Постановление от 5 марта 2019 г. по делу № А47-11351/2018

ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД


ПОСТАНОВЛЕНИЕ



№ 18АП-1532/2019
г. Челябинск
05 марта 2019 года
Дело № А47-11351/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 04 марта 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 05 марта 2019 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Плаксиной Н.Г., Киреева П.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Бузулука на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 18.12.2018 по делу №А47-11351/2018 (судья Вернигорова О.А.).

В судебном заседании приняли участие представители:

федерального казенного учреждения «Исправительная колония №2 Управления Федеральной служб исполнения наказаний по Оренбургской области» - ФИО2 (доверенность №52/15-30 от 11.02.2019);

Администрации города Бузулука – ФИО3 (доверенность №01-08/65 от 14.01.2019), ФИО4 (доверенность №01-08/55 от 14.01.2019);

Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Оренбургской области – ФИО5 (доверенность №19 от 24.10.2017).

Федеральное казенное учреждение «Исправительная колония №2 Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Оренбургской области» (далее – ФКУ «Исправительная колония №2 УФСИН по Оренбургской области», учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Администрации города Бузулука (далее – Администрация) о признании недействительными: 1) раздела 7 схемы актуализации схемы теплоснабжения муниципального образования «город Бузулук» Оренбургской области на 2019 год, утвержденной постановлением Администрации №606-п от 23.04.2018 «Об утверждении актуализации на 2019 год схемы теплоснабжения муниципального образования «город Бузулук» Оренбургской области», в части признания заявителя единой теплоснабжающей организацией; 2) постановления №606-п от 23.04.2018 «Об утверждении актуализации на 2019 год схемы теплоснабжения муниципального образования «город Бузулук» Оренбургской области», в части признания заявителя единой теплоснабжающей организацией.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Оренбургской области.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 18.12.2018 (резолютивная часть решения объявлена 11.12.2018) заявленные требования удовлетворены в полном объеме. Также судом взыскана с Администрации в доход федерального бюджета госпошлина в размере 3000 руб.

Не согласившись с решением суда, Администрация обжаловала его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе просит решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать, ссылаясь на неполноту исследования судом обстоятельств дела и неправильное применение судом норм материального права. Полагает, что оспоренными ненормативными правовыми актами заявителю обоснованно был присвоен статус единой теплоснабжающей организации, как лицу, подключенному к централизованной системе теплоснабжения и горячего водоснабжения поселка ВТК и владеющего источником тепловой энергии на основании Свидетельства от 22.10.2012. Указывает на то, что названный статус был присвоен учреждению на основании пункта 11Правил организации теплоснабжения в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.08.2012 №808 «Об организации теплоснабжения в Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (далее – Правила №808) ввиду отсутствия иных заявок на присвоение такого статуса. При этом, как указывает Администрация, пунктом 15 Правил №808 установлен прямой запрет на подачу заявления о прекращении осуществления функций единой теплоснабжающей организации в случае присвоения такого статуса на основании пункта 11 этих Правил. По мнению подателя жалобы, критерии, предусмотренные пунктом 7 Правил №808, применяются лишь при оценке нескольких конкурирующих организаций, тогда как в настоящем случае заявки иными организациями не подавались, в связи с чем основным условием для определения единой теплоснабжающей организации являлось наличие у уполномоченного органа документов, удостоверяющих законные основания владения источником тепловой энергии, а обязанность выяснять дополнительные обстоятельства при решении указанного вопроса (наличие достаточного персонала, собственный капитал учреждения) отсутствовала. Кроме того, как указывает Администрация, в материалы дела ею представлена информация об обслуживающем персонале котельной заявителя, в отношении которой заявитель возражения не заявлял. Как указывает податель жалобы, к видам деятельности заявителя отнесено в том числе оказание услуг по поставке (передаче) горячей воды и тепловой энергии и ежегодно заявитель заключает договоры на оказание коммунальных услуг с жителями поселка ВТК, при этом, право на заключение таких договоров имеется только у единой теплоснабжающей организации. Услуги оказываются заявителем исходя из ежегодно утверждаемых ему тарифов на тепловую энергию. Доказательств дополнительного обременения заявителя и несения им дополнительных расходов не представлено. По мнению подателя жалобы, порядок определения единой теплоснабжающей организации Администрацией нарушен не был.

