Решение от 21 апреля 2025 г. по делу № А21-17047/2024

Арбитражный суд Калининградской области Рокоссовского ул., д. 2, <...>

E-mail: info@kaliningrad.arbitr.ru

http://www.kaliningrad.arbitr.ru


Р Е Ш Е Н И Е

г. Калининград Дело № А21-17047/2024

“22” апреля 2025 года «21» апреля 2025 года оглашена резолютивная часть решения

«22» апреля 2025 года изготовлен полный текст решения

Арбитражный суд Калининградской области в составе:

Судьи Ершовой Ю.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем Дурневой В.А., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Министерства развития инфраструктуры Калининградской области

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Калининградской области (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании недействительными акта выездной внеплановой проверки от 11.10.2024 № 2409/039-39/142-В/АВП и предписания от 11.10.2024 № 2409/039-39/142-В/ПВП,

третьи лица: Министерство финансов Калининградской области, Агентство по имуществу Калининградской области,

при участии в судебном заседании: от заявителя: ФИО1 по доверенности от 17.03.2025,

от МЧС: ФИО2 по доверенности от 30.01.2025, от третьих лиц: не явились, извещены,

установил:

Министерство развития инфраструктуры Калининградской области (далее – Министерство, Заявитель) обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Калининградской области (далее – Управление, Административный орган) о признании недействительным акта выездной внеплановой проверки от 11.10.2024 № 2409/039-39/142-В/АВП и предписания от 11.10.2024 № 2409/039-39/142-В/ПВП.

В судебном заседании представитель Заявителя поддержал заявленные требования.

Управление требование не признало по изложенным в отзыве основаниям.

Дело рассмотрено в отсутствие надлежащим образом извещенных третьих лиц в порядке ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Заслушав пояснения сторон, исследовав материалы дела и дав им оценку в соответствии со статьей 71 АПК РФ, суд пришел к следующему.

Как следует из материалов дела, Управлением на основании распоряжения заместителя начальника Главного управления - начальника Управления НПР ГУ МЧС России по Калининградской области ФИО3 от 11.09.2024 № 2409/039-39/142-В/РВП (учетный номер 392415304113) (далее - распоряжение о проведении проверки) в отношении Министерства проведена внеплановая выездная проверка, по результатам которой государственным инспектором Калининградской области по пожарному надзору - старшим инженером отдела надзорных мероприятий в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций Управления НПР ГУ МЧС России по Калининградской области (далее - государственный инспектор) старшим лейтенантом внутренней службы ФИО4 в отношении Министерства был составлен Акт выездной внеплановой проверки от 11.10.2024 № 2409/039-39/142-В/АВП (далее - Акт) и в адрес Министерства вынесено предписание об устранении нарушений от 11.10.2024 № 2409/039-39/142-В/ПВП (далее - Предписание).

Согласно Предписанию, Министерству необходимо устранить нарушения абз. 5, п. 1, ст. 8 Федерального закона 28-ФЗ от 12.02.1998 «О гражданской обороне»: не выполняются мероприятия (не осуществляются полномочия) по созданию

защитных сооружений гражданской обороны, а именно: не создано в мирное время в соответствии с п. 9 Порядка создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, утвержденного Постановления Правительства Российской Федерации от 29.11.1999 № 1309 «О Порядке создания убежищ и иных объектов гражданской обороны» (далее - Порядок) защитное сооружение гражданской обороны, являющееся объектом гражданской обороны, для работников подведомственной организации ГКУ КО «УДХ КО», соответствующее критериям, указанным в п. 3 Порядка.

Не согласившись с замечанием, отраженным в Акте и обязательным к устранению согласно оспариваемому Предписанию, Министерство направило в суд вышеуказанное заявление.

Особенностью рассмотрения дел в порядке, установленном главой 24 АПК РФ, является характер правоотношений между органом государственной власти и лицом, осуществляющим предпринимательскую и другую экономическую деятельность. Сущность этих отношений основана на властном подчинении одной стороны другой. При этом признаком ненормативного правового акта, оспариваемого на основании главы 24 АПК РФ, является наличие в нем предписаний (правил поведения) властно-распорядительного характера, обязательных для лица, которого такой акт касается.

По своей правовой природе ненормативный правовой акт является актом применения правовой нормы к конкретным фактическим обстоятельствам, влекущим возникновение, изменение или прекращение правоотношения между персонально определенными лицами, на которых распространяется действие указанного акта.

Все названные признаки в их совокупности должны быть в наличии при предъявлении заявления об оспаривании ненормативного акта в порядке главы 24 АПК РФ.

Действующим законодательством понятие ненормативного правового акта не закреплено. Вместе с тем, исходя из определения нормативного правового акта, данного в пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", а также с учетом разъяснений, содержащихся в Информационном письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.05.1993 г. N С-13/ОП-167 (пункт 5) следует, что под ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в соответствии с приведенными нормами арбитражного процесса, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом и содержащий обязательные для исполнения индивидуально-определенными субъектами правоотношений предписания, обеспечиваемые мерами принудительного характера (в том числе, возможностью применения ответственности за их неисполнение), направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Следовательно, ненормативным правовым актом, законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, вынесенный компетентным органом в пределах предоставленных ему полномочий и адресованный конкретному лицу, в силу чего порождающий для последнего определенные юридические последствия.

Таким образом, ненормативным правовым актом государственного органа, который в силу статьи 13 ГК РФ и главы 24 АПК РФ может быть оспорен и признан недействительным арбитражным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом в определенной процессуальной форме, содержащий обязательные предписания, распоряжения, направленный на установление, изменение или прекращение правоотношений и влекущий неблагоприятные для заявителя последствия в сфере предпринимательской или экономической деятельности.

Властное предписание, содержащееся в ненормативном правовом акте, направлено на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц. Обязательность исполнения властного предписания - один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий. Они не могут затронуть прав и законных интересов лиц.

В рассматриваемом случае Общество обжалует правомерность Акта выездной проверки.

Вместе с тем, оспариваемые в Акте положения не содержат каких-либо властно-распорядительных предписаний или решений органа власти, направленных на установление, изменение и прекращение прав и обязанностей Министерства, и по существу только Акт не влечет для проверяемого лица неблагоприятных юридических последствий.

Заявителем в материалы дела не представлены доказательства, подтверждающие, что оспариваемые в Акте проверки пункты незаконно возлагают на Министерство какие-либо обязанности.

Напротив, документом властно-распорядительного характера, обязывающим Министерство устранить выявленные в ходе проверки нарушения, является Предписание, также оспариваемое Заявителем в настоящем деле.

Оценивая законность данного Предписание, суду надлежит дать оценку и Акту проверки как документу, на основании которого Управлением вынесено Предписание.

Однако, сам Акт проверки не является ненормативным правовым актом, оспаривание которого предусмотрено главой 24 АПК РФ.

Таким образом, Акт проверки не является ненормативным правовым актом, в смысле, придаваемом ему статьей 198 АПК РФ и, следовательно, не подлежит обжалованию в судебном порядке.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

В остальной части суд находит требования Заявителя не подлежащими удовлетворению.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В силу статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основании своих требований и возражений.

По мнению Заявителя, Министерством приняты все исчерпывающие меры по участию в создании и осуществлению контроля за созданием объекта гражданской

обороны в подведомственном учреждении - ГКУ КО «УДХ КО», нарушения обязательных требований не допущены.

В соответствии с частью 6 статьи 13.1 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» государственный надзор за реализацией исполнительными органами субъектов Российской Федерации (далее - государственный надзор) осуществляется уполномоченным на решение задач в области гражданской обороны федеральным органом исполнительной власти в соответствии с положениями Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» в порядке, утверждаемом Правительством Российской Федерации.

Порядок осуществления государственного надзора определен Правилами государственного надзора за реализацией органами государственной власти и органами местного самоуправления полномочий в области гражданской обороны, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2022 № 1052 (далее – Порядок № 1052).

Пунктами 2, 3 Порядка № 1052 определено, что предметом государственного надзора является реализация исполнительными органами субъектов Российской Федерации полномочий в области гражданской обороны, установленных Федеральным законом от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне», другими федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а контролируемыми лицами - органы государственной власти, деятельность которых подлежит государственному надзору.

