Постановление от 15 ноября 2018 г. по делу № А27-27442/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень Дело № А27-27442/2017


Резолютивная часть постановления объявлена 08 ноября 2018 года


Постановление изготовлено в полном объеме 15 ноября 2018 года



Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Кокшарова А.А.

судей Буровой А.А.

Чапаевой Г.В.

при ведении судебного заседания с использованием средств аудиозаписи рассмотрел кассационную жалобу муниципального казенного учреждения «Управление развития жилищно-коммунального комплекса» на постановление от 05.06.2018 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Кайгородова М.Ю., Назаров А.В., Ярцев Д.Г.) по делу № А27-27442/2017 Арбитражного суда Кемеровской области по иску заместителя прокурора Кемеровской области (650992, Кемеровская область, г. Кемерово, ул. Красная, 24) в защиту публичных интересов «Междуреченский городской округ» в лице администрации Междуреченского городского округа к муниципальному казенному учреждению «Управление развития жилищно-коммунального комплекса» (652870, Кемеровская область, город Междуреченск, улица Кузнецкая, дом 31, ОГРН 1074214002697, ИНН 4214028028473), муниципальному унитарному предприятию «Гортопсбыт» (652888, Кемеровская область, город Междуреченск, улица Дзержинского, дом 22, ОГРН 1024201389948, ИНН 4214000446) о признании недействительным соглашения от 22.03.2017 и применении последствий недействительности ничтожности сделки.

Другие лица, участвующие в деле: субъект Российской Федерации – Кемеровская область в лице Администрации Кемеровской области (650000, Кемеровская область, город Кемерово, пр. Советский, дом 62, ОГРН 1024200697377, ИНН 4200000647), муниципальное образование «Междуреченский городской округ» в лице администрации Междуреченского городского округа (652877, Кемеровская область, город Междуреченск, пр. Строителей, дом 20а, ОГРН 1024201390663, ИНН 4214010638), Главное финансовое управление Кемеровской области.

В заседании приняли участие представители:

от муниципального казенного учреждения «Управление развития жилищно-коммунального комплекса» - Владимирова Н.С. по доверенности от 09.01.2018 № 3/1 (до перерыва);

от Прокуратуры Кемеровской области – Прохоренко Я.Ю. по удостоверению.

Суд установил:

заместитель прокурора Кемеровской области (далее – Прокурор) обратился в Арбитражный суд Кемеровской области с иском к муниципальному казенному учреждению «Управление развития жилищно-коммунального комплекса» (далее – казенное учреждение, учреждение ЖКХ), муниципальному унитарному предприятию «Гортопсбыт» (далее – МУП «Гортопсбыт») о признании недействительным соглашения от 22.03.2017 о предоставлении субсидий из местного бюджета МУП «Гортопсбыт» на финансовое обеспечение затрат, связанных с обеспечением топливом населения Междуреченского городского округа в связи с применением государственных регулируемых цен, не обеспечивающих возмещение издержек, и на финансовое обеспечение затрат, связанных с организацией обеспечения населения топливом в 2017 году, заключенное муниципальным казенным учреждением «Управление предприятием «Гортопсбыт».

Просил применить последствия недействительности ничтожной сделки – соглашения от 22.03.2017 о предоставлении субсидий из местного бюджета МУП «Гортопсбыт» на финансовое обеспечение затрат, связанных с обеспечением топливом населения Междуреченского городского округа в связи с применением государственных регулируемых цен, не обеспечивающих возмещение издержек, и на финансовое обеспечение затрат, связанных с организацией обеспечения населения топливом в 2017 году, заключенное между учреждением ЖКХ и МУП «Гортопсбыт» в виде взыскания с МУП «Гортопсбыт» в казну Междуреченского городского округа в лице администрации Междуреченского городского округа 8 528 000 руб.

В качестве третьих лиц привлечены субъект Российской Федерации – Кемеровская область в лице Администрации Кемеровской области, муниципальное образование «Междуреченский городской округ» в лице Администрации Междуреченского городского округа.

Решением от 07.03.2018 Арбитражного суда Кемеровской области иск оставлен без удовлетворения.

Постановлением от 05.06.2018 Седьмого арбитражного апелляционного суда решение суда первой инстанции отменено. По делу принят новый судебный акт о частичном удовлетворении исковых требований.

Признано недействительным соглашение от 22.03.2017 о предоставлении субсидий из местного бюджета МУП «Гортопсбыт» на финансовое обеспечение затрат, связанных с обеспечением топливом населения Междуреченского городского округа в связи с применением государственных регулируемых цен, не обеспечивающих возмещение издержек, и на финансовое обеспечение затрат, связанных с организацией обеспечения населения топливом в 2017 году, заключенное между учреждением ЖКХ и МУП «Гортопсбыт».