В судебном заседании представитель Администрации доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представитель заявителя в судебном заседании против удовлетворения апелляционной жалобы возражал по основаниям, изложенным в отзыве. Полагает решение суда законным и обоснованным.

Представители третьего лица в судебном заседании также против удовлетворения апелляционной жалобы возражал.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей заявителя, полагает необходимым руководствоваться следующим.

Из материалов дела следует, что ФКУ «Исправительная колония №2 УФСИН по Оренбургской области» зарегистрировано в качестве юридического лица за основным государственным регистрационным номером 1025600575109 и владеет на праве оперативного управления нежилым зданием – котельной, расположенной по адресу: Оренбургская область, г. Бузулук, ВТК, стр.1 (л.д.39).

Управлением жилищно-коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Бузулука на официальном сайте Администрации в сети Интернет в разделе «ЖКХ-Теплоснабжение» размещена информация о начале принятия заявок от теплоснабжающих и (или) теплосетевых организаций на присвоение статуса единой теплоснабжающей организации на территории города Бузулука Оренбургской области. Окончание срока подачи заявок – 02.04.2018.

23.04.2018 Администрацией принято постановление №606-п, которым утверждена Актуализация на 2019 год схемы теплоснабжения муниципального образования «Город Бузулук» Оренбургской области (далее – Постановление №606-п от 23.04.2018), согласно которой ФКУ «И-2 УФСИН России по Оренбургской области» присвоен статус единой теплоснабжающей организацией (л.д.51-81). Так, в части 7 (пункты 12-14) Актуализации на 2019 год схемы теплоснабжения муниципального образования «Город Бузулук» Оренбургской области указано: «согласно пункту 11 Правил №808, в случае если организациями не подано ни одной заявки на присвоение статуса единой организации, статус единой теплоснабжающей организации присваивается организации, владеющей в соответствующей зоне деятельности источниками тепловой энергии с наибольшей рабочей тепловой мощностью и (или) тепловыми сетями с наибольшей тепловой емкостью теплоснабжения. В соответствии с пунктом 11 Правил №808 при актуализации на 2019 год схемы теплоснабжения, к реестру единых теплоснабжающих организаций в числе прочих относится ФКУ ИК № 2 УФСИН России по Оренбургской области, владеющая на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии и (или) тепловыми сетями в системе теплоснабжения в пределах своих систем теплоснабжения на территории муниципального образования для объектов, подключенных к системе централизованного и горячего водоснабжения».

Полагая указанные акты (схема и постановление) незаконным в части признания учреждения единой теплоснабжающей организацией ввиду отсутствия у него предусмотренных законом для таких организаций критериев, заявитель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался выводом об отсутствии оснований для наделения ФКУ Исправительная колония №2 УФСИН по Оренбургской области» статусом единой теплоснабжающей организации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании ненормативных правовых актов и действий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, незаконными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 4 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа отнесена в том числе организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

В силу пункта 4.2 части 1 статьи 17 этого же Закона в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом от 27.07.2010 №190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее – Закон №190-ФЗ).

Пунктом 1 части 1 статьи 6 Закона №190-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления поселений, городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях отнесена организация обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территориях поселений, городских округов, в том числе принятие мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями или теплосетевыми организациями своих обязательств либо отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств.

