Решение от 10 декабря 2019 г. по делу № А76-23008/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ


Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А76-23008/2019
10 декабря 2019 года
г. Челябинск



Резолютивная часть решения объявлена 03 декабря 2019 года.

Решение в полном объеме изготовлено 10 декабря 2019 года.


Судья Арбитражного суда Челябинской области Белякович Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению публичного акционерного общества «Фортум» о признании предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области недействительным,

при участии в судебном заседании представителей: от заявителя – ФИО2 (доверенность от 07.08.2019), ФИО3 (доверенность от 23.10.2019), от заинтересованного лица – ФИО4 (доверенность от 14.10.2019),

установил:

публичное акционерное общество «Фортум» (далее – общество, ПАО «Фортум») обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области (далее – Росприроднадзор) №47-зем от 29.03.2019 незаконным.

В представленном отзыве на заявление Росприроднадзор указывает на непредставление обществом доказательств нарушения его прав и законных интересов, в связи с чем полагает, что заявленные требования не подлежат удовлетворению (т. 1 л.д. 93-95).

В судебном заседании заявитель поддержал доводы заявления, просил заявленные требования удовлетворить. Представитель Росприроднадзора против удовлетворения заявленного требования возражал по основаниям, указанным в отзыве на заявление, письменных объяснениях

При рассмотрении дела судом установлены следующие обстоятельства, имеющие значения для разрешения спора.

Как следует из материалов дела, в период с 01.03.2019 по 29.03.2019 в отношении ПАО «Фортум» проведена плановая выездная проверка на предмет соблюдения обществом природоохранного законодательства.

В результате проверки, помимо прочего, установлено, что ПАО «Фортум» ведет ненадлежащий учет и контроль за состоянием нарушенных земель, при предоставлении «Сведений о рекультивации земель, снятии и использовании плодородного слоя почвы» по форме №2-ТП (рекультивация) на Челябинской ТЭЦ-2 филиала Энергосистема «Урал» за 2018 год допущено искажение сведений о состоянии земель, в отчет не внесены данные о наличии отработанных земель на предприятии (1 секция золошлакового отвала).

На основании указанного акта проверки заинтересованным лицом выдано предписание №47-зем от 29.03.2019, согласно которому обществу «Фортум» предписано предоставить достоверные сведения о состоянии нарушенных земель на Челябинской ТЭЦ-2 филиала Энергосистема «Урал» ПАО «Фортум» (площадка Челябинской ТЭЦ-2/ 75-0174-001454-П, по адресу: <...>) по форме №2-ТП (рекультвация). Срок исполнения до 03.02.2020 (т. 1 л.д. 9-10).

Считая данное предписание незаконным, общество обратилось в суд с соответствующим заявлением.

Рассмотрев заявленные требования, суд пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Такое заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом (часть 4 статьи 198 АПК РФ).

Срок, установленный частью 4 статьи 198 АПК РФ для обжалования в суд ненормативного правового акта, заявителем не пропущен.

Исходя из положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ, а также пункта 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» в предмет доказывания по настоящему делу входит установление совокупности двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемого предписания закону или иному нормативному правовому акту, и нарушение таким актом прав и законных интересов заявителя.

Согласно пункту 4 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 400, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

В силу пункта 1 статьи 66 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон об охране окружающей среды) государственные инспектора в области охраны окружающей среды при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля.

В силу пункта 5 части 5 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) должностные лица органов государственного земельного надзора (имеют право выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки.

Предписание №47-зем от 29.03.2019 вынесено должностным лицом – старшим государственным инспектором Российской в области охраны окружающей среды Челябинской области, начальником отдела государственного земельного надзора и надзора за особо охраняемыми природными территориями и в сфере Росприроднадзора, в пределах предоставленных законом полномочий.

Порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля установлен Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ).

Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности совокупности предъявляемых обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям (пункт 1 статьи 9).

Плановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона (пункт 11 статьи 9).

Проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (пункт 1 статьи 14).

По результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах. Типовая форма акта проверки устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (пункт 1 статьи 16).

