Решение от 15 июня 2021 г. по делу № А73-3845/2021

Арбитражный суд Хабаровского края

г. Хабаровск, ул. Ленина 37, 680030, www.khabarovsk.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

дело № А73-3845/2021
г. Хабаровск
15 июня 2021 года
Резолютивная часть решения объявлена 09.06.2021.

Решение в полном объеме изготовлено 15.06.2021.

Арбитражный суд Хабаровского края в составе: судьи Манника С.Д.

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании арбитражного суда первой инстанции

заявление Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 680030, <...>)

к Администрации сельского поселения «Село Некрасовка» Хабаровского муниципального района Хабаровского края (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 680507, <...>)

третье лицо: Совет депутатов сельского поселения «Село Некрасовка» (адрес: 680507, <...>)

третье лицо: Общество с ограниченной ответственностью «Межмуниципальная специализированная служба» (ОГРН <***>, ИНН <***> адрес: 680507, <...>),

о признании незаконным бездействия,

при участи в судебном заседании:

от Хабаровского УФАС России – ФИО2 по дов. № 5/10959 от 18.09.2020, диплом; ФИО3 по дов. № 6/6062 от 07.06.2021, диплом;

от Администрации села Некрасовка – ФИО4 по дов. от 09.11.2020, диплом;

от Совета депутатов села Некрасовка – ФИО5 председатель Совета депутатов по удост. № 9 от 23.09.20219;

от ООО «ММСС» - ФИО6 – директор по приказу от 09.01.2020.

УСТАНОВИЛ:

Управление Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (далее – заявитель, Хабаровское УФАС России) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края к Администрации сельского поселения «Село Некрасовка» Хабаровского муниципального района Хабаровского края (далее – Администрация с. Некрасовка) с исковым заявлением, в соответствии с требованием которого, уточненного в предварительном судебном заседании в порядке статьи 49 АПК РФ, просит суд:

- признать незаконным бездействие Администрации сельского поселения «Село Некрасовка» в непринятии мер по внесению изменений пункта 3.6, пункта 4.1, подпункта 8 пункта 4.2, подпункта 9 пункта 4.2, пункта 4, пункта 5.2, подпунктов 2, 8 пункта 8.1, пункта 8.4 решения Совета депутатов сельского поселения «Село Некрасовка» от 15.11.2018 № 10-2 «Об утверждении положения о порядке деятельности общественных кладбищ и правилах содержания мест погребения, расположенных на территории сельского поселения «Село Некрасовка» