Решение от 5 декабря 2017 г. по делу № А50-28180/2017

Арбитражный суд Пермского края

Екатерининская, дом 177, Пермь, 614068, www.perm.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А50-28180/2017
г. Пермь
06 декабря 2017 года
Резолютивная часть решения объявлена 14 ноября 2017 года.

Полный текст решения изготовлен 06 декабря 2017 года.

Арбитражный суд Пермского края  в составе судьи  Виноградова А. В., при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению Департамента дорог и транспорта администрации города Перми (ОГРН <***>, ИНН <***>) к управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (ОГРН <***>, ИНН <***>), третьи лица: Администрация г. Перми, муниципальное казенное учреждение "Городское управление транспорта", индивидуальный предприниматель ФИО2, общество с ограниченной ответственностью "АААВТО", общество с ограниченной ответственностью "Дизель", ИП ФИО3, общество с ограниченной ответственностью "Горавтотранс", общество с ограниченной ответственностью "Вираж", общество с ограниченной ответственностью "Закамский автобус-1", индивидуальный предприниматель ФИО4, индивидуальный предприниматель ФИО5, общество с ограниченной ответственностью "АРТ-Стиль", общество с ограниченной ответственностью "Закамский автобус-2", общество с ограниченной ответственностью "Сити-Бас", общество с ограниченной ответственностью "Транзит", общество с ограниченной ответственностью "Усадьба", об оспаривании ненормативных правовых актов,

от заявителя – ФИО6, доверенность от 26.05.2017, ФИО7, доверенность от 27.07.2017;

от ответчика – ФИО8, доверенность от 08.09.2017, ФИО9, приказ ФАС от 04.09.2017 № 1595-к;

от МКУ "Городское управление транспорта" – ФИО10, приказ от 27.02.2017 № 12-01-08-2, ФИО11, доверенность от 12.01.2017;

от ООО "Усадьба", ООО "Закамский автобус-1", ООО "Сити-Бас", ООО "Транзит" – ФИО12, доверенность от 20.10.2016;

от ИП ФИО4 - ФИО12, доверенность от 20.05.2016;

от ИП ФИО5 - ФИО12, доверенность от 11.07.2017;

от ООО "Дизель" - ФИО12, доверенность от 16.10.2017;

от ИП ФИО2, ИП ФИО3, ООО "АРТ-Стиль" – ФИО12, доверенность от 30.10.2017;

от ООО "Закамский автобус-2" - ФИО12, доверенность от 23.03.2017;

от ООО "Вираж" - ФИО12, доверенность от 09.12.2016;

от ООО "АААВТО" - ФИО12, доверенность от 11.07.2017,

У С Т А Н О В И Л:

Департамент дорог и транспорта администрации города Перми обратился (далее – Департамент) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предупреждения от 27.07.2017 № 09072-17 о прекращении действий (бездействия), связанных с отказом в предоставлении из бюджета города Перми субсидий перевозчикам, вынесенного управлением Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее – УФАС по Пермскому краю) в отношении Департамента, как не отвечающее требованиям ст. 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее – Закон о защите конкуренции) и о признании незаконным приказа исполняющего обязанности руководителя УФАС ФИО9 от 17.08.2017 № 348-п о возбуждении в отношении Департамента дела № 529-17-а по признакам нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

По мнению Департамента оспариваемое предупреждение УФАС незаконно, поскольку внесение изменений и дополнений в его текст могло быть осуществлено лишь равнозначным по правовому значению правовым актом антимонопольного органа, отвечающим требованиям ст. 39.1 Закона о защите конкуренции, решение о возбуждении настоящего дела № 529-17-а принято в отсутствие установленных ст. 39 Закона о защите конкуренции оснований для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, УФАС осуществлено незаконное вмешательство антимонопольного органа в разрешение гражданско-правовых споров между перевозчиками и органом местного самоуправления, вмешательство в самостоятельную деятельность структурного подразделения органа местного самоуправления администрации города Перми, неправомерно принято решение, возлагающее на Департамент дорог и транспорта не основанное на нормативных правовых актах органа местного самоуправления города Перми распоряжение бюджетными средствами, незаконно начато административное преследование юридического лица, чем ущемлены права органа местного самоуправления, созданы правовые препятствия в отстаивании (защите) гарантированных законом прав, а также иные препятствия для осуществления основанной на нормативных правовых актах органов местного самоуправления деятельности, вследствие чего такие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными в судебном порядке.