В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами (пункт 1 части 1 статьи 17).

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29.06.2012 №191 утвержден Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора (далее – Административный регламент), который разработан в целях повышения качества и эффективности проверок, проводимых государственными инспекторами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в области охраны окружающей среды, защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении федерального государственного экологического надзора и устанавливает сроки и последовательность административных процедур (действий) при осуществлении федерального государственного экологического надзора, а также порядок взаимодействия между структурными подразделениями Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, их должностными лицами, взаимодействия с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (пункт 1).

Исполнение государственной функции – осуществление федерального государственного экологического надзора – осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами (пункты 2, 3).

Из материалов дела следует, что в отношении ОАО «Фортум» Росприроднадзором проведена плановая выездная проверка.

Доводов о нарушении установленного законом порядка проведения проверки ОАО «Фортум» не заявлено, соответствующих доказательств не представлено.

Существенных нарушений, которые в силу статьи 20 Закона № 294-ФЗ могут являться основанием для признания результатов проверки недействительными, судом не установлено.

Согласно части 1 статьи 1 ЗК РФ одним из основных принципов земельного законодательства является учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

В силу статьи 12 ЗК РФ целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.

На основании части 2 статьи 13 ЗК РФ в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по: 1) воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения; 2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия; 3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации.

В соответствии со статьей 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности; своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами; своевременно производить платежи за землю; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, осуществлять на земельных участках строительство, реконструкцию зданий, сооружений в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы; не препятствовать организации - собственнику объекта системы газоснабжения, нефтепровода или нефтепродуктопровода либо уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту расположенных на земельных участках и (или) под поверхностью земельных участков объектов системы газоснабжения, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов, по предупреждению чрезвычайных ситуаций, по ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф; выполнять иные требования, предусмотренные настоящим Кодексом, федеральными законами.

В силу положений статьи 1 Закона об охране окружающей среды экологическими требованиями (требования в области охраны окружающей среды, природоохранные) признаются предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.

Статья 3 Закона об охране окружающей среды в качестве одного из основных принципов провозглашает соблюдение права каждого на получение информации о состоянии окружающей среды, а в части 3 статьи 63 установлен статус информации о состоянии окружающей среды, ее изменении, полученной при осуществлении государственного экологического мониторинга, осуществляемого, в том числе, путем статистического наблюдения за нарушенными землями, снятием и использованием плодородного слоя почвы.

Пунктом 1 статьи 34 Закона об охране окружающей среды предусмотрено, что размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Годовая форма федерального статистического наблюдения № 2-тп (рекультивация) «сведения о рекультивации земель, снятии и использовании природного слоя почвы» с указаниями по ее заполнению для сбора и обработки данных в системе Росприроднадзора утверждена Приказом Федеральной службы государственной статистики от 29.12.2012 № 676 (далее – Приказ № 676).

В соответствии с Приказом № 676 по заполнению этой формы федерального статистического наблюдения, юридические лица, граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (респонденты), разрабатывающие месторождения полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), осуществляющие строительные, мелиоративные, лесозаготовительные, изыскательские работы, а также размещение промышленных, строительных и твердых бытовых отходов, заполняют настоящую форму и представляют ее в территориальный орган Росприроднадзора по месту своего нахождения.

В указанной форме статистического наблюдения указываются сведения о наличии нарушенных земель, о наличии заскладированного плодородного слоя почвы, а также о землях, подлежащих рекультивации, т.е. обязанность предоставлять данную форму возникает у соответствующего лица при нарушении земель в их использовании и при рекультивации этих земель.

В соответствии с пунктом 11 названного Приказа к землям, нарушенным при разработке месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), их переработке и проведении геологоразведочных работ, следует относить: карьерные выемки, породные отвалы шахт, карьеров, приисков, дражные поля, гидроотвалы, деформированные поверхности шахтных полей, канавы, шурфы, площадки буровых скважин и отходы бурения (шламы выбуренной породы и др.), отстойники и хвостохранилища обогатительных фабрик, золоотвалы электростанций, отвалы шлака металлургических заводов, золошлакоотвалы, образующиеся в результате термической переработки твердого топлива, а также загрязненные участки на нефтяных, газовых, соляных и других месторождениях.