Пунктом 28 статьи 2 Закона №190-ФЗ предусмотрено, что под единой теплоснабжающей организацией в системе теплоснабжения понимается теплоснабжающая организация, которая определяется в схеме теплоснабжения федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения, или органом местного самоуправления на основании критериев и в порядке, которые установлены правилами организации теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Согласно части 7 статьи 23 Закона №190-ФЗ, требования к содержанию схем теплоснабжения и порядку их разработки определяются правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации. Порядок разработки схем теплоснабжения в соответствии с правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации, должен обеспечивать открытость процедуры их разработки и утверждения, участие в этой процедуре представителей теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, потребителей тепловой энергии.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.02.2012 №154 «О требованиях к схемам теплоснабжения, порядку их разработки и утверждения» утверждены Требования к схемам теплоснабжения (далее – Требования к схемам) и Требования к порядку разработки и утверждения схем теплоснабжения (далее – Требования к порядку разработки).

В силу пунктов 2, 4, 21 Требований к порядку проект схемы теплоснабжения разрабатывается уполномоченными органами местного самоуправления поселений, городских округов, уполномоченными органами исполнительной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, юридическими лицами либо совместно органами местного самоуправления или органами исполнительной власти городов федерального значения и юридическими лицами. Схема теплоснабжения разрабатывается на основе документов территориального планирования поселения, городского округа, утвержденных в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности и в соответствии с Требованиями к схемам теплоснабжения. Определение в схеме теплоснабжения единой теплоснабжающей организации (организаций) осуществляется в соответствии с критериями и порядком определения единой теплоснабжающей организации, установленными Правительством Российской Федерации.

Правилами №808 установлено, что статус единой теплоснабжающей организации присваивается теплоснабжающей и (или) теплосетевой организации решением федерального органа исполнительной власти (в отношении городов с населением 500 тысяч человек и более) или органа местного самоуправления при утверждении схемы теплоснабжения поселения, городского округа.

Пунктами 5-7 указанных Правил предусмотрено, что для присвоения организации статуса единой теплоснабжающей организации на территории поселения, городского округа лица, владеющие на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии и (или) тепловыми сетями, подают в уполномоченный орган в течение 1 месяца с даты опубликования (размещения) в установленном порядке проекта схемы теплоснабжения, а также с даты опубликования (размещения) сообщения, указанного в пункте 17 этих Правил, заявку на присвоение организации статуса единой теплоснабжающей организации с указанием зоны ее деятельности. Уполномоченный орган присваивает статус единой теплоснабжающей организации в соответствии с пунктами 7 – 10 этих Правил, в случае если в отношении одной зоны деятельности единой теплоснабжающей организации подано несколько заявок от лиц, владеющих на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии и (или) тепловыми сетями в соответствующей зоне деятельности единой теплоснабжающей организации. Критериями определения единой теплоснабжающей организации являются: владение на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии с наибольшей рабочей тепловой мощностью и (или) тепловыми сетями с наибольшей емкостью в границах зоны деятельности единой теплоснабжающей организации; размер собственного капитала; способность в лучшей мере обеспечить надежность теплоснабжения в соответствующей системе теплоснабжения.

В соответствии с пунктом 11 Правил №808, в случае если организациями не подано ни одной заявки на присвоение статуса единой теплоснабжающей организации, статус единой теплоснабжающей организации присваивается организации, владеющей в соответствующей зоне деятельности источниками тепловой энергии с наибольшей рабочей тепловой мощностью и (или) тепловыми сетями с наибольшей тепловой емкостью.

Пунктом 15 Правил №808 установлено, что организация, имеющая статус единой теплоснабжающей организации, вправе подать главе местной администрации городского поселения, городского округа, главе местной администрации муниципального района (в отношении сельских поселений, расположенных на территории соответствующего муниципального района, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации), в федеральный орган исполнительной власти заявление о прекращении осуществления функций единой теплоснабжающей организации, за исключением случаев, если статус единой теплоснабжающей организации присвоен в соответствии с пунктом 11 этих Правил.

