Решение от 5 августа 2020 г. по делу № А05-4014/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Логинова, д. 17, г. Архангельск, 163000, тел. (8182) 420-980, факс (8182) 420-799

E-mail: info@arhangelsk.arbitr.ru, http://arhangelsk.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А05-4014/2020
г. Архангельск
05 августа 2020 года


Резолютивная часть решения объявлена 04 августа 2020 года

Полный текст решения изготовлен 05 августа 2020 года

Арбитражный суд Архангельской области в составе судьи Юринской И.С.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Печурой М.А.,

рассмотрев в судебном заседании 31 июля и 04 августа 2020 года дело по заявлению муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения муниципального образования "Город Архангельск" "Детский сад комбинированного вида № 167 "Улыбка" (ОГРН <***>; адрес: 163020, <...>)

к Департаменту образования администрации муниципального образования "Город Архангельск" (ОГРН <***>; адрес: 163069, <...>)

о признании недействительным приказа,

при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Контрольно-ревизионного управления администрации муниципального образования «Город Архангельск»,

при участии в судебном заседании: от заявителя – ФИО1 по доверенности от 15.07.2019, от ответчика – ФИО2 по доверенности от 22.05.2020, от третьего лица – не явились,

установил:

муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение муниципального образования "Город Архангельск" "Детский сад комбинированного вида № 167 "Улыбка" (далее – заявитель, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным приказа №190 от 07.04.2020, вынесенного Департаментом образования администрации муниципального образования "Город Архангельск (далее – ответчик, администрация).

Заявитель в судебном заседании предъявленное требование поддержал.

Ответчик с требованием заявителя не согласился по основаниям, изложенным в отзыве на заявление.

Контрольно-ревизионное управление администрации муниципального образования «Город Архангельск» отзыв на заявление не представило.

Основанием для обращения в суд послужили следующие обстоятельства.

На основании приказа начальника контрольно-ревизионного управления администрации муниципального образования «Город Архангельска» (далее - КРУ) от 14.01.2020 № 04 КРУ проведена плановая выездная проверка по соблюдению заявителем требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации при осуществлении закупок в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон №44-ФЗ) с 20.01.2020 по 02.03.2020.

По результатам проверки КРУ выявленные нарушения отражены в акте плановой выездной проверки от 02.03.2020.

На основании данного акта КРУ в адрес учреждения выдано предписание об устранении нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд от 05.03.2020 № 20-09/70, которым учреждению предписано устранить нарушение в cрок не позднее 03.04.2020 путем внесения изменения в информацию об исполнении (о расторжении) контракта от 18.02.2019 № ТЭЭ15-00017А/19 и отражения достоверной информации, указанной в пункте 1 предписания.

07.04.2020 директором департамента образования Администрации МО «Город Архангельск» в отношении учреждения вынесен приказ №190 «О результатах проверки соблюдения МБДОУ Детский сад № 167 требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд», в котором указано следующее:

Контрольно-ревизионным управлением Администрации муниципального образования «Город Архангельск» проведена плановая выездная проверка по соблюдению муниципальным бюджетным дошкольным образовательным учреждением муниципального образования «Город» Архангельск «Детский сад комбинированного вида № 167 «Улыбка» требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации при осуществлении закупок в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ с 20.01.2020 по 02.03.2020.

В ходе проверки установлены нарушения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд, отраженные в актах проверок контрольно-ревизионного управления (на основании пункта 1 и 3 части 1 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ – акт плановой выездной проверки от 02.03.2020, на основании части 8 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ – акт плановой выездной проверки от 02.03.2020).

На основании изложенного приказываю:

1. Заведующему муниципальным бюджетным дошкольным учреждением муниципального образования «Город Архангельск» «Детский сад комбинированного вида № 167 «Улыбка» ФИО3:

1.1 Принять меры по устранению выявленных нарушений законодательства, причин и условий им способствовавших.

1.2 Принять меры по возмещению неэффективного расходования средств городского бюджета в размере 415129 руб. 57 коп.

1.3 В срок до 10.04.2020 представить в департамент образования Администрации муниципального образования информацию об исполнении выданного контрольно-ревизионным Управлением администрации муниципального образования «Город Архангельск» предписания.

2. Контроль за выполнением приказа возложить на начальника финансово-экономического отдела департамента образования администрации муниципального образования «Город Архангельск» ФИО4.