К отработанным землям относятся земельные участки, надобность в которых у респондента миновала в связи с завершением работ, связанных с нарушением почвенного покрова (пункт 6 Приказа №676).

Таким образом, рекультивации подлежат отработанные земли.

Как следует из материалов дела, на земельном участке с кадастровым номером 74:3660210001:21, находящемся по адресу: г. Челябинск, Тракторозаводский район, юго-западный берег озера Первое, общей площадью 1 518 100 кв.м (151,81 га), категория земель – земли населенных пунктов, разрешенное использование – для эксплуатации территории (1, 2 секции золоотвала), расположен золошлакоотвал Челябинской ТЭЦ-2 филиала Энергосистема «Урал» ПАО «Фортум».

Указанный земельный участок предоставлен ПАО «Фортум» в аренду на основании договора УЗ №016078-Д-2018 от 18.09.2018, предметом которого является долгосрочная аренда спорного земельного участка.

ПАО «Фортум» представлен отчет по форме 2-ТП (рекультивация) «Сведения о рекультивации земель, снятии и использовании плодородного слоя почвы» за 2018 год, на Челябинской ТЭЦ-2 отработанных земель – 0 га.

В ходе проведенной плановой проверки при натурном осмотре, проведенном 11.03.2019 Росприроднадзор установил, что 1 секция золошлакоотвала ЧТЭЦ-2 не эксплуатируется, площадь 1 секции золошлакоотвала покрыта снегом, установлено самозарастание 1 секции; 2 секция золошлакоотвала ЧТЭЦ-2 используется в производственных целях. Золошлаковые отходы, образующиеся от сжигания угля на ЧТЭЦ-2 по золошлакопроводам транспортируются на 2 секцию золошлакоотвала, где осуществляется накопление золошлаковых отходов.

Вынося оспариваемое предписание, Росприроднадзор исходил из того, что согласно Рабочему проекту рекультивации «Золошлакоотвал в заливе оз. Первое Челябинской ТЭЦ-2, 1 секция» (Свердловск, 1987 года) (документ в электронном виде в системе «Мой арбитр», пакет документов от 24.07.2019) для 1 секции золошлакоотвала принято строительное направление рекультивации с созданием санитарно-защитной зоны; общая площадь 60,66 га, в том числе под промышленно-складскую зону 52,41 га, под защитные лесонасаждения 8,25 га. В соответствии с названным проектом 1 секция золошлакоотвала отработана, не эксплуатируется и в указанном проекте рассматривается рекультивация 1 секции золошлакоотвала. В связи с изложенным заинтересованное лицо пришло к выводу, что 1 секция золошлакоотвала отработана, не эксплуатируется обществом с 1987 года и, соответственно, ПАО «Фортум» представлены недостоверные сведения о состоянии нарушенных земель.

Между тем суд не может согласиться с данным выводом Росприроднадзора.

Согласно рабочему проекту рекультивации 1 секции золошлакоотвала 1987 года рекультивация осуществляется в соответствии с Постановлением Совета министров СССР от 27.10.1985 № 1156 «О дополнительных мерах по предотвращению загрязнения атмосферного воздуха и водных объектов в городах Челябинске, Магнитогорск и Карабаше» (далее – Постановление от 27.10.1985), а также Приказом министерства энергетики и электрификации СССР № 36 от 21.01.1986 (далее – Приказ от 21.01.1986).

Пунктом 2 Постановления от 27.10.1985 предусмотрено обеспечение осуществления в 1989-1995 годах мероприятий по предотвращению загрязнения атмосферного воздуха и водных объектов в городах Челябинске, Магнитогорск и Карабаше и организации санитарно-защитных зон согласно приложению № 1 (т.1 л.д. 109 оборот).