Муниципальное казенное учреждение "Городское управление транспорта" (далее – МКУ "Городское управление транспорта") поддержало доводы заявления, указав на отсутствие в действиях Департамента нарушений антимонопольного законодательства.

УФАС возражало против заявленных требований по мотив, изложенным в отзыве, считая оспариваемые Предупреждение и приказ о возбуждении дела соответствующими ст. 39.1 Закона о защите конкуренции, законными, обоснованными и не подлежащем отмене.

Индивидуальные предприниматели: ФИО2 ФИО3, ФИО4, ФИО5, и общества с ограниченной ответственностью: "АААВТО", "Дизель", "Горавтотранс", "Вираж", "Закамский автобус-1", "АРТ-Стиль", "Закамский автобус-2", "Сити-Бас", "Транзит", "Усадьба", в представленных отзывах поддержали позицию ответчика, указав на то, что в заявлении не приведено оснований для признания предупреждения недействительными, какие конкретно нарушения ст. 39.1 Закона о защите конкуренции допущены антимонопольным органом при принятии предупреждения, не ясны правовые основания для признания приказа № 348-п незаконным, поскольку заявителем не приведены ссылки на нормы права, которым противоречит указанный приказ, Департаментом в нарушение ст. ст. 65, 68 АПК РФ не представлено доказательств того, что оспариваемым предупреждением и приказом нарушены права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Администрация г. Перми отзыв на заявление в арбитражный суд не направила, её представитель в судебное заседание не явился, о времени и месте слушания дела в порядке, определенном ст. ст. 122-124 АПК РФ, в т. ч. публично по сети "Интернет", она была извещена, что в силу ч. 2 ст. 200 АПК РФ не препятствует рассмотрению дела в его отсутствие.

Заслушав лиц, участвующих в деле, и исследовав представленные доказательства, суд приходит к следующим выводам.

Департамент письмами от 30.03.2017, 05.05.2017, 16.05.2017,  20.06.2017 и 12.07.2017 сообщил перевозчикам о том, что представленные перевозчиками акты "О количестве перевезенных пассажиров из числа относящихся к отдельным категориям граждан с использованием льготных проездных документов" при расчете субсидий на возмещение недополученных доходов от перевозки отдельных категориям граждан с использование ЛПД учитываться не будут, так как данные, содержащиеся в актах, не прошли регистрацию в информационной системе учета пассажиропотока на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми и не соответствуют п. 3.5.1 Порядка предоставления из бюджета города Перми субсидий на возмещение недополученных доходов хозяйствующим субъектам, осуществляющим регулярные перевозки отдельных категорий лиц с использованием льготного проездного документа по муниципальным маршрутам города Перми", утвержденного постановлением Администрации г. Перми от 13.02.2014 № 87.

От перевозчиков индивидуальных предпринимателей: ФИО2 ФИО3, ФИО4, ФИО5, и обществ с ограниченной ответственностью: "АААВТО", "Дизель", "Горавтотранс", "Вираж", "Закамский автобус-1", "АРТ-Стиль", "Закамский автобус-2", "Сити-Бас", "Транзит", "Усадьба",         в УФАС поступили заявления, в которых указывалось на наличие нарушений запретов и ограничений, установленных п. 2,5 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, в действиях Департамента по отказу в принятии данных о поездках пассажиров льготных категорий граждан, получаемых автоматизированным способом с использованием иной системы, чем система оператора льготных проездных документов (далее – ЛПД), ограничивается конкуренция на рынке оказания услуг по ведению автоматизированного учета проезда льготников.

27.07.2017 УФАС направило Департаменту предупреждение № 09072-17, которым на основании ст. 39.1 Закона о защите конкуренции предупредило о необходимости прекращения указанных действий в срок до 08.08.2017, и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, в том числе путем отзыва писем Департамента от 16.05.2017 № СЭД-059-12-01-11-166, от 12.07.2017 № СЭД-059-12-01-11-261, от 20.06.2017 № СЭД-059-12-01-11-218, от 16.05.2017 № СЭД-059-12-01-11-166, от 05.05.2017 № СЭД-059-12-01-11-131, от 30.03.2017 № СЭД-059-12-01-11-85 и повторном рассмотрении соответствующих заявлений хозяйствующих субъектов, результатом которых будет регистрация в информационной системе пассажиропотока на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми данных, содержащихся в Актах о количестве перевезенных пассажиров из числа относящихся к отдельным категориям граждан с использованием льготных проездных документов (далее – Предупреждение).

