Постановление от 5 марта 2025 г. по делу № А12-23456/2023

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Красносельская, д. 20, тел. (843) 291-04-15

http://faspo.arbitr.ru   e-mail: info@faspo.arbitr.ru



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-10104/2024

Дело № А12-23456/2023
г. Казань
06 марта 2025 года
Резолютивная часть постановления объявлена 27 февраля 2025 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 марта 2025 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Королевой Н.Н.,

судей Нагимуллина И.Р., Нафиковой Р.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Габитовой И.И., с использованием системы веб-конференции (в режиме онлайн),

при участии представителей:

заявителя - общества с ограниченной ответственностью «Светосервис-Волгоград» - ФИО1 (доверенность от 22.10.2024),

заинтересованного лица - администрации городского округа-город Волжский Волгоградской области - ФИО2 (доверенность от 04.12.2024),

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрел в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Светосервис-Волгоград»

на постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.09.2024

по делу № А12-23456/2023

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Светосервис-Волгоград» (ИНН <***>, ОГРН <***>) о признании недействительным постановления, незаконным решения,

с привлечением к участию в деле в качестве заинтересованных лиц: администрации городского округа-город Волжский Волгоградской области, управления муниципальным имуществом администрации городского округа-город Волжский Волгоградской области, Федеральной антимонопольной службы, публичного акционерного общества «Ростелеком», общества с ограниченной ответственностью «ЭНЭФ ГРУПП»,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью «Светосервис-Волгоград» (далее – ООО «Светосервис-Волгоград», заявитель) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением к администрации городского округа-город Волжский Волгоградской области (далее – администрация), Управлению муниципальным имуществом администрации городского округа-город Волжский Волгоградской области (далее – управление) о признании недействительным постановления, незаконным решения.

Требование заявлено в порядке статьи   198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), частями 4.7, 4.8, 4.9 статьи 37 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – Закон № 115-ФЗ) и мотивировано незаконностью постановления администрации от 23.06.2023 № 3594 об отмене постановления от 10.03.2023 № 1319 о заключении концессионного соглашения с заявителем в отношении объектов наружного освещения, находящихся в собственности городского округа – город Волжский Волгоградской области без проведения конкурса, решения управления, оформленного протоколом от 19.05.2023 № 13-2023, об отмене протоколов комиссии от 14.02.2023 № 1к/2023 и от 22.02.2023 № 2, вынесенных во исполнение предупреждения Федеральной антимонопольной службы (далее – ФАС России) от  03.04.2023 №  МШ/24474/23 по результатам рассмотрения жалобы общества с ограниченной ответственностью «Энэф Групп» (далее – ООО «Энэф Групп), поскольку между заявителем и администрацией 24.03.2023 заключено концессионное соглашение в отношении объектов наружного освещения, заявки публичного акционерного общества «Ростелеком» (далее - ПАО «Ростелеком») и ООО «Энэф Групп» не соответствовали части  4.11 статьи  37 Закона №  115-ФЗ: представленные справки об исполнении налогоплательщиком обязанности по уплате налогов не соответствовали периоду, указанному в пункте  3 части  4.11 статьи  37 Закона №  115-ФЗ, то есть на  31.12.2022 (за прошедший календарный год).

Определениями от  02.11.2023, от  29.02.2024 Арбитражный суд Волгоградской области привлек к участию в деле ФАС России, ПАО «Ростелеком», ООО«Энэф Групп» - в качестве заинтересованных лиц.

Решением от  23.04.2024 Арбитражный суд Волгоградской области заявление удовлетворил.

Постановлением от  03.09.2024 Двенадцатый арбитражный апелляционный суд решение суда первой инстанции отменил, в удовлетворении требования отказал.

В кассационной жалобе ООО «Светосервис-Волгоград» просит постановление суда апелляционной инстанции отменить как не соответствующее нормам права, оставить в силе решение суда первой инстанции.

Заявитель кассационной жалобы указывает, что в нарушение пункта 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016 (далее – Обзор от  16.03.2016), суд апелляционной инстанции при проверке законности предупреждения ФАС России от 03.04.2023 (далее – предупреждение) признал факт нарушения антимонопольного законодательства; судом не принят во внимание факт заключения концессионного соглашения от  24.03.2023, неисполнимость предупреждения; допущено неправильное применение частей 4.7, 4.8, 4.11 статьи 37 Закона № 115-ФЗ.

В отзывах администрация, управление, ФАС России - просят в удовлетворении кассационной жалобы отказать.

Арбитражный суд Поволжского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителя заявителя и заинтересованного лица, проверив законность обжалуемого судебного акта, считает его подлежащим отмене.

Удовлетворяя заявление, суд первой инстанции, оценив представленные доказательства в порядке статьи  71 АПК РФ, руководствуясь статьями 198, 201 АПК РФ, положениями статьи 37 Закона № 115-ФЗ, пунктом 3 Обзора от 16.03.2016, учитывая тот факт, что инициатором заключения концессионного соглашения в отношении объектов наружного освещения является заявитель, направивший 29.07.2021 предложение администрации об этом, которое принято последней, проект указанного соглашения согласован администрацией на иных условиях, в связи с чем в целях принятия заявок от иных лиц о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения на условиях проекта администрацией размещено предложение инвестора на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (часть  4.8 статьи  37 Закона №  115-ФЗ), а также - факт отклонения как не соответствующих требованиям части  4.11 статьи  37 указанного закона двух поступивших заявок от ПАО «Ростелеком» и от ООО «Энэф Групп» на основании протокола заседания комиссии от  14.02.2023 №  1к/2023, заключение концессионного соглашения от  24.03.2023 №  ЗКС с заявителем без проведения конкурса на основании протокола заседания комиссии от  22.02.2023 №  2, постановления администрации от  10.03.2023 №  1319, оценив предупреждение антимонопольного органа с точки зрения его особенностей и исполнимости, принимая во внимание отказ в иске администрации о расторжении концессионного соглашения от  24.03.2023 №  ЗКС вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Самарской области от  23.11.2023 по делу №  А55-18582/2023, пришел к выводу о недействительности оспоренных постановления администрации от  23.06.2023 №  3594 и решения управления, оформленного протоколом от  19.05.2023 №  13/2023 как не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы заявителя.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении заявления, не согласился с выводами суда первой инстанции.