В настоящем случае в разделе 7 Актуализации на 2019 год схемы теплоснабжения муниципального образования город Бузулук Оренбургской области (л.д.51-81) приведена мотивировка решения об определении единой теплоснабжающей организации. В частности, отмечено, что в связи с исключением из реестра единых теплоснабжающих организаций ООО «Ресурс Сервис» по причине проведения в отношении него процедуры банкротства и прекращением отпуска тепловой энергии посторонним потребителям, в соответствии с Законом №190-ФЗ на официальном сайте Администрации было размещено уведомление о начале приема заявок от теплоснабжающих и (или) теплосетевых организаций на присвоение статуса единой теплоснбажающей организации на территории города Бузулука. В соответствии с пунктом 5 Правил №808 заявки на присвоение статуса единой теплоснабжающей организации в пределах своих систем теплоснабжения подали следующие организации: МУП ЖКХ г. Бузулука, ООО «Энергокаскад», ООО ТСК «Теплостаидарт», ООО «Весна», БГМТ – филиал ФГБОУ ВПО ОГАУ. На основании критериев определения единой теплоснабжающей организации, установленных пунктом 7 Правил №808, предложено наделить статусом единой теплоснабжающей организации муниципального образования город Бузулук Оренбургской области в пределах своей эксплуатационной ответственности вышеуказанные предприятия. При этом, со ссылкой на пункт 11 Правил №808 указано, что при актуализации на 2019 год Схемы теплоснабжения к реестру единых теплоснабжающих организаций относятся: ФКУ «ИК-2 УФСИН России по Оренбургской области» и Дирекция по тепловодоснабжению ОАО «ЮУЖД» - филиал ОАО «РЖД», владеющие на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии и (или) тепловыми сетями в системе теплоснабжения в пределах своих систем теплоснабжения на территории муниципального образования для объектов, подключенных к системе централизованного теплоснабжения и горячего водоснабжения. Также указано, что единая теплоснабжающая организация обязана: заключать и исполнять договоры теплоснабжения с любыми обратившимися к ней потребителями тепловой энергии, теплопотребляющие установки которых находятся в данной системе теплоснабжения, при условии соблюдения указанными потребителями выданных им в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности технических условий подключения к тепловым сетям; заключать и исполнять договоры поставки тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя в отношении объема тепловой нагрузки, распределенной в соответствии со схемой теплоснабжения; заключать и исполнять договоры оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя в объеме, необходимом для обеспечения теплоснабжения потребителей тепловой энергии, с учетом потерь тепловой энергии, теплоносителя при их передаче.

Как правильно отмечено судом первой инстанции, какое-либо обоснование выбора ФКУ «ИК-2 УФСИН России по Оренбургской области» в качестве единой теплоснабжающей организации на основании пункта 11 Правил №808 в Актуализации на 2019 год схемы теплоснабжения муниципального образования город Бузулук Оренбургской области не приведено, возможность признания заявителя единой теплоснабжающей организацией в порядке пункта 11 Правил №808 не обоснована, границы деятельности единой теплоснабжающей организации в схеме не отражены, доказательств истребования у теплоснабжающих организаций соответствующих сведений не представлено, сведений том, что имеющийся во владении заявителя источник тепловой энергии обладает наибольшей рабочей тепловой мощность, равно как и сведений о наличии во владении заявителя тепловых сетей с наибольшей тепловой емкостью, не приведено. То есть, статус единой теплоснабжающей организации присвоен заявителю в отсутствие должного обоснования.

Наличие во владении учреждения здания котельной (что подтверждено представленным в материалы дела свидетельством о регистрации права, и на что ссылается податель апелляционной жалобы), во-первых, не оценивалось Администрацией при принятии оспоренных актов (соответствующая оценка не приведена), а во-вторых, само по себе, в отсутствие доказательств наличия у этого объекта признаков, поименованных в пункте 11 Правил №808, не свидетельствует о наличии обстоятельств, позволяющих наделить учреждение статусом единой теплоснабжающей организации.