В приложении № 1 к данному постановлению в отношении Челябинской ТЭЦ-2 предусмотрены следующие мероприятия: строительство сооружений для очистки загрязненных сточных вод с увеличением объема их повторного использования и рекультивация золоотвала (т. 1 л.д. 112).

Согласно Приказу от 21.01.1986 Главуралэнерго, Главвостокэнергострою, Челябэнерго, тресту «Южуралэнергострой» обеспечить строительство и ввод в эксплуатацию сооружений для очистки загрязненных сточных вод с увеличением объема их повторного использования по Челябинской ТЭЦ-2, выполнить рекультивацию золоотвала (т. 1 л.д. 106).

Кроме того, из рабочего проекта 1987 года следует, что рекультивации подлежит как 1, так и 2 секция золоотвала. В первую очередь рекультивируется 1 секция, рекультивация 2 секции отнесена ко второй очереди. В отношении 1 секции предусмотрено строительное направление рекультивации с созданием санитарно-защитной зоны (под промышленно-складскую зону), а 2 секции – строительное и рекреационное направление рекультивации.

Из буквального прочтения данных документов следует вывод, что названные меры носят комплексный, взаимный характер и рекультивация золоотвала связана со строительством сооружений для очистки сточных вод, то есть рекультивация спорного земельного участка под золоотвалом подразумевала предварительное строительство дополнительных сооружений для очистки сточных вод, что привело бы к выводу из эксплуатации золошлакоотвала.

Вместе с тем в материалах дела отсутствуют доказательства того, что мероприятия, изложенные в Постановлении от 27.10.1985 и Приказе от 21.01.1986, в том числе по строительству и введению в эксплуатацию очистных сооружений, были реализованы, а работы по проекту рекультивации 1987 – начаты. Как следствие, при имеющихся доказательствах не представляется возможным установить актуальность и исполнимость проект рекультивации золошлакоотвала от 1987 года.

Само по себе наличие рабочего проекта по рекультивации, разработанного в 1987 году, по которому запланированные работы в течение более 30 лет не осуществлялись, при том, что правообладатель земельного участка не считает 1 секцию отработанной и видит в возможность дальнейшего ее использования, не может являться правовым основанием для признания 1 секции золошлакоотвала подлежащей рекультивации.

Кроме того, согласно технического отчета промеры глубин отстойного пруда золошлакоотвала Челябинской ТЭЦ-2 в 1 секции имеются свободные емкости (т. 2 л.д. 5-21).

В судебном заседании заявитель пояснил, что технологических препятствий для изменения сброса отходов со 2 секции на 1 секцию не имеется. Доказательства обратного не представлены.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ в их совокупности и взаимной связи, суд приходит к выводу о недоказанности того, что 1 секция золошлакоотвала Челябинской ТЭЦ-2 отработана и надобность в ней у общества миновала.

При таких обстоятельствах отсутствуют основания для вывода о недостоверности представленных обществом сведений о состоянии нарушенных земель по форме №2-ТП (рекультвация).

Суд также учитывает, что золошлакоотвал ПАО «Фортум» Энергосистема «Урал» Челябинская ТЭЦ-2 включен в государственный реестр объектов размещения отходов как единый объект, расположенный на земельном участке без подразделения на секции (т. 1 л.д. 11-13).

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое предписание не соответствует нормам действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем подлежит признанию недействительным.

В силу положений статьи 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины подлежат взысканию с Росприродназора в пользу ПАО «Фортум».

Излишне уплаченная заявителем государственная пошлина подлежит возврату из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 110, 176, 200, 201 АПК РФ, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительным предписание Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области № 47-зем от 29.03.2019.

Взыскать с Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области в пользу публичного акционерного общества «Фортум» 3 000 (Три тысячи) рублей в возмещение судебных расходов по уплате государственной пошлины.

Возвратить публичному акционерному обществу «Фортум» из федерального бюджета 3 000 (Три тысячи) рублей излишне уплаченной государственной пошлины по платежному поручению № 15866 от 26.06.2019.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия путем подачи апелляционной жалобы в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд.


Судья Е.В. Белякович