Постановление от 22 апреля 2021 г. по делу № А47-17439/2019



АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075

http://fasuo.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-2072/21

Екатеринбург

22 апреля 2021 г.


Дело № А47-17439/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 20 апреля 2021 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 апреля 2021 г.



Арбитражный суд Уральского округа в составе:

Председательствующего Вдовина Ю.В.,

судей Сухановой Н.Н., Ященок Т.П.

при ведении протокола помощником судьи Полуяновой Е.А. рассмотрел в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Оренбургской области рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Инспекции государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 08.10.2020 по делу № А47-17439/2019 и постановлении Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.12.2020по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Федерального бюджетного учреждения здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии в Оренбургской области» - Шепель И.И. (доверенность от 08.12.2020);

Инспекции государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области – Курек И.Н. (доверенность от 12.01.2021).

Федеральное бюджетное учреждение здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии в Оренбургской области» (далее - заявитель, учреждение, ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Оренбургской области») обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области к Инспекции государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области (далее – заинтересованное лицо, инспекция) с требованием о признании незаконным и отмене пункта 1 предписания № 55-1-1699 от 09.10.2019 об устранении нарушений законодательства в области сохранения объекта культурного наследия регионального значения «Лечебница Красного креста», расположенного по адресу: г. Оренбург, ул. Кирова/ул. 8 Марта/ пер. Коммунальный, 48/39/2 (с учетом уточнения требования, принятого судом первой инстанции в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением суда первой инстанции требование удовлетворено, признан незаконным и отменен пункт 1 предписания № 55-1-1699 от 09.10.2019 об устранении нарушений законодательства в области сохранения объекта культурного наследия регионального значения «Лечебница Красного креста», расположенного по адресу: г. Оренбург, ул. Кирова/ул. 8 Марта/ пер. Коммунальный, 48/39/2, суд первой инстанции обязал инспекцию устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, также в пользу учреждения взысканы судебные расходы в возмещение государственной пошлины в размере 3000 рублей.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.12.2020 решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе административный орган просит обжалуемые судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на нарушение судами норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Инспекция указывает на то, что учреждение в нарушение требований Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее Закон № 73-ФЗ) не согласовало с региональным органом охраны объекта культурного наследия установку наружных кондиционеров; установка систем кондиционирования была произведена в отсутствие проектной и разрешительной документации; обращает внимание на то, что наружные кондиционеры на фасадах объекта культурного наследия искажают внешний облик объекта, что является нарушением пункта 1 статьи 47.3 Закона № 73-ФЗ; отмечает, что наличие многочисленных сквозных отверстий в фасадах объекта культурного наследия негативным образом влияет на физическую сохранность памятника.

Учреждение в отзыве на кассационную жалобу просит отказать в удовлетворении кассационной жалобы инспекции, обжалуемые судебные акты оставить без изменения.

Как следует из материалов дела, на основании приказа Инспекции государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области от 10.09.2019 № 56 в период с 13.09.2019 по 09.10 2019 г. должностными лицами инспекции проведена внеплановая выездная проверка федерального бюджетного учреждения здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии в Оренбургской области» на предмет исполнения требований п. 1, п. 3 предписания Министерства культуры и внешних связей Оренбургской области от 26.11.2018 № 13-13-3924.

Результаты проверки зафиксированы в акте № 4ВП-19 от 09.10.2019, из которого следует, что ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Оренбургской области» не исполнены требования п. 1, 3 предписания от 26.11.2018 № 13-13-3924, а именно:

не демонтированы наружные блоки кондиционирования с фасадов объекта культурного наследия регионального значения «Лечебница Красного креста» (г. Оренбург, ул. Кирова/ул. 8 Марта пер. Коммунальный, 48/39/2) до 01.04.2019;

не установлена информационная надпись и обозначения на объекте культурного наследия регионального значения «Лечебница Красною креста» (г. Оренбург ул. Кирова ул. 8 Марта/пер. Коммунальный, 48/39/2) до 01.09.2019.

В целях устранения выявленных нарушений, учреждению выдано предписание № 55-1-1699 от 09.10.2019 об устранении нарушений законодательства в области сохранения объекта культурного наследия регионального значения «Лечебница Красного креста», расположенного по адресу: г. Оренбург, ул. Кирова/ул. 8 Марта/ пер. Коммунальный, 48/39/2.