03.08.2017 индивидуальный предприниматель ФИО2 обратился в УФАС с заявлением об устранении противоречия в Предупреждении, указав  на необходимость отражения в нем нарушения антимонопольного законодательства нормативными правовыми актами администрации города Перми в сфере возмещения затрат за перевозку льготной категории граждан с использованием ЛПД, а не электронных социальных проездных документов (далее – ЭСПД).

УФАС направило Департаменту письмо от 07.08.2017 следующего содержания: "При изготовлении Предупреждения Пермского УФАС России от 27.07.2017 г. исх. № 00072-17 (далее Предупреждение) были допущены технические ошибки в виде описок, которые Пермское УФАС России считает возможным исправить следующим образом:

1. По всему тексту Предупреждения вместо слов: "ЭСПД" необходимо читать: "льготных" проездных документов (ЛПД)».

2. Па странице 3 в абзаце 3 Предупреждения вместо слов: "п. 1 Порядка" необходимо читать: "раздел I Порядка, утвержденного Постановлением Администрации г. Перми от 30.09.2016 N 752 «О реализации дополнительной меры социальной поддержки для отдельных категорий лиц па оплату проезда по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам города Перми".

17.09.2017 приказом № 348-п УФАС в соответствии с ч. 12 ст. 44 Закона о защите конкуренции возбудило дело № 529-17-а по признакам нарушения Департаментом ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции и создало комиссию по его рассмотрению.

Департамент, полагая, что указанные предупреждение и приказ не соответствуют положениям действующего законодательства и нарушили его права и законные интересы, обратился в арбитражный суд в порядке гл. 24 АПК РФ с вышеуказанными требованиями.

В ч. 1 ст. 198 АПК РФ предусмотрено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. ч. 4, 5 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу ч. 1 ст. 71 и ч. 1 ст. 168 АПК РФ при принятии решения арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств; определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу; устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле; решает, подлежит ли иск удовлетворению.

В ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции определено, что антимонопольный орган в целях реализации своих функций и целей Закона о защите конкуренции закона делен рядом полномочий, в т. ч. полномочиями по выдаче предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе (п. 3.2).

В соответствии со ст. 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение) (п. 1). Порядок выдачи предупреждения и его форма утверждаются федеральным антимонопольным органом (п. 9).

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается (п. 2).

Предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения (п.4).

Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней. По мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено, указанный срок может быть продлен антимонопольным органом (п.5).

При условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением. В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения (п. п. 7, 8).

Предупреждение, выдаваемое антимонопольным органом в соответствии со ст. 39.1 Закона о защите конкуренции, является ненормативным правовым актом, подлежащим обжалованию в порядке гл. 24 АПК РФ, поскольку издается уполномоченным государственным органом - антимонопольным органом, носит властно-распорядительный характер, влечет для лица определенные правовые последствия - вынесение предписания и решения, наложение штрафа.

Судом в результате судебного разбирательства установлено и материалами дела подтверждено, что УФАС, направляя Департаменту оспариваемое предупреждение, установило признаки нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в отказе в предоставлении субсидии на возмещение недополученных доходов хозяйствующим субъектам - перевозчикам, использующим иную систему учета проезда держателей ЛПД и осуществляющим пассажирские перевозки в связи с перевозкой отдельных категорий граждан с использованием ЛПД.

Согласно ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В п. 1.3 Порядка предоставления дополнительной меры социальной поддержки для отдельных категорий лиц на оплату проезда по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам города Перми, утвержденного Постановлением Администрации г. Перми от 30.09.2016 № 752, определено, что валидатор - электронное или механическо-электронное устройство, предназначенное для отображения и (или) проверки информации, содержащейся на электронном чипе ЛПД, и предназначено для оперативного контроля за правомерностью проезда держателя ЛПД на всех видах транспорта общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси), согласованное с электронной системой учета оператора ЛПД, обеспечивающее передачу данных о всех транзакциях в базу данных оператора ЛПД с возможностью выдачи (распечатки) билета или кассового чека.