По итогам оценки содержания Схемы теплоснабжения судом установлено, что на территории поселения имеется несколько систем теплоснабжения, и заявитель не может быть признан единой теплоснабжающей организацией в границах вне зоны его тепловых сетей.

Кроме того, судом учтены неоднократные обращения заявителя в адрес Администрации (л.д.22, 24-29) по вопросам содержания тепловых сетей поселка ВТК, наличия аварийной ситуации на указанных сетях и передачи источника тепловой энергии, находящегося в оперативном управлении заявителя, в собственность муниципального образования, а также ответ Администрации (л.д.28) об отсутствии целесообразности принятия в муниципальную собственность тепловых сетей и котельной учреждения.

Применительно к критериям определения единой теплоснабжающей организации, установленным пунктом 7 Правил №808, судом принята во внимание организационно-правовая форма заявителя (казенное учреждение), в силу которой имущество заявителя закреплено за ним собственником на праве оперативного управления (статья 123.21 Гражданского кодекса Российской Федерации), и в соответствии со статьей 296 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьей 11 Закона Российской Федерации от 21.07.1993 №5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», может быть использовано лишь в соответствии с целями деятельности этого лица и назначением этого имущества. При этом, исходя из смысла абзаца 1 пункта 1 статьи 66 Гражданского кодекса Российской Федерации, собственным капиталом является имущество юридического лица, созданного за счет вкладов учредителей (участников), а также произведенное и приобретенное указанным лицом в процессе деятельности, принадлежащее ему на праве собственности, тогда как заявитель в собственности имущества не имеет. То есть, критерий определения единой теплоснабжающей организации – размер собственного капитала, в отношении учреждения не соблюден.

В части критерия «способность в лучшей мере обеспечить надежность теплоснабжения в соответствующей системе теплоснабжения» судом первой инстанции отмечено, что для выполнения функций единой теплоснабжающей организации необходим квалифицированный обслуживающий персонал в достаточном количестве, однако, в штатном расписании учреждения отсутствуют должности, в основные обязанности которых входят осуществление необходимых функций, так как заявитель не является специализированной организацией по производству и транспортировке тепловой энергии.

Этот вывод суда первой инстанции следует признать не основанным на представленных в материалы дела доказательствах, поскольку штатное расписание заявителя в материалах дела отсутствует, тогда как Администрацией в материалы дела представлены сведения за подписью должностного лица учреждения об обслуживающем персонале котельной заявителя в количестве 8 человек, включая начальника котельной, четырех операторов котельной и трех слесарей (л.д.84).

Тем не менее, ошибочность вывода суда первой инстанции в указанной части не исключает правомерности его позиции относительно необоснованности актов Администрации в оспоренной заявителем части по приведенным выше основаниям.

Так как оспоренной частью Постановления №606-п от 23.04.2018 и утвержденной им Актуализацией схемы теплоснабжения муниципального образования «город Бузулук» Оренбургской области на 2019 год на заявителя необоснованно возложены дополнительные экономически затратные обязанности, связанные с исполнением обязательств единой теплоснабжающей организации, следует также согласиться с выводом суда первой инстанции о нарушении этой частью ненормативных правовых актов прав и законных интересов в сфере экономической деятельности. При этом, судом первой инстанции учтено, что наделение статуса единой теплоснабжающей организации в порядке пункта 11 Правил №808 лишает ФКУ «ИК-2 ФСИН России по Оренбургской области», в соответствии с пунктом 15 этих Правил, права подать в уполномоченный орган заявление о прекращении осуществления функции единой теплоснабжающей организации, чем также ограничены права и законные интересы заявителя.

При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции не имеется оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о подтверждении материалами дела совокупности обстоятельств, свидетельствующих об обоснованности требований заявителя о признании оспоренных актов недействительными.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 АПК РФ, не установлено.

С учетом изложенного, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба Администрации – без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 18.12.2018 по делу №А47-11351/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации города Бузулука – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья А.А. Арямов

Судьи Н.Г. Плаксина

П.Н. Киреев