В соответствии с которым заявителю предписано:

пункт 1: демонтировать наружные блоки кондиционирования с фасадов объекта культурного наследия регионального значения «Лечебница Красного креста» (г. Оренбург, ул. Кирова/ул. 8 Марта пер. Коммунальный, 48/39/2) в срок до 31.12.2019;

пункт 2: установить информационную надпись и обозначения на объекте культурного наследия регионального значения «Лечебница Красною креста» (г. Оренбург ул. Кирова ул. 8 Марта/пер. Коммунальный, 48/39/2) в срок до 31.12.2019.

Не согласившись с пунктом 1 предписания (с учетом уточнений), заявитель 14.11.2019 обратился в суд с рассматриваемым заявлением.

Суды, удовлетворяя заявленные требования, пришли к выводу об отсутствии оснований для обязания учреждения демонтировать системы кондиционирования.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, правильность применения судами норм материального права в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив доводы кассационной жалобы и возражения на них, суд округа полагает судебные акты подлежащими отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в силу следующих обстоятельств.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулирует Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее Закон № 73-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Закона № 73-ФЗ под государственным надзором за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и физическими лицами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, в том числе выдача обязательных для исполнения предписаний об отмене решений органов государственной власти или органов местного самоуправления, принятых с нарушением настоящего Федерального закона, или о внесении в них изменений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами своей деятельности.

К отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия в части организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (пункт 4 статьи 11 Закона № 73-ФЗ).

Из буквального толкования вышеприведенных положений закона следует, что государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия осуществляется не только в форме проверок юридических лиц, но и в других формах, к которым относятся мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия, принятию мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений и деятельность по систематическому наблюдению.

В силу пункта 3 статьи 11 Закона № 73-ФЗ региональный государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия осуществляется региональными органами охраны объектов культурного наследия согласно их компетенции в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Должностные лица органов охраны объектов культурного наследия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право, в том числе, выдавать предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, предъявляемых к собственнику или иному законному владельцу объекта культурного наследия либо земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, объекта недвижимого имущества, расположенного в зонах охраны объектов культурного наследия (подпункт 3 пункта 6 статьи 11 Закона № 73-ФЗ).

Согласно Закону Оренбургской области от 16.11.2005 № 2706/470-Ш-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Оренбургской области», указу Губернатора Оренбургской области от 15.11.2018 № 612-ук «Об утверждении положения об инспекции государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области» с 01.01.2019 полномочия в сфере государственной охраны объектов культурного наследия на территории Оренбургской области осуществляются Инспекцией государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области.

В соответствии с пунктом 2 положения об инспекции она является правопреемником министерства культуры и внешних связей Оренбургской области по вопросам, отнесенным к полномочиям инспекции в соответствии с указанным положением.

Таким образом, оспариваемое предписание № 55-1-1699 от 09.10.2019 вынесено уполномоченным органом в пределах компетенции.

Согласно статье 3 Закона № 73-ФЗ к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относит объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры (пункт 1).

Под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия в соответствии с настоящим Федеральным законом (статья 6 Закона № 73-ФЗ).

Объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий (пункт 1 статьи 33 Закона № 73-ФЗ).

Сохранение объекта культурного наследия – меры, направленные на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности объекта культурного наследия, предусматривающие консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление объекта культурного наследия для современного использования и включающие в себя научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научное руководство проведением работ по сохранению объекта культурного наследия, технический и авторский надзор за проведением этих работ (часть 1 статья 40 Закона № 73-ФЗ).

В соответствии с положениями статьи 47.1 Закона № 73-ФЗ ограничениями (обременениями) права собственности, других вещных прав, а также иных имущественных прав на объекты культурного наследия, включенные в реестр, устанавливаемыми в целях обеспечения сохранности указанных объектов, обеспечения доступа граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства к объектам культурного наследия, включенным в реестр, являются установленные пунктами 1 - 3 статьи 47.3 Закона № 73-ФЗ требования к содержанию и использованию объектов культурного наследия, включенных в реестр, а также требования, установленные охранным обязательством в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 47.6 данного Закона.