Таким образом, УФАС сделан обоснованный ввод о том, что указанной нормой и действующим федеральным законодательством не установлены ограничения технических требований к механическо-электронным устройствам (валидаторам) хозяйствующих субъектов, в том числе в части требования о согласовании с электронной системой учета оператора ЛПД, а любая система учета проезда держателей ЛПД может быть использована для подтверждения фактов проезда держателей ЛПД с целью получения недополученных доходов хозяйствующим субъектам, осуществляющим пассажирские перевозки, за перевозку отдельных категорий граждан с использованием льготных проездных документов.

Суд исследовал довод Департамента о том, что о внесении изменений и дополнений в текст Предупреждения могло быть осуществлено лишь равнозначным по правовому значению правовым актом антимонопольного органа, отвечающим требованиям ст. 39.1 Закона о защите конкуренции.

В ч. 4 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции определены требования к содержанию предупреждения: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Направленным УФАС  письмом от 07.08.2017 не было внесено изменений, которые бы изменили его содержание, определенное в требованиях, перечисленных ч. 4 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции. Обращения в УФАС вышеуказанных перевозчиков касались использования ЛПД, что обусловило затрагиваемые при их рассмотрении вопросы и соответственно исправление описки в его тексте.

Вследствие этого суд соглашается с возражениями УФАС об отсутствии оснований для издания равнозначного правого акта в целях внесения в него изменений.

Основания для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства перечислены в ст. 39 Закона о защите конкуренции.

Кроме того, в ч. 8 ст. 39.1  Закона о защите конкуренции предусмотрено, что в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения.

В направленном Департаментом в УФАС письме от 08.08.2017 № СЭД-059-12-01-12-274 сообщено об отсутствии оснований для выполнения указанных в Предупреждении действий (л. д. 13).

Суд, исходя из пояснений сторон, данных в ходе судебного разбирательства, и содержания указанного письма приходит к выводу о том, что Департаментом Предупреждение не исполнено.

Следовательно, в силу ч. 8 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции УФАС обязан был возбудить дело по признакам нарушения антимонопольного законодательства, что и было сделано приказом № 348-п.

Поскольку факт неисполнения Предупреждения подтвержден материалами дела и Департаментом не оспаривается, следовательно, его довод об отсутствии оснований для возбуждения дела противоречит ч. 8 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции и материалам дела.

Ссылки при этом на верховенство исполнения норм бюджетного законодательства и актов органов местного самоуправления судом не принимаются, т. к. при их исполнении не может быть допущено нарушений иных норм законодательства Российской Федерации, включая антимонопольное регулирование.

Кроме того, суд ом отмечается, что оспариваемым приказом не возлагается каких-либо обязанностей на Департамент, доказательств нарушения его прав и законных интересов его положениями в деле не имеется. Утверждение о незаконности начатого административного преследования юридического лица, чем ущемлены права органа местного самоуправления, созданы правовые препятствия в отстаивании (защите) гарантированных законом прав, а также иные препятствия для осуществления основанной на нормативных правовых актах органов местного самоуправления деятельности суд находит предположительными и не подтвержденными собранными по делу доказательствами.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о соответствии оспариваемых Департаментом Предупреждения и приказа о возбуждении дела № 529-17-а требованиям ст. 39.1 Закона о защите конкуренции и об отсутствии нарушений прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконного возложения на него какие-либо обязанностей, создания иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В ч. 3 ст. 201 АПК РФ установлено, что в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Таким образом, в силу ч. 3 ст. 201 АПК РФ в удовлетворении заявления Департамента следует отказать.

В связи с тем, что заявитель и ответчик освобождены от уплаты государственной пошлины в силу ст. 33335 Налогового кодекса Российской Федерации судебные расходы распределению не подлежат.

Руководствуясь ст. ст. 110, 176, 201 АПК РФ, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Отказать в удовлетворении заявления.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня изготовления в полном объеме через Арбитражный суд Пермского края.

Судья                                                                                 А. В. Виноградов