Статьей 31 Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» определено, что в систему исполнительных органов субъекта Российской Федерации входят высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации, иные исполнительные органы субъекта Российской Федерации.

В ходе проведения внеплановой выездной проверки в отношении контролируемого лица - Министерства - выявлены нарушения реализации полномочий в области гражданской обороны, которые отражены в Акте, составленном в соответствии с пунктом 51 Порядка, Управлением выдано оспариваемое Предписание.

Выявленные нарушения относятся к осуществлению полномочий по созданию защитных сооружений гражданской обороны, а именно: созданию в мирное время ЗС ГО, являющихся объектами гражданской обороны, для работников подведомственных организаций Министерства инфраструктуры Калининградской области.

Пунктом 87 статьи 44 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации и осуществления на региональном уровне мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории субъекта Российской

Федерации, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Пунктом 1 статьи 8 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» определено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится создание защитных сооружений и других объектов гражданской обороны.

Пунктом 9 Порядка создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29.11.1999 № 1309 (далее - Порядок создания ЗСГО), определено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации на соответствующей территории в мирное время создают, сохраняют существующие объекты гражданской обороны и поддерживают их в состоянии постоянной готовности к использованию.

Положение о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 № 804, определен порядок подготовки к ведению и ведения гражданской обороны в Российской Федерации, а также основные мероприятия по гражданской обороне.

В соответствии с пунктом 3 Положения о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 № 804, пунктом 4 Положения об организации и ведении гражданской обороны на территории Калининградской области, утвержденного указом Губернатора Калининградской области от 28.10.2008 № 63 органы государственной власти Калининградской области в целях решения задач в области гражданской обороны в соответствии с установленными полномочиями создают и содержат объекты гражданской обороны.

Законом Калининградской области от 21.09.2018 № 208 «О разграничение полномочий органов государственной власти Калининградской области в сфере гражданской обороны» разграничены полномочия в области гражданской обороны, установленные частью 1 статьи 8 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» между Губернатором Калининградской области (часть 1 статьи 2), Законодательным Собранием Калининградской области (часть 2 статьи 2), Правительством Калининградской области (часть 3 статьи 2), исполнительными органами государственной власти Калининградской области (часть 4 статьи 2) и специально уполномоченным органом исполнительной власти Калининградской области (часть 3-1 статьи 2).

В соответствии с частью 4 статьи 2 закона Калининградской области от 21.09.2018 № 208 «О разграничение полномочий органов государственной власти Калининградской области в сфере гражданской обороны» определены полномочия органов исполнительной власти Калининградской области, как участие в создании, реконструирование и поддержании в состоянии постоянной готовности к использованию <...> защитных сооружений и других объектов гражданской обороны.

В свою очередь понятие «участие» определяется, как процесс или результат непосредственного или опосредованного вовлечения субъекта в совместную деятельность или включения в группу для достижения значимого результата.

При этом, как достоверно установлено Управлением в ходе проверки, защитные сооружения гражданской обороны для работников подведомственной

Министерству развития инфраструктуры Калининградской области организации, соответствующие критериям, указанным в пункте 3 Порядка создания ЗСГО, отсутствуют.

Полномочия государственных органов субъектов Российской Федерации на региональном уровне могут быть определены только законами Калининградской области, что следует из статьи 37 Федерального закона № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», которой определено, что правовое положение, порядок формирования, задачи и полномочия государственных органов субъектов Российской Федерации и их должностных лиц, гарантии их деятельности определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, официальное предоставление Правительством Калининградской области возглавляемым им исполнительным органам определенных прав и обязанностей (полномочий) в соответствии с частью 2 статьи 38 Устава (Основного Закона) Калининградской области, утвержденного Законом Калининградской области от 18.01.1996 № 30, статьей 17 Уставного закона Калининградской области от 12.10.2011 № 42 «О Правительстве Калининградской области», возможно путем издания постановлений или распоряжений в соответствии со статьей 48 Устава (Основного Закона) Калининградской области, утвержденного Законом Калининградской области от 18.01.1996 № 30.

