Постановление от 3 июня 2020 г. по делу № А50-21450/2019



АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075

http://fasuo.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-536/20

Екатеринбург

03 июня 2020 г.


Дело № А50-21450/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 03 июня 2020 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 июня 2020 г.



Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Поротниковой Е. А.,

судей Гусева О. Г., Токмаковой А. Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Пермского края на решение Арбитражного суда Пермского края от 04.09.2019 по делу № А50-21450/2019 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.11.2019 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании принял участие представитель Прокуратуры Пермского края – Поль К.В. (доверенность от 22.12.2019 № 8/2-10-2019).

От Финансово-экономического управления администрации муниципального образования «Пермский муниципальный район» и от Администрации Пермского муниципального района поступили ходатайства о рассмотрении дела в отсутствии их представителей. Ходатайства названных сторон судебного спора рассмотрены судом и удовлетворены.

Администрация Кукуштанского сельского поселения (далее – заявитель, Администрация Кукуштанского сельского поселения) обратилась в Арбитражный суд Пермского края с заявлением к Администрации Пермского муниципального района (далее – ответчик, Администрация Пермского муниципального района) о признании недействительным распоряжения от 05.06.2019 № 84 о приостановлении дотации Кукуштанскому сельскому поселению.

К участию в деле привлечены: - третьи лица: Финансово-экономическое управление администрации муниципального образования «Пермский муниципальный район», Министерство финансов Пермского края; - заинтересованное лицо - Прокуратура Пермского края.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 04.09. 2019 (судья Торопицин С.В.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Семнадцатого Арбитражного апелляционного суда от 13.11.2019 (Савельева Н.М., Васева Е.Е., Гулякова Г.Н.) решение суда оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, третье лицо – Министерство финансов Пермского края ( далее – Министерство финансов) обратилось с кассационной жалобой, в которой указывает, что судами первой и апелляционной инстанции ошибочно сделан вывод о том, что приостановление предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений непосредственно органами местного самоуправления, которые в установленном порядке наделены государственными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по расчету и предоставлению дотации бюджетам поселений, возможно к применению исключительно в соответствии со статьей 306.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), как мера бюджетного принуждения за нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, в рамках процедуры, установленной главами 29 и 30 БК РФ, либо финансовым органом субъекта РФ в рамках процедуры, установленной статьей 136 БК РФ.

Министерство финансов ссылается на положения статьи 142.1 БК РФ, согласно которой дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района предоставляются поселениям, входящим в состав данного муниципального района, в соответствии с муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района, принимаемыми в соответствии с требованиями БК РФ и соответствующими им законами субъекта Российской Федерации.

Из положений статей 17, 19 Закона Пермского края от 12.10.2007 № 111-ПК «О бюджетном процессе в Пермском крае» (далее - Закон № 111-ПК) следует, что стимулирование органов местного самоуправления к развитию экономического и налогового потенциала муниципальных образований и увеличению доходной базы местных бюджетов осуществляется путем установления условий предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и иных дотаций из бюджета Пермского края бюджетам муниципальных образований Пермского края; органы местного самоуправления муниципальных районов могут наделяться полномочиями органов государственной власти Пермского края по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений за счет средств бюджета Пермского края; субвенции, полученные бюджетом района на исполнение вышеуказанных полномочий органов государственной власти Пермского края включаются в дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений за счет средств бюджета Пермского края, то есть в районный фонд финансовой поддержки поселений.

Статьей 9 БК РФ установлено, что к бюджетным полномочиям муниципальных районов относится установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений.

Таким образом, из совокупного толкования вышеуказанных положений БК РФ, по мнению заявителя кассационной жалобы, следует, что предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджету поселений производится в случаях и порядке, предусмотренных муниципальным правовым актом представительного органа муниципального района и право приостановления предоставления дотаций в таком случае является одной из составляющих переданного полномочия.