В дальнейшем в приказ директора департамента от 07.04.2020 № 190 о результатах проверки соблюдения учреждением требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения муниципальных нужд внесены следующие изменения: исключить пункт 1.2; пункт 1.3 считать пунктом 1.2 (приказ № 362 от 15.06.2020).

Не согласившись с вынесенным приказом от 07.04.2020 № 190, учреждение обратилось в суд с настоящим заявлением. В обоснование своей позиции заявитель указывает, что данный приказ вынесен неуполномоченным лицом, в соответствии с возложенными задачами департамент осуществляет свои полномочия в пределах своей компетенции, действующим законодательством не предусмотрена процедура вынесения приказа на составленный акт плановой проверки, проведенной контрольно-ревизионным управлением, полномочия по составлению заключения, представления, предписания возлагаются на орган, проводивший проверки. Вынесенный приказ нарушает права и интересы юридического лица, создает неопределенность, поскольку ранее уполномоченные лица департамента образования были ознакомлены со всеми документами до совершения закупок, все действия учреждения неоднократно согласовывались. На момент издания оспариваемого приказа предписание КРУ от 05.03.2020 было выполнено, юридических оснований для издания приказа № 190 не было. Приказ № 190 не конкретизирован, обязывает выполнить действия, которые контрольно-ревизионным органом не были предписаны к устранению распорядительным документом. Доводы ответчика сводятся к общим функциям департамента как учредителя, однако перечень его полномочий является ограниченным. Итоговый акт проверки КРУ был вручен руководителю учреждения только 25.05.2020, 16.07.2020 от департамента вновь поступил запрос о предоставлении пояснения относительно проведенной проверки КРУ, однако в нем указано, что информация в департамент поступила только 11.06.2020, соответственно, приказ № 190 был издан ранее врученного акта КРУ по факту проведенной проверки.

Ответчик с требованием заявителя не согласился, указал, что департамент осуществляет контроль в рамках реализации функций и полномочий учредителя, акт КРУ принят департаментом в качестве основания для принятия мер по устранению нарушений действующего законодательства. Ответчик также пояснил, что в связи с тем, что истцом представлена информация об устранении нарушений, выявленных в ходе проведенного аудита в сфере закупок, приказ № 190 от 07.04.2020 снят с контроля приказом № 311 от 27.05.2020.

Заслушав представителей сторон, оценив представленные доказательства, суд пришел к выводу об удовлетворении заявленных требований на основании следующего.

По смыслу статей 198 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо. При этом в соответствии с частью 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Как следует из материалов дела, оспариваемый приказ №190 «О результатах проверки соблюдения МБДОУ Детский сад № 167 требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд» был вынесен 07.04.2020 директором департамента образования по результатам проверки контрольно-ревизионного управления.

В соответствии с Положением о департаменте образования мэрии города Архангельска, утвержденным постановлением мэра г. Архангельска от 31.12.2013 № 1040, (далее – Положение о департаменте) департамент образования мэрии города Архангельска является отраслевым органом мэрии города Архангельска, уполномоченным в сфере управления образованием.

Согласно пункту 2.1 Положения о департаменте на департамент возлагаются следующие основные задачи: организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам; организация предоставления дополнительного образования детей, а также организация отдыха детей в каникулярное время в пределах компетенции департамента; создание в пределах своей компетенции условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных учреждениях муниципального образования "Город Архангельск", находящихся в ведении департамента (далее - образовательные учреждения); разработка и реализация стратегии развития муниципальной системы образования.

В соответствии с возложенными задачами департамент осуществляет в пределах своей компетенции: функции и полномочия учредителя образовательных учреждений, обеспечивает выполнение функций и полномочий учредителя образовательных учреждений, согласовывает планы финансово-хозяйственной деятельности бюджетных (автономных) образовательных учреждений, осуществляет контроль за деятельностью образовательных учреждений, согласовывает отчеты о результатах деятельности образовательных учреждений, формирует и утверждает муниципальное задание на оказание муниципальных услуг (выполнение работ); участвует в разработке и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования "Город Архангельск" по направлениям деятельности департамента; осуществляет ведомственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок в отношении подведомственных ему заказчиков в порядке, установленном мэрией города Архангельска.

Пунктом 2.2.7 Положения о департаменте установлено, что в соответствии с возложенными задачами департамент в пределах своей компетенции в области финансово-экономической деятельности осуществляет функции главного распорядителя средств городского бюджета и получателя средств городского бюджета, предусмотренных на содержание департамента и реализацию возложенных на департамент задач и функций, а также главного администратора и администратора доходов городского бюджета в соответствии с закрепленными за ним доходами городского бюджета.