Согласно пункту 1 статьи 47.3 Закона № 73-ФЗ при содержании и использовании объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия в целях поддержания в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического состояния и (или) изменения предмета охраны данного объекта культурного наследия лица, указанные в пункте 11 статьи 47.6 настоящего Федерального закона, лицо, которому земельный участок, в границах которого располагается объект археологического наследия, принадлежит на праве собственности или ином вещном праве, обязаны, в том числе: не проводить работы, изменяющие предмет охраны объекта культурного наследия либо ухудшающие условия, необходимые для сохранности объекта культурного наследия; не проводить работы, изменяющие облик, объемно-планировочные и конструктивные решения и структуры, интерьер выявленного объекта культурного наследия, объекта культурного наследия, включенного в реестр, в случае, если предмет охраны объекта культурного наследия не определен; обеспечивать сохранность и неизменность облика выявленного объекта культурного наследия;

При содержании и использовании объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия в целях поддержания в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического состояния и (или) изменения предмета охраны данного объекта культурного наследия лица, указанные в пункте 11 статьи 47.6 настоящего Федерального закона, лицо, которому земельный участок, в границах которого располагается объект археологического наследия, принадлежит на праве собственности или ином вещном праве, обязаны, в том числе, обеспечивать сохранность и неизменность облика выявленного объекта культурного наследия (пункт 4 части 1 статьи 47.3 Закона № 73-ФЗ).

Из материалов дела следует, что объект культурного наследия регионального значения «Лечебница Красного креста» (г. Оренбург, ул. Кирова/ул. 8 Марта/пер. Коммунальный, д 48/39/2 (Литер Е) принадлежит заявителю на праве оперативного управления.

На основании распоряжения Территориального управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Оренбургской области от 17.05.2005 № 394-р (т. 1 л.д. 37) заключен договор об охране и использовании памятника истории и культуры с учреждением 11.11.2005, в соответствии с которым Управление по культуре и искусству области передает, а Федеральное государственное учреждение здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии в Оренбургской области» принимает на охрану и использование памятник истории и культуры «Дом городской усадьбы» по адресу: Россия, Оренбургская область, г. Оренбург, ул. Кирова/ул. 8 Марта/пер. Коммунальный, д. 48/39/2 (Литер Е), находящийся на охране как выявленный объект культурного наследия в соответствии со списком вновь выявленных памятников истории и культуры г. Оренбурга № 1 от 03.11.1997 (т. 1 л.д. 49-51).

Приказом от 02.07.2018 № 265 Министерства культуры и внешних связей Оренбургской области было утверждено охранное обязательство собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия регионального значения «Лечебница Красного креста», расположенного по адресу: г. Оренбург, ул. Кирова, 48/ул. 8 Марта, 39/ пер. Коммунальный, 2 согласно приложению к настоящему приказу.

Охранным обязательством от 02.07.2018 № 265 предусмотрена обязанность пользователя при осуществлении права пользования объектом культурного наследия соблюдать требования действующего законодательства в сфере сохранения и использования объектов культурного наследия; использовать объект культурного наследия с обязательным обеспечением неизменности облика и интерьера объекта культурного наследия в соответствии с особенностями данного объекта, являющимися предметом охраны данного объекта; содержать объект культурного наследия в надлежащем техническом, санитарном, противопожарном состоянии.

Согласно пункту 17 охранного обязательства от 02.07.2018 № 265 при содержании и использовании объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в целях поддержания в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического состояния и (или) изменения предмета охраны данного объекта культурного наследия лица, указанные в пункте 11 статьи 47.6 Закона 73-ФЗ, обязаны, в том числе не проводить работы, изменяющие предмет охраны объекта культурного наследия либо ухудшающие условия, необходимые для сохранности объекта культурного наследия; не проводить работы, изменяющие облик, объемно-планировочные и конструктивные решения и структуры, интерьер объекта культурного наследия в случае, если предмет охраны объекта культурного наследия не определен;

Положения имеющегося охранного обязательства соответствуют положениям статьи 47.3 Закона № 73-ФЗ, определяющей требования к содержанию и использованию объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия.

Удовлетворяя заявленные учреждением требования, признавая незаконным пункт 1 предписания № 55-1-1699 от 09.10.2019 об устранении нарушений законодательства в области сохранения объекта культурного наследия регионального значения «Лечебница Красного креста», расположенного по адресу: г. Оренбург, ул. Кирова/ул. 8 Марта/ пер. Коммунальный, 48/39/2, суды исходили из отсутствия доказательств, подтверждающих изменение облика объекта культурного наследия, посредством размещения на фасадах данного объекта блоков кондиционирования, а также из того, что действующее на момент проведения проверки законодательство не содержало прямого запрета на размещение систем кондиционирования в случае, если они не нарушают архитектурный облик здания.

