на праве собственности объекты капитального строительства хозяйственного назначения (т. 1,            л. д. 72 – 76).

В заявлении от 29.05.2023 № 1 общество, ссылаясь на принятие Правил землепользования и застройки городского округа города-курорта Кисловодска и отнесение земельного участка к территориальной зоне Ж-4, просило изменить вид разрешенного использования земельного участка с «под сельскохозяйственное использование, под базу» на «для многоэтажных жилых домов, количество этажей – 10» (т. 1, л. д. 64).

Постановлением администрации от 24.07.2023 № 674 «Об изменении вида разрешенного использования земельного участка, расположенного по адресу: <...>» изменен вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 26:34:080307:549 с вида «под сельскохозяйственное использование, под базу» на вид «многоэтажная жилая застройка (высотная застройка)» (т. 1, л. д. 67). В ЕГРН внесены сведения об изменении вида разрешенного использования (т. 1, л. д. 68).

Общество 17.08.2023 направило в адрес комитета письмо, в котором просило внести соответствующие изменения в договор аренды (т. 1, л. д. 77).

Комитет в письме от 18.09.2023 № 0115/1266 указал на отсутствие оснований для внесения изменений в договор аренды, поскольку постановление от 24.07.2023 № 674 отменено постановлением администрации от 18.09.2023 № 892 в порядке самоконтроля в связи с выявленным отсутствием аргументированных обоснований соблюдения требований режима второй горно-санитарной зоны курорта, а также с учетом положений пункта 5.4.2 договора аренды (т. 1, л. д. 78 – 80).

Общество, полагая, что постановление от 18.09.2023 № 892 не основано на нормах действующего законодательства, обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Законность судебных актов арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Кодекс пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

По правилам главы 24 Кодекса рассматриваются споры публично-правового характера, возникающие из административных, налоговых, финансовых и иных публичных правоотношений, в которых стороны находятся в отношениях власти и подчинения. При этом суд проверяет законность акта или действий органа, наделенного властными полномочиями.

В соответствии с частью 1 статью 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ)  муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Приведенная норма, регулирующая порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающаяся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлена на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленных в статье 12 Конституции Российской Федерации и сама по себе не может рассматриваться как нарушающая конституционные права граждан. Однако это не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 № 739-О-О).

Орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее изданный им муниципальный правовой акт в случае несоответствия его требованиям законодательства. При этом решение органа местного самоуправления об отмене ранее изданного муниципального правового акта должно быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан (пункт 37 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2022), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 01.06.2022).

Постановлением от 18.09.2023 № 892 отменено постановление администрации               от 24.07.2023 № 674, изменяющее вид разрешенного использования предоставленного обществу в аренду земельного участка (т. 1, л. д. 79).

Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – Земельный кодекс) одним из основных принципов земельного законодательства является принцип деления земель по целевому назначению на категории, в силу которого земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами, и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2                                статьи 7 Земельного кодекса).

В силу статей 30, 32, 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации  (далее – Градостроительный кодекс) вид разрешенного использования земельного участка представляет собой конкретную деятельность, осуществляемую землепользователем на предоставленном ему участке, то есть разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов деятельности, которая может вестись землепользователем на предоставленном ему земельном участке. При этом разрешенное использование определяется градостроительным регламентом применительно к каждой территориальной зоне.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункты 2, 3 статьи 85 Земельного кодекса).

Согласно части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Положения статей 450, 606 и 615 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – Гражданский кодекс) возлагают на арендатора обязанность использовать имущество в соответствии с условиями договора и назначением имущества; изменение договора, по общему правилу, допускается по соглашению сторон. В связи с наличием договорных отношений с собственником изменение вида использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора.

В определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 23.01.2020 по делу № 305-ЭС19-18488 сформулирована правовая позиция, согласно которой в связи с наличием договорных отношений с собственником земельного участка изменение вида его использования (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора. Само по себе утверждение правил землепользования и застройки и градостроительных регламентов, внесение сведений в ЕГРН о видах разрешенного использования, установленных градостроительным регламентом для территориальной зоны, в границах которой расположен участок, не свидетельствует об обязанности арендодателя внести изменения в договор аренды в части видов использования участка. Изменение договора аренды возможно при наличии оснований, предусмотренных статьями 450 и 451 Гражданского кодекса. Воля арендатора как обладателя обязательственного права, направленная на использование земельного участка иным образом, нежели установленный в договоре,               в том числе и посредством изменения вида разрешенного использования земельного участка, не является абсолютной и не может ущемлять права собственника земельного участка. Иное толкование положений статьи 85 Земельного кодекса противоречило бы фундаментальным положениям гражданского законодательства о правах собственника и необоснованно ограничивало бы его права.

При этом арендодатель при решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации                    от 25.06.2013 № 1756/13).

Судебные инстанции, отказывая в удовлетворении требований общества (арендатора публичного земельного участка), правомерно учитывали следующее.

В данном случае земельный участок предоставлен арендатору для определенной цели (пункт 1.1 договора аренды от 18.11.2022), обусловленной назначением расположенных в границах участка объектов недвижимости. В отсутствие исключений, названных в части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса, утверждение правил землепользования и застройки и градостроительных регламентов, само по себе не свидетельствует о наличии оснований для изменения вида разрешенного использования участка. Предоставление публичных земельных участков в аренду в целях строительства (в отсутствие установленных законом исключений) осуществляется на торгах (пункт 1 статьи 39.6 Земельного кодекса). У администрации отсутствовали условия для изменения вида разрешенного использования участка, соответствующего назначению расположенных на нем объектов недвижимости, поэтому уполномоченный орган на основании статьи 48 Закона № 131-ФЗ  правомерно отменил постановление от 24.07.2023 № 674. Совокупность условий, необходимых для признания недействительным постановления от 18.09.2023 № 892, в данном случае отсутствует (часть 2                   статьи 201 Кодекса).

Доводы кассационной жалобы суд округа отклоняет.

В определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 06.06.2023 № 304-ЭС22-18932 указано, что не допускается не основанное на нормах действующего законодательства и противоречащее условиям договора аренды изменение вида разрешенного использования публичного земельного участка (в том числе и в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом). В данном случае земельный участок предоставлен для эксплуатации принадлежащих заявителю объектов недвижимости. Назначение объектов на участке не изменилось, поэтому отсутствуют условия, как для изменения вида разрешенного использования участка в рамках видов, установленных правилами землепользования и застройки, так и для учета вида разрешенного использования исходного земельного участка (до раздела; т. 2, л. <...> – 42). Постановление администрации от 24.07.2023 № 674 об изменении вида разрешенного использования участка создало возможность его использования в целях высотного жилищного строительства в обход публичных процедур, что недопустимо.

С учетом изложенного суд округа считает, что основания для отмены решения и апелляционного постановления по доводам жалобы отсутствуют.

Расходы по уплате государственной пошлины по кассационной жалобе относятся на общество (статья 110 Кодекса).

Руководствуясь статьями 274, 284 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 16.04.2024 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.09.2024 по делу                                    № А63-23924/2023 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий                                                                                     А.И. Мещерин

Судьи                                                                                                                   В.А. Авдякова

                                                                                                                              М.Н. Малыхина