Постановление от 20 июня 2022 г. по делу № А36-1503/2021

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА




ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Дело № А36-1503/2021
г.Калуга
20 июня 2022 года
резолютивная часть постановления объявлена 15.06.2022

постановление изготовлено в полном объеме 20.06.2022


Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи

Смолко С.И.

судей

Бессоновой Е.В.

ФИО1

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ковтуновой И.Б.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: публичного акционерного общества «Квадра-генерирующая компания» (300012, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) в лице филиала ПАО «Квадра» - «Липецкая генерация» (398600, <...>, ГРН 2157154351385) - ФИО2 (дов. от 01.01.2022 № ИА-133/2022-ЛГ, диплом);

от прокуратуры Левобережного района города Липецка - не явились;

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном посредством видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Липецкой области, кассационную жалобу публичного акционерного общества «Квадра-генерирующая компания» на решение Арбитражного суда Липецкой области от 07.09.2021 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.02.2022 по делу № А36-1503/2021,


У С Т А Н О В И Л :


Публичное акционерное общество «Квадра - генерирующая компания» в лице филиала ПАО «Квадра» - «Липецкая генерация» (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением о признании незаконным решения прокуратуры Левобережного района города Липецка от 27.11.2020 № 134 о проведении проверки, признании незаконными действий прокуратуры по проведению проверки деятельности общества на основании указанного решения.

Решением суда от 07.09.2021, оставленным без изменения постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.02.2022, в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе общество просит состоявшиеся судебные решения отменить, требования общества удовлетворить, ссылаясь на неверный вывод судов о соответствии требованиям закона решения прокурора от 27.11.2020 и действий прокуратуры при проведении проверки.

В возражениях на жалобу прокуратура просит оставить судебные акты без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения, ссылаясь на несостоятельность доводов жалобы.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель общества поддержал доводы кассационной жалобы.

Прокуратура надлежаще извещена о времени и месте судебного разбирательства, но своего представителя в судебное заседание не направила, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) не препятствует рассмотрению дела.

Проверив в пределах доводов кассационной жалобы и возражений на неё судебные акты на предмет правильности применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и норм процессуального права, соответствия выводов судов обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, заслушав пояснения представителя общества, суд кассационной инстанции приходит к следующему.

Как усматривается из материалов дела и установлено судами, на основании Приказа Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» и во исполнение Решения коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 16.12.2015 «О состоянии законности и прокурорского надзора в сфере исполнения законодательства о промышленной безопасности опасных производственных объектов» 27.11.2020 прокурор Левобережного района города Липецка принял решение о проведении проверки деятельности ПАО «Квадра» на предмет соблюдения обществом требований законодательства в сфере промышленной безопасности. Срок проведения проверки с 27.11.2020 по 25.12.2020. Проведение проверки поручено старшему помощнику прокурора Левобережного района Зюзиной Е.В. (т.1 л.д. 15).

На основании письма Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 15.10.2020 № 30/1-26-2020 проверка проведена совместно с сотрудниками Верхне-Донского управления Ростехнадзора (т.1 л.д. 66).

По результатам проверки должностными лицами Верхне-Донского управления Ростехнадзора, участвовавшими в проверке, составлена справка о результатах проведения совместной с органами прокуратуры проверки исполнения законодательства о промышленной безопасности 30.11.2020 г., прокуратурой составлен акт проверки, в которых отражены нарушения требований промышленной безопасности в деятельности КТЦ ПП «Липецкая ТЭЦ-2» - филиала ПАО «Квадра» - «Липецкая генерация». Кроме того, прокуратурой в адрес ПАО «Квадра - генерирующая компания», филиала ПАО «Квадра» - «Липецкая генерация» внесено представление от 20.01.2021 № 15д-2020 об устранении выявленных нарушений законодательства о промышленной безопасности и вынесено постановление от 20.01.2021 о возбуждении в отношении филиала ПАО «Квадра» - «Липецкая генерация» дела об административном правонарушении по части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушений (л.д. 16, 19, 25, 68).

Полагая, что решение прокурора о проведении проверки от 27.11.2020 № 134 в отношении ПАО «Квадра» и действия прокуратуры по проведению проверки являются незаконными, ПАО «Квадра» в лице филиала ПАО «Квадра» - «Липецкая генерация» обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Придя к выводу о необоснованности заявленных требований, суд первой инстанции отказал обществу в удовлетворении его заявления.

Апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции.

Суд кассационной инстанции не усматривает оснований для отмены судебных решений.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Порядок проведения органами прокуратуры проверок, основания принятия и форма решения о проведении проверок регламентированы Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре), приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», а также приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.03.2017 № 172 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017 № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»»

Согласно пункту 2 статьи 1 Закона о прокуратуре в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов, в том числе органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В силу пункта 1 статьи 21 названного Закона предметом надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки. В случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия - пункт 3 статьи 21 Закона о прокуратуре.