Однако судами не учтено следующее.

Согласно пункту 5.12.5.4 Правил благоустройства территории муниципального образования город Оренбург, утвержденных Решением Оренбургского городского Совета от 24.10.2017 № 416 (далее – Правила № 416), установка элементов систем кондиционирования, климатических систем и вентиляции зданий, сооружений допускается при соблюдении следующих требований: минимальный выход технических устройств на поверхность фасада; компактное встроенное расположение; маскировка наружных блоков, деталей; группировка ряда элементов на общей несущей основе; привязка к единой системе осей на фасаде.

Пунктом 5.12.5.5 Правил № 416 установлено, что не допускается установка наружных блоков кондиционирования, климатических систем и вентиляции над тротуарами.

Наружные блоки систем кондиционирования, климатических систем, вентиляции, антенны должны быть размещены упорядоченно, с учетом фасадных решений и с использованием единой системы осей, стандартных конструкций крепления и ограждения, при размещении ряда элементов - на общей несущей основе. Размещение указанных блоков на элементах декора фасадов зданий, сооружений, а также крепление, ведущее к повреждению материалов отделки фасада, повреждению элементов здания, сооружения, не допускается (пункт 5.12.5.8 Правил № 416).

При размещении наружных блоков систем кондиционирования, климатических систем на фасадах зданий, сооружений не допускается отведение конденсатной воды на элементы оконных блоков, площадки перед входом, на тротуары. Для размещения (установки) наружных блоков систем кондиционирования рекомендуется устанавливать на фасадах зданий, сооружений корзины (пункт 5.12.5.9 Правил № 416).

Согласно пункту 5.13.1 Правил № 416, правообладатели зданий и сооружений обеспечивают содержание зданий, сооружений, их элементов и фасадов в исправном состоянии, надлежащую эксплуатацию зданий, сооружений в соответствии с установленными правилами и нормами технической эксплуатации, проведение текущих и капитальных ремонтов. Запрещается самовольное переоборудование фасадов зданий и их конструктивных элементов.

Фактические обстоятельства дела на предмет соблюдения вышеуказанных Правил № 416 судебными инстанциями не исследовались.

Согласно пункту 1 статьи 45 Закона № 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, и в соответствии с документацией, согласованной с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном пунктом 2 настоящей статьи, и при условии осуществления указанным органом контроля за проведением работ.

Судами не исследовался вопрос о наличии или отсутствии соответствующего разрешения и согласования.

Судами не дана оценка материалам проверок 2018 и 2019 годов, акту технического состояния объекта культурного наследия регионального значения и прилагающимся к нему материалам фотофиксации от 19.10.2018, а также акту визуального осмотра объекта культурного наследия регионального значения и прилагающимся к нему материалам фотофиксации от 16.09.2019, составленными при участии сотрудника регионального органа охраны объектов культурного наследия, архитектора-реставратора.

Кроме того, в соответствии с Положением о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденным постановление Правительства РФ от 20.07.2011 № 590, указанное Министерство вправе давать разъяснения государственным органам, органам местного самоуправления, юридическим и физическим лицам по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности Министерства.

В письме от 08.08.2017 № 244-01.1-39-ОР Министерством культуры России дало соответствующее разъяснение, которое судами не оценено.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции считает, что судебные акты судов первой и апелляционной инстанций приняты при неполно выясненных фактических обстоятельствах дела, что могло привести к принятию неправильного судебного акта, в связи с чем в соответствии с частями 1 - 3 статьи 288 АПК РФ обжалуемые решение и постановление подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела суду надлежит установить все имеющие существенное значение для дела обстоятельства с учетом вышеприведенных выводов кассационной инстанции; дать оценку всем доводам сторон и в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ оценить доказательства, представленные каждой из сторон в обоснование своих доводов и возражений; и при правильном применении норм материального и процессуального права вынести законный и обоснованный судебный акт.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд



П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 08.10.2020 по делу № А47-17439/2019 и постановлении Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.12.2020 по тому же делу отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Оренбургской области.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.




Председательствующий Ю.В. Вдовин


Судьи Н.Н. Суханова


Т.П. Ященок