В удовлетворении требований о применении последствий недействительности ничтожной сделки отказано.

Учреждение ЖКХ, не согласившись с принятым по делу постановлением суда апелляционной инстанции, обратилось с кассационной жалобой, так как считает, что оно принято с нарушением норм материального права, просит отменить постановление апелляционного суда и оставить в силе решение от 07.03.2018 Арбитражного суда Кемеровской области.

Администрация Междуречинского городского округа и Администрация Кемеровской области в своих отзывах поддерживают доводы кассационной жалобы учреждения ЖКХ, просят отменить постановление суда апелляционной инстанции, оставив в силе решение Арбитражного суда Кемеровской области от 07.03.2018. При этом Администрация Кемеровской области подтвердила тот факт, что Администрации Междуреченского городского округа не передавались полномочия по регулированию цен (тарифов), также как и сопутствующая обязанность компенсировать межтарифную разницу соответствующим организациям.

В отзыве на кассационную жалобу Прокурор просит оставить постановление суда апелляционной инстанции без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения. С доводами кассационной жалобы не согласен в полном объеме.

В соответствии с частью 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено названным Кодексом.

Заслушав представителей сторон, поддержавших доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзывах на нее, проверив законность судебного акта суда апелляционной инстанции в порядке статей 284, 286 АПК РФ, исследовав материалы дела, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Из материалов дела следует, что между учреждением ЖКХ и МУП «Гортопсбыт» заключено соглашение от 22.03.2017 о предоставлении субсидий из местного бюджета МУП «Гортопсбыт» на финансовое обеспечение затрат, связанных с обеспечением топливом населения Междуреченского городского округа в связи с применением государственных регулируемых цен, не обеспечивающих возмещение издержек, и на финансовое обеспечение затрат, связанных с организацией обеспечения населения топливом в 2017 году.

Субсидия включает в себя компенсацию разницы между стоимостью угля по оптовой цене, и ценой угля, установленной Региональной энергетической комиссии Кемеровской области в постановлении от 03.06.2016 № 69.

Срок действия соглашения с 22.03.2017 по 31.12.2017.

Во исполнение договора казенное учреждение перечислило МУП «Гортопсбыт» 8 528 000 руб.

Финансирование осуществлено за счет средств бюджета Администрации Междуреченского городского округа.

Целевые поступления на финансирование соответствующих расходов городского поселения из бюджета Кемеровской области не были предусмотрены.

Полагая, что названный договор является ничтожным, на основании статьи 52 АПК РФ Прокурор обратился в арбитражный суд с соответствующим исковым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, арбитражный суд первой инстанции пришел к выводу о рекомендательном характере по отношению к муниципальным образованиям розничных цен на уголь, установленных Региональной энергетической комиссией Кемеровской области (далее – РЭК), о наличии волеизъявления Междуреченского городского округа на избрание в качестве розничной цены на топливо, реализуемого на территории муниципального образования, тарифов утвержденных РЭК, и наличии у органов местного самоуправления полномочий по возмещению межтарифной разницы (убытков) организациям, реализующим уголь населению по ценам, утвержденным РЭК.

Седьмой арбитражный апелляционный суд посчитал указанные выводы суда первой инстанции ошибочными.

Суд апелляционной инстанции, исследовав все юридически значимые для дела факты и имеющиеся в деле доказательства и дав им в соответствии со статьей 71 АПК РФ надлежащую правовую оценку, принял законный и обоснованный судебный акт. Кассационная инстанция поддерживает выводы апелляционного суда, в связи с чем отклоняет доводы кассационной жалобы, при этом исходит из следующего.

Принимая судебный акт, суд апелляционной инстанции правильно руководствовался положениями статей 16, 19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» (далее – Закон № 131-ФЗ), статей 154, 157 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ), статей 31, 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении», статей 167, 168 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», с учетом постановления Коллегии Администрации Кемеровской области от 06.09.2013 № 371 «Об утверждении положения о региональной энергетической комиссии Кемеровской области» (далее – Постановление Коллегии Администрации Кемеровской области № 371), Постановления РЭК от 03.06.2016 № 69 «Об установлении розничных цен на уголь и дрова, реализуемые гражданам, управляющим организациям, товариществам собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным или иным специализированным потребительским кооперативам, созданным в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье» (далее – Постановление РЭК № 69), Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 29.03.2011 № 2-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой муниципального образования – городского округа «Город Чита», (далее – Постановление Конституционного Суда РФ № 2-П), правовой позицией Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 06.12.2013 № 87 «О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных со взысканием потерь ресурсоснабжающих организаций, вызванных межтарифной разницей» (далее – Постановление Пленума ВАС РФ № 87), разъяснениями Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.11.2004 № 85 «Обзор практики разрешения споров по договору комиссии» (далее – Информационное письмо № 85), постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее – Постановление Пленума ВС РФ № 25), во взаимосвязи с представленными в материалы дела доказательствами, а также возражениями и доводами обеих сторон, и пришел к выводу о том, что оспариваемое соглашение фактически является механизмом доведения бюджетной субсидии до получателя, вследствие чего должно соответствовать нормам права бюджетного законодательства; посчитал вывод арбитражного суда первой инстанции о рекомендательном характере тарифов, установленных РЭК, ошибочным, поскольку тарифное регулирование осуществлено уполномоченным органом субъекта Российской Федерации, иные органы на территории Кемеровской области полномочиями по установлению тарифов на твердое топливо не наделены.