Согласно пункту 3.1 Положения о департаменте при осуществлении задач и функций департамент имеет право: запрашивать и получать в установленном порядке от отраслевых (функциональных) и территориальных органов мэрии города, юридических лиц, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, необходимые материалы для решения вопросов, входящих в компетенцию департамента; проводить коллегии, совещания, встречи, мероприятия по вопросам деятельности департамента, образовательных учреждений, требовать от образовательных учреждений, своевременного и объективного представления плановой и внеплановой отчетной информации, оперативной информации, необходимых для решения вопросов, входящих в компетенцию департамента; вести переписку и взаимодействовать в иных формах с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Архангельской области, отраслевыми (функциональными) и территориальными органами мэрии города Архангельска, иными юридическими и физическими лицами по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности департамента; осуществлять иные полномочия, необходимые для реализации возложенных на департамент задач и функций, не противоречащие действующему законодательству, в пределах компетенции департамента.

В пункте 4.2 Положения о департаменте предусмотрено право директора департамента в пределах своей компетенции издавать приказы, обязательные для исполнения образовательными учреждениями.

В соответствии с частью 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций) (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля).

Муниципальные учреждения в силу абзаца 4 пункта 1 статьи 266.1 БК РФ выступают объектами государственного (муниципального) финансового контроля.

Как определено в пункте 1 статьи 269.2 БК РФ, полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе устанавливающих требования к бухгалтерскому учету и составлению и представлению бухгалтерской (финансовой) отчетности государственных (муниципальных) учреждений;

контроль за соблюдением положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета, государственных (муниципальных) контрактов;

контроль за соблюдением условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, а также в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения государственных (муниципальных) контрактов;

контроль за достоверностью отчетов о результатах предоставления и (или) использования бюджетных средств (средств, предоставленных из бюджета), в том числе отчетов о реализации государственных (муниципальных) программ, отчетов об исполнении государственных (муниципальных) заданий, отчетов о достижении значений показателей результативности предоставления средств из бюджета;

контроль в сфере закупок, предусмотренный законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются финансовым органам (органам управления государственными внебюджетными фондами) уведомления о применении бюджетных мер принуждения (пункт 2 статьи 269.2 БК РФ).

В соответствии с пунктом 2.1 Положения о контрольно-ревизионном управлении администрации муниципального образования «Город Архангельск», утвержденного постановлением главы муниципального образования «Город Архангельск» от 31.10.2016 № 1228 (далее – Положение № 1228), основными задачами контрольно-ревизионного управления являются осуществление контроля в финансово-бюджетной сфере.

Порядок осуществления контрольно-ревизионным управлением мэрии города Архангельска полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю утвержден постановлением мэрии г. Архангельска от 20.02.2014 № 130 (далее – Порядок № 130).

Пунктом 62 Порядка № 130 предусмотрено, что при осуществлении полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений контрольно-ревизионное управление направляет:

представления, содержащие обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений;

предписания об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) о возмещении ущерба, причиненного такими нарушениями муниципальному образованию "Город Архангельск";

уведомление о применении бюджетных мер принуждения.

Согласно пункту 63 Порядка № 130 при осуществлении внутреннего муниципального финансового контроля в отношении закупок для обеспечения муниципальных нужд контрольно-ревизионное управление направляет предписание об устранении нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок. Указанные нарушения подлежат устранению в срок, установленный в предписании.

На основании изложенных норм следует, что к полномочиям департамента не относится деятельность по внутреннему муниципальному финансовому контролю. Положение о департаменте не содержит функций и полномочий, которые поименованы в постановлении мэрии г. Архангельска от 20.02.2014 № 130, утвердившем Порядок осуществления контрольно-ревизионным управлением мэрии города Архангельска полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю.

Контроль в финансово-бюджетной сфере в отношении учреждения в соответствии с положениями БК РФ, Положением № 1228 и Порядком № 130 осуществлен контрольно-ревизионным управлением.

Полномочия по составлению заключения, представления или предписания возлагаются на орган, проводивший проверочные мероприятия, в данном случае на контрольно-ревизионное управление.