Приказом Генеральной прокуратуры России от 17.03.2017 № 172 утверждена типовая форма решения о проведении проверки – приложение № 1 к приказу. Оспариваемое решение от 27.11.2020 № 134 строго составлено по форме, утвержденной названным приказом. В решении указано в отношении какой организации предполагается провести проверку, а также указаны цель проверки, основание и предмет проверки, срок проведения проверки, лицо, которому поручено проведение проверки.

Довод кассационной жалобы, что проверки исполнения законов проводятся прокуратурой на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, независимо от источника её получения, но о наличии такой информации в решении о проведении проверки не указано, не заслуживает внимания.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, приведенной в Постановлении от 17.02.2015 № 2-П, возложение Законом о прокуратуре на органы прокуратуры публичных функций, которые связаны с осуществлением от имени Российской Федерации - независимо от иных государственных органов - надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, всеми поименованными в данном Федеральном законе субъектами права, обусловлено целями обеспечения верховенства закона, единства правового пространства, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, что соотносится с положениями статей 2, 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2) и 18 Конституции РФ; при этом на органы прокуратуры распространяется требование Конституции РФ о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, а реализация прокурором его полномочий не должна приводить к подмене функций других органов публичной власти.

По смыслу приведенных положений Конституции РФ и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда РФ, осуществляемая прокуратурой функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается - путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности - неукоснительное соблюдение Конституции РФ и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора).

Принципиальное требование пункта 2 статьи 21 Закона о прокуратуре, согласно которому при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, подчеркивает именно вневедомственный и межотраслевой характер прокурорского надзора как института, предназначенного для универсальной, постоянной и эффективной защиты конституционно значимых ценностей, а следовательно, распространяющегося и на те сферы общественных отношений, применительно к которым действует специальный (ведомственный) государственный контроль (надзор). При этом во взаимоотношениях с другими государственными органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора), прокуратура занимает координирующее положение, что обусловливается наличием как специального правового регулирования порядка реализации ею надзорных функций (на которые не могут быть автоматически распространены общие подходы к организации и проведению специального (ведомственного) государственного контроля (надзора), в том числе в части определения плановости, предмета контрольно-надзорной деятельности, полномочий осуществляющих ее субъектов, степени правовой детализации процедурных условий), так и особого организационно-кадрового механизма, призванного обеспечивать реализацию функции надзора за исполнением законов в системе органов прокуратуры лицами, имеющими высокую правовую квалификацию, и не требует детальной регламентации порядка реализации ими надзорных функций, более необходимой в отношении других видов государственного контроля (надзора).

С учетом характера возложенных на прокуратуру публичных функций в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (так называемые инцидентные основания), но и в инициативном порядке.

Действия органов прокуратуры в рамках проведенной проверки сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие права и законные интересы субъекта, в отношении которого проведена проверка. Такие действия не подменяют собой проведение проверки иным компетентным органом государственного контроля (надзора), а являются мерой прокурорского реагирования, имеющей целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

Исходя из изложенного, суд первой инстанции пришел к выводу о законности решения о проведении проверки от 27.11.2020 № 134, так как оспариваемое решение принято уполномоченным должностным лицом - прокурором района; решение принято на основании Приказа Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» и Решения коллегии Генеральной прокуратуры России от 16.12.2015 «О состоянии законности и прокурорского надзора в сфере исполнения законодательства о промышленной безопасности опасных производственных объектов»; цель проверки – проверка соблюдения требований законодательства в сфере промышленной безопасности; предмет проверки – проверка исполнения ПАО «Квадра» требований действующего законодательства в сфере промышленной безопасности.

Требуя признать незаконными действия прокуратуры при проведении проверки, общество фактически ссылалось на нарушение прокуратурой процедуры проведения проверки (неуведомление общества о проведении проверки, запрос документов за пределами срока проведения проверки, неуказание в акте проверки о проведении проверки с участием представителей Верхне-Донского управления Ростехнадзора).

Ни решением прокурора о проведении проверки, ни действиями прокуратуры при проведении проверки не нарушаются права и законные интересы общества. Поэтому суд отказал обществу в удовлетворении его требований.

Нарушение процедуры проведения проверки может иметь значение при оспаривании представления об устранении нарушений законодательства о промышленной безопасности или постановления о привлечении к административной ответственности.

Оснований для отмены решения от 07.09.2021 и постановления от 14.02.2022 не усматривается.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд



П О С Т А Н О В И Л :

Решение Арбитражного суда Липецкой области от 07.09.2021 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.02.2022 по делу № А36-1503/2021 оставить без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение двух месяцев в порядке, предусмотренном ст.291.1 АПК РФ.


Председательствующий судья С.И. Смолко


судьи Е.В. Бессонова


ФИО1