Суд кассационной инстанции, поддерживая выводы суда апелляционной инстанции, исходит из положений норм материального права, указанных в судебных актах и обстоятельств, установленных по делу.

В соответствии с частью 4 статьи 154, частью 2 статьи 157 ЖК РФ плата за коммунальные услуги, в том числе включает в себя плату за поставки твердого топлива при наличии печного отопления. Размер платы за коммунальные услуги рассчитывается по тарифам, установленным органами государственной власти субъектов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», в соответствии с которым государственное регулирование цен (тарифов) на топливо твердое, топливо печное бытовое, реализуемые гражданам, управляющим организациям, товариществам собственников жилья, жилищным жилищно-строительным кооперативам или иным специализированным потребительским кооперативам, созданным в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1.2 Постановления Коллегии Администрации Кемеровской области № 371 РЭК является исполнительным органом государственной власти Кемеровской области специальной компетенции, осуществляющим государственное регулирование цен (тарифов, надбавок, наценок, ставок, сборов, платы) на территории Кемеровской области.

Постановлением РЭК № 69 установлены розничные цены на уголь, реализуемый гражданам в размере 859 руб. за тонну угля рядовых марок, 1 348 руб. за тонну сортового угля.

Таким образом, РЭК устанавливает розничные цены реализации твердого топлива (уголь, дрова) населению в целях удовлетворения потребности в жилье на уровне ниже рыночной цены. При этом цена почти в 2 раза ниже рыночной.

Исходя из норм права и анализа предмета заключенного соглашения, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое соглашение фактически является механизмом доведения бюджетной субсидии до получателя, вследствие чего должно соответствовать нормам бюджетного законодательства.

Иные органы на территории Кемеровской области полномочиями по установлению тарифов на твердое топливо не наделены. Материалами дела установлено, что решение об установлении тарифа на твердое топливо, в том числе реализуемое МУП «Гортопсбыт» населению городского округа, органы местного самоуправления Междуреченского городского округа не принимали.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации № 2-П сформулирована правовая позиция, согласно которой толкование пункта 4 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ, как обязывающего городские округа не только осуществлять организационную деятельность в сфере теплоснабжения населения, но и нести всю полноту ответственности за возмещение теплоснабжающим организациям потерь, возникающих вследствие разницы между экономически обоснованным тарифом и тарифом, утвержденным для потребителей, является расширительным и не соответствует Конституции Российской Федерации.

Финансирование из средств местных бюджетов расходных обязательств, возникших в результате принятия решений органами государственной власти, не допускается (пункт 4.3. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации № 2-П).

Возложение на городские округа обязанности исполнять финансовые обязательства, возникающие из решений, принятых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках своей компетенции, нарушает не только установленный БК РФ в порядке конкретизации конституционных основ финансовой системы государства принцип самостоятельности бюджетов (статья 31), но и конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в том числе в управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местного бюджета, а также конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления и тем самым противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133.

В случае передачи органам местного самоуправления данных полномочий на них возлагается и сопутствующая обязанность компенсировать теплоснабжающим организациям межтарифную разницу.

Эта обязанность может быть возложена на органы местного самоуправления и в качестве самостоятельного государственного полномочия с соблюдением установленного федеральным законодательством порядка, как указано в статье 19 Закона № 131-ФЗ, путем принятия закона субъекта Российской Федерации, который должен отвечать установленным данной статьей требованиям и вводиться в действие ежегодно законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год, при условии, что в нем предусмотрено предоставление субвенций на осуществление таких полномочий.

Статьей 86 БК РФ установлено, что расходные обязательства, возникающие у муниципального образования в связи с осуществлением переданных ему государственных полномочий, исполняются за счет и в пределах субвенций, специально предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации.