При таких обстоятельствах суд соглашается с позицией заявителя, согласно которой нарушение установленного разграничения полномочий департамента и КРУ недопустимо.

Нормами бюджетного законодательства не предусмотрена процедура вынесения приказа учредителем учреждения на акт плановой выездной проверки, проведенной контрольно-ревизионным управлением. В силу пункта 4.2 Положения о департаменте право директора департамента издавать приказы, обязательные для исполнения образовательными учреждениями, ограничено его компетенцией в сфере управления образованием.

Доводы ответчика сводятся к общим функциям департамента образования как учредителя, который должен действовать в пределах своей компетенции.

Суд не принимает ссылку департамента на пункт 4.10 Инструкции о порядке проведения ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности контрольно-ревизионным управлениям мэрии города, утвержденной постановлением мэра города Архангельска от 07.02.2006 № 41. Согласно указанному пункту информация о результатах ревизии муниципальных организаций направляется руководителю структурного подразделения мэрии города, осуществляющему координацию и регулирование деятельности ревизуемой организации, для организации работы по пресечению выявленных нарушений и привлечению к ответственности виновных лиц. Таким образом, данный пункт предусматривает совершение действий руководителем структурного подразделения мэрии города по организации работы ревизуемого лица таким образом, чтобы не допускать выявленных нарушений, тогда как направление ревизуемому лицу обязательных для исполнения предложений по устранению выявленных нарушений пунктом 4.9 указанной Инструкции отнесено к полномочиям контрольно-ревизионного управления.

По результатам проверки КРУ в адрес учреждения выдано предписание об устранении нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд от 05.03.2020 № 20-09/70, которым учреждению предписано устранить нарушение в cрок не позднее 03.04.2020 путем внесения изменения в информацию об исполнении (о расторжении) контракта от 18.02.2019 № ТЭЭ15-00017А/19 и отражения достоверной информации, указанной в пункте 1 предписания.

Материалами дела подтверждается, что данное предписание было исполнено учреждением, информация о чем была направлена 30.03.2020 в КРУ и Департамент.

По иным нарушениям контрольно-ревизионное управление не выносило представлений, предписаний и уведомлений о применении бюджетных мер принуждения, направляемых объекту контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Оспариваемый приказ обязывает заявителя устранить нарушения, указанные в актах проверки КРУ, для которых предусмотрена специальная процедура их выявления и оспаривания, при этом полномочия, установленные статьей 269.2 БК РФ, у департамента отсутствуют.

Акт КРУ является документом – носителем информации в отношении результатов проверки, не содержит указаний об осуществлении каких-либо властно-обязывающих действий и, соответственно, не является ненормативным правовым актом. Сам по себе акт проверки не подлежит исполнению объектом контроля, как и обжалованию. На акт КРУ заявителем были направлены возражения относительно его содержания.

Суд также учитывает, что требования, изложенные в приказе должны быть реально исполнимы, приказ должен содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

Исполнимость властно-распорядительного акта является важным требованием и одним из элементов его законности.

Вместе с тем, требования Приказа №190 не конкретизированы, обязывают учреждение выполнить действия, которые контрольно-ревизионным органом не были предписаны к устранению распорядительным документом.

Отразив в приказе ссылку на акты, составленные КРУ, департамент не указал выявленные нарушения, не указал надлежащего правового содержания, способы устранения нарушений, действий, которые должен совершать заявитель с целью устранения нарушений, то есть требования приказа являются неопределенными, что является самостоятельным основанием для признания недействительным оспариваемого приказа.

В свете изложенного заявленные требования подлежат удовлетворению.

В соответствии со статьёй 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины по настоящему делу подлежат возмещению заявителю за счёт ответчика.

Руководствуясь статьями 106, 110, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Архангельской области

РЕШИЛ:

Признать недействительным, проверенный на соответствие нормам действующего законодательств, приказ Департамента образования администрации муниципального образования "Город Архангельск" от 07.04.2020 №190 (в редакции приказа от 15.06.2020 № 362), принятый в отношении муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения муниципального образования "Город Архангельск" "Детский сад комбинированного вида № 167 "Улыбка", полностью.

Обязать ответчика устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Взыскать с Департамента образования Администрации муниципального образования "Город Архангельск" в пользу муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения муниципального образования "Город Архангельск" "Детский сад комбинированного вида № 167 "Улыбка" 3000 рублей расходов по государственной пошлине.

Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд путем подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Архангельской области в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.

Судья

И.С. Юринская