В соответствии с пунктом 7 части 17 раздела IV Положения о бюджетном процессе в Пермском муниципальном районе, утвержденного решением Земского Собрания Пермского муниципального района от 26.09.2013 № 376 (далее - Положение о бюджетном процессе) обязательства сельских поселений устанавливаются в соответствии с Перечнем обязательств муниципальных образований Пермского края, утвержденным постановлением Правительства Пермского края от 16.03.2007 № 31-п «О заключении соглашений между Министерством финансов Пермского края и органами местного самоуправления муниципальных образований Пермского края» (далее - Постановление № 31-п).

Таким образом, условия заключенного соглашения с поселением подлежали приведению в соответствие с условиями, установленными постановлением 31-п в сроки определенные 9 Положения о бюджетном процессе.

В случае неисполнения указанных условий в силу п. 8 Положения о бюджетном процессе к поселению подлежат применению меры ответственности, аналогичные установленным Постановлением 31-п, т.е. приостановление предоставления дотаций.

Администрация Кукуштанского сельского поселения и Прокуратура Пермского края представили в дело отзывы (возражения) на кассационную жалобу, в которых просят судебные акты оставить без изменения, в удовлетворении кассационной жалобы Министерства финансов – отказать.

В тексте заявленных ходатайств о рассмотрении дела в их отсутствие, Финансово-экономического управление администрации муниципального образования «Пермский муниципальный район» и Администрация Пермского муниципального района изложили также свое мнение по кассационной жалобе Министерства финансов. Названные стороны доводы жалобы поддерживают.

Как установлено судами, между заявителем и Администрацией Пермского муниципального района 31.01.2019 заключено Соглашение № 14 об условиях предоставления дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из бюджета Пермского муниципального района бюджету Кукуштанского сельского поселения Пермского муниципального района (далее – Соглашение № 14).

Администрация Пермского муниципального района 02.04.2019 письмом № СЭД-299-01-02-10-73 в адрес Администрации Кукуштанского сельского поселения направила дополнительное соглашение с учетом указанных в Постановлении № 31-п дополнительных обязательств. Поскольку дополнительное соглашение не подписано Администрацией Кукуштанского сельского поселения, 05.06.2019 Администрация Пермского муниципального района издала распоряжение № 84 о приостановлении дотаций Кукуштанскому сельскому поселению.

Распоряжением Администрации Пермского муниципального района от 27.08.2019 № 124 из преамбулы распоряжения от 05.06.2019 № 84 исключены слова «со статьей 142.5. Бюджетного кодекса РФ». Полагая, что распоряжение от 05.06.2019 № 84 является незаконным, Администрация Кукуштанского сельского поселения обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из того, что вопрос о приостановлении или сокращении объема дотаций в порядке статьи 136 БК РФ может быть решен исключительно финансовым органом субъекта Российской Федерации, к каковым Администрация Пермского муниципального района не относится. При этом самостоятельно органами местного самоуправления такая мера ответственности, как приостановление межбюджетного трансферта, может быть применена только в рамках процедуры, определенной главами 29 и 30 БК РФ. Однако, доказательств соблюдения данного порядка в отношении бюджета Кукуштанского сельского поселения, материалы дела не содержат. Оспариваемое постановление Администрации Пермского муниципального района основано не на условиях предоставления дотации заявителю, установленных при решении вопроса о предоставлении дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2019 году и заключении соглашения от 31.01.2019, а на требовании об изменении ранее установленного правового режима предоставления дотаций. Подобное требование не соответствует положениям статей 28 и 37 БК РФ, поскольку фактически означает изменение в одностороннем порядке уже возникших и осуществляющихся правоотношений, связанных с предоставлением межбюджетных трансфертов бюджету Кукуштанского сельского поселения.

Проверка правильности применения судами норм материального и процессуального права в ходе кассационного производства дает основания для вывода об отсутствии оснований для отмены либо изменения судебных актов, исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Рассматривая спор по существу, суды сделали правильный вывод о том, что требования Администрации Кукуштанского сельского поселения подлежат рассмотрению по правилам главы 24 АПК РФ и перешли к проверке полномочий Администрации Пермского муниципального района на издание оспариваемого ненормативного правового акта, которым затронуты вопросы экономической деятельности Кукуштанского сельского поселения, интересы которого в силу закона представляет Администрация Кукуштанского сельского поселения.