Таким образом, суд апелляционной инстанции правомерно отметил, что обязанность возмещать потери ресурсоснабжающих организаций в виде межтарифной разницы, образовавшейся в следствие установления органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации тарифа на коммунальный ресурс для населения на уровне ниже экономически обоснованного, может быть возложена на органы местного самоуправления городских округов только в случае наделения их соответствующими полномочиями в порядке, установленном Законом № 131-ФЗ, с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств.

В Постановлении Пленума ВАС РФ № 87 указано, что возникновение межтарифной разницы служит прямым следствием реализации полномочий по государственному регулированию цен (тарифов), поэтому субъектом, обязанным возместить ресурсоснабжающей организации расходы, обусловленные установлением тарифа в размере ниже экономически обоснованного, должно быть то публично-правовое образование, уполномоченным органом которого было принято соответствующее тарифное решение.

Судом апелляционной инстанции установлено и следует из материалов дела, что на момент заключения спорного соглашения полномочия по тарифному регулированию в сфере установления цен на твердое топливо для населения муниципальным образованиям не переданы, тарифное регулирование осуществлено уполномоченным органом субъекта Российской Федерации.

С учетом изложенного, исходя из правовых позиций Конституционного суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного суда Российской Федерации публично-правовым образованием, обязанным возмещать убытки, возникающие в связи с применением государственных регулируемых цен на твердое топливо для населения (в пределах норматива), является Кемеровская область, принявшая соответствующее тарифное решение.

Из системного толкования положений части 1 статьи 2, статей 16, 18, 52, 53 Закона № 131-ФЗ, статьи 86 БК РФ следует, что при формировании местного бюджета органы местного самоуправления должны исходить, прежде всего, из необходимости решения вопросов местного значения. Расходные обязательства по иным вопросам допускаются только в том случае, если эти вопросы в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления.

Исходя из части 5 статьи 20 Закона № 131-ФЗ, правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в Постановлениях от 11.11.2003 № 16-П и от 29.03.2011 № 2-П, представительный орган местного самоуправления может принимать решение о реализации права на участие в осуществлении государственных полномочий, не переданных органу местного самоуправления в установленном порядке, только в случае наличия предусмотренной федеральными законами возможности осуществления таких расходов.

В рассматриваемом случае принятие на себя муниципальным образованием Междуречинский городской округ расходных обязательств без определения лица, обязанного выплатить субсидию в связи с осуществлением РЭК Кемеровской области цен на уголь, реализуемый населению, ниже рыночных, нарушает права и охраняемые интересы муниципального образования Междуречинский городской округ и его населения.

Действующим законодательством не предусмотрено несение органами местного самоуправления расходов на осуществление полномочий по возмещению затрат (убытков), возникших у хозяйствующих субъектов в связи с применением государственных регулируемых цен, установленных уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а не органом местного самоуправления.

В связи с чем довод МУП «Гортопсбыт» о том, что запрет на установление и исполнение расходных обязательств, не связанных с решением вопросов, отнесенных действующим законодательством к полномочиям органов местного самоуправления, относится только к дотационным, подлежит отклонению в силу его ошибочности.

Кроме того, согласно решению Совета народных депутатов Междуречинского городского округа от 28.12.2016 № 267 «О бюджете муниципального образования «Междуречинский городской округ» на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» (в редакции решения от 27.12.2017 № 330), дефицит бюджета на 2017 год составил 203 996,5 тысяч руб., что свидетельствует о недостаточности собственных денежных средств бюджета муниципального образования для исполнения и реализации полномочий органов местного самоуправления в связи несением дополнительных расходов по исполнению полномочий, не переданных ему в установленном порядке.

Кассационная жалоба не содержит ссылок на соглашения, заключенные муниципальным образованием «Междуречинский городской округ» с Администрацией Кемеровской области, о порядке финансирования спорных расходов.

В целом доводы кассационной жалобы не опровергают выводы апелляционного суда, по существу направлены на переоценку доказательств и установленных обстоятельств по делу, что не входит в полномочия арбитражного суда кассационной инстанции в силу положений главы 35 АПК РФ, в связи с чем подлежат отклонению.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа считает, что при принятии обжалуемого постановления, судом апелляционной инстанции надлежащим образом исследованы все имеющиеся в деле доказательства, выводы апелляционного суда подтверждены материалами дела и основаны на установленных по делу фактических обстоятельствах, получивших надлежащую юридическую оценку суда в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену судебного акта, не допущено.

При данных обстоятельствах кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

постановление от 05.06.2018 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А27-27442/2017 Арбитражного суда Кемеровской области оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий А.А. Кокшаров


Судьи А.А. Бурова


Г.В. Чапаева