Суд апелляционной инстанции, руководствуясь статьей  39.1 Федерального закона от  26.07.2006 №  135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон №  135-ФЗ), учитывая, что предупреждение антимонопольного органа от  03.04.2023 вынесено по результатам жалобы на действия комиссии при рассмотрении заявок с целью пресечения действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности, является законным, в связи с чем в силу части 1 статьи 48 Федерального закона от  06.10.2003 №  131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) признал оспоренные акты органов местного самоуправления, вынесенные в порядке самоконтроля, не противоречащими закону.

Между тем судом апелляционной инстанции не учтено следующее.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 № 131-ФЗ по вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Решения органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений должны быть предсказуемыми, обоснованными, исключающими произвольность и возможность злоупотреблений, о чем указано в пункте 3.3 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30.03.2012 № 9-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 4 Закона Российской Федерации от 04.07.1991 № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации муниципального образования «Звениговский муниципальный район» Республики Марий Эл».

Частью  1 статьи  48 Закона №  131-ФЗ установлено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Как следует из правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 № 739-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «ВИО» на нарушение конституционных прав и свобод положением части 1 статьи 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», часть 1 статьи  48 Закона №  131-ФЗ не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Таким образом, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее изданный им муниципальный правовой акт в случае несоответствия его требованиям законодательства. При этом реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов. Отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан и организаций. Принятие такого акта не может повлечь произвольного и внесудебного прекращения субъективного гражданского права, возникшего на основании отменяемого ненормативного акта. Акты органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков в собственность бесплатно могут быть отменены в порядке самоконтроля, только если на его основе не возникло гражданское право.

Иное толкование статьи  48 Закона №  131-ФЗ позволило бы органу местного самоуправления произвольно без учета прав и интересов лиц, в отношении которых принят акт, отменять свои постановления, послужившие основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей.

Данная правовая позиция изложена в кассационном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 13.07.2022 № 53-КАД22-7-К8.

Между тем в нарушение указанных положений органами местного самоуправления отменены постановление от  10.03.2023 №  1319 о заключении концессионного соглашения, протоколы от  14.02.2023 №  1к/2023, от  22.02.2023 №  2, в том время как соглашение уже было заключено между администрацией и заявителем 24.03.2023, и гражданские правоотношения возникли.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Волгоградской области от  28.11.2023 по делу №  А12-18582/2023 в иске о расторжении концессионного соглашения от  24.03.2023 №  ЗКС отказано.

Поэтому у суда апелляционной инстанции не имелось оснований для признания оспоренных актов органов местного самоуправления соответствующими закону.

Кроме того, согласно части 1 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения, либо о ликвидации или принятии мер по прекращению осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона.

В соответствии с пунктом  37 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2020), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 22.07.2020, пунктом  46 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от  04.03.2021 №  2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» цель вынесения предупреждения состоит в предоставлении возможности указанным лицам самостоятельно устранить допущенные ими нарушения антимонопольного законодательства и их последствия, если такие имели место в действительности, при согласии с этим лицами, а не в применении мер государственного принуждения.

При выдаче предупреждения антимонопольный орган согласно части 2 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ устанавливает лишь признаки нарушения антимонопольного законодательства, а не факт допущенного нарушения. Вопрос о виновности хозяйствующего субъекта в антимонопольном правонарушении при выдаче предупреждения также не исследуется.

Факт нарушения антимонопольного законодательства и вина в его совершении устанавливаются антимонопольным органом в порядке, установленном главой  9 Закона №  135-ФЗ, после возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В силу пункта  3 Обзора от  16.03.2016 судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

В связи с тем, что на момент вынесения предупреждения антимонопольного органа (03.04.2023) концессионное соглашение между администрацией и заявителем уже заключено, указанные в нем меры, адресованные управлению и администрации, не могли быть исполнены в порядке самоконтроля.

При таких условиях у суда апелляционной инстанции не имелось оснований для переоценки выводов суда первой инстанции и вынесения решения об отказе в удовлетворении заявления.

Поскольку по делу № А12-8607/2024 оспаривается концессионное соглашение от 24.03.2023 № ЗКС как заключенное без проведения торгов, установление, в том числе факта нарушения части 4.9 статьи 37 Закона № 115-ФЗ, осуществляется при рассмотрении этого дела.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.09.2024 по делу № А12-23456/2023 отменить, оставить в силе решение Арбитражного суда Волгоградской области от 23.04.2024 по тому же делу.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьями 291.1., 291.2. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий судья                                        Н.Н. Королева


Судьи                                                                               И.Р. Нагимуллин


                                                                                          Р.А. Нафикова