Согласно части 1 статьи 136 БК РФ (в редакции, действовавшей в спорном периоде) межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Частью 8 статьи 136 БК РФ определено, что в случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений (внутригородских районов) межбюджетные трансферты за счет бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам городских, сельских поселений (внутригородских районов), за исключением субвенций, предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления городских, сельских поселений (внутригородских районов) основных условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам, предусмотренных названной статьей.

Абзацем 3 части 5 статьи 136 БК РФ установлено, что финансовые органы субъектов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) предоставления субвенций бюджетам муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) на осуществление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений (внутригородских районов) в пределах объема дотаций, подлежащих перечислению в бюджеты городских, сельских поселений (внутригородских районов), органы местного самоуправления которых не выполнили условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации.

Из буквального содержания положений статьи 136 БК РФ суды сделали правильный вывод, что вопрос о приостановлении или сокращении объема дотаций, подлежащих предоставлению муниципальным районам в бюджет сельского поселения, в порядке статьи 136 БК РФ, может быть решен исключительно финансовым органом субъекта Российской Федерации, к каковым Администрация Пермского муниципального района не относится. Самостоятельно органами местного самоуправления такая мера ответственности, как приостановление предоставления межбюджетного трансферта может быть применена к бюджету сельского поселения только в рамках процедуры, определенной главами 29 и 30 БК РФ.

Согласно статьям 306.2, 306.3 БК РФ решения о применении бюджетных мер принуждения, предусмотренных главой 30 БК РФ, принимаются финансовыми органами соответствующего уровня и только после получения уведомлений органов финансового контроля об их применении.

Проверив наличие указанных обстоятельств, суды установили отсутствие доказательств соблюдения указанного порядка в отношении бюджета Кукуштанского сельского поселения.

Такой вывод судебных инстанций заявителем кассационной жалобы не опровергнут, оснований для переоценки фактических обстоятельств на стадии кассационного производства не имеется.

В связи с вышеизложенным, суды правомерно заключили, что распоряжение от 05.06.2019 № 84 о приостановлении дотаций Кукуштанскому сельскому поселению издано Администрацией Пермского муниципального района с превышением полномочий и без наличия к тому законных оснований, что является основанием для признания его недействительным.

Доводы заявителя кассационной жалобы о том, что право на применение такой меры как приостановление дотаций именно ненормативным актом Администрации Пермского муниципального района имеется в пунктах 3.1 и 3.2.1 Соглашения № 14, которое, в свою очередь принято на основании и во исполнение закона и нормативных актов Пермского края, указанных в кассационной жалобе, подлежат отклонению.

Указанные доводы были предметом рассмотрения судов, которые мотивированно их отклонили, пояснив, что, несмотря на указание в пунктах 2.2.3, 3.2.1 Соглашения № 14 на право Администрации Пермского муниципального района в течение текущего финансового года приостанавливать предоставление дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в случае невыполнения обязательств, указанных в пункте 2 Соглашения № 14 (соблюдать условия предоставления дотации, определенные разделом 1 соглашения), данные полномочия не могут применяться администрацией муниципального района произвольно, без учета вышеприведенных положений бюджетного законодательства.

Оснований не согласиться с позицией судов не имеется, поскольку в соответствии со статьей 2 БК РФ федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, предусмотренные частью первой настоящей статьи, не могут противоречить БК РФ.

Нормы материального и процессуального права применены судами к установленным ими обстоятельствам дела правильно.

Несогласие заявителя кассационной жалобы с толкованием судами норм действующего законодательства не свидетельствует о незаконности судебных актов.

Основания для удовлетворения кассационной жалобы Министерства финансов отсутствуют.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд



П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Пермского края от 04.09.2019 по делу № А50-21450/2019 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.11.2019 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства финансов Пермского края – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьями 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.



Председательствующий Е.А. Поротникова



Судьи О.Г. Гусев



А.Н. Токмакова