При этом, постановлением Правительства Калининградской области от 08.06.2023 № 255 «О распределении полномочий между органами исполнительной власти Калининградской области в сфере гражданской обороны и признании утратившим силу постановления Правительства Калининградской области от 04 июля 2011 года № 501 «О службах, выполняющих задачи гражданской обороны (спасательных)» не в полной мере регулирует вопрос наделения исполнительных органов Калининградской области полномочиями в области гражданской обороны. Указанное постановление регулирует вопросы контроля за созданием защитных сооружений гражданской обороны, их учета и разработки планов по их созданию, но не распределяет функции и не наделяет полномочиями, ведущими к созданию защитных сооружений гражданской обороны в части их материального (вещественного) воплощения.

Так, например, одно из основных мероприятий по гражданской обороне: строительство защитных сооружений гражданской обороны (пункт 10 Положение о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 № 804, пункт 18 Положения об организации и ведении гражданской обороны на территории Калининградской области, утвержденного указом Губернатора Калининградской области от 28.10.2008 № 63), не нашло своего отражения в указанном постановлении.

Таким образом, доводы, изложенные в Заявлении об ограничении полномочий Министерства исключительно контролем за созданием объектов гражданской обороны в подведомственных учреждениях и организациях, со ссылкой на постановления Правительства Калининградской области, не могут быть приняты судом во внимание, применению подлежит нормативный правовой акт, имеющий большую юридическую силу.

Также следует отметить, что выполнение обязанностей по созданию объектов гражданской обороны не ставится законодателем в зависимость от решения процедурных вопросов, таких как разработка планов создания объектов гражданской обороны.

Министерство является исполнительным органом Калининградской области, имело и имеет возможность разрабатывать план создания объектов гражданской обороны в мирное время для подведомственных организаций в соответствии с пунктом 7 Порядка создания ЗСГО.

Перечисленные в Заявлении меры по участию в создании <...> защитных сооружений и других объектов гражданской обороны, как установлено в ходе проверки, не привели к значимому результату, организация, находящаяся в ведомственной подчиненности у Министерства (ГКУ КО «УДХ КО»), отнесенная в установленном порядке к категории по гражданской обороне, не обеспечена защитным сооружением гражданской обороны в надлежащем состоянии.

Таким образом, длящееся отсутствие защитных сооружений гражданской обороны для работников подведомственной организации, соответствующей критериям, указанных в пункте 3 Порядка создания ЗСГО, позволяет сделать вывод о невыполнении Министерством полномочий в области гражданской обороны.

Отсутствие защитного сооружения гражданской обороны в подведомственной организации ставит под угрозу не только жизнь и здоровье наибольшей работающей смены самой организации, но и население всей Калининградской области в целом, ввиду того, что силами этой организации органы власти Калининградской области выполняют и планирует выполнять в военное время мероприятия гражданской обороны.

По результатам спорной проверки в отношении Министерства также составлен протокол об административном правонарушении от 10.10.2024, решением Мирового судьи 2-го судебного участка Центрального судебного района г. Калининграда ФИО5 от 09.12.2024 по делу № 5-655/2024 Министерство привлечено к административной ответственности по ч. 2 ст. 20.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях за невыполнение мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий.

Участие Министерства в создании проекта Плана приведения в нормативное состояние (готовность) защитных сооружений гражданской обороны, утвержденного 11.04.2025 Губернатором Калининградской области, свидетельствует о принимаемых Заявителем мерах к исполнению Предписания.

Вместе с тем, в отсутствие результата (наличия защитного сооружения), оснований для признания предусмотренной п. 9 Порядка обязанности Министерства исполненной у суда не имеется.

На основании изложенного оснований для удовлетворения заявления Министерства у суда не имеется.

Руководствуясь статьями 110, 150, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Производство по делу в части заявления Министерства развития инфраструктуры Калининградской области к Главному управлению Министерства

Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Калининградской области о признании недействительным акта выездной внеплановой проверки от 11.10.2024 № 2409/039-39/142-В/АВП прекратить.

В удовлетворении остальной части заявления отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца с даты его принятия в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд.

Судья Ю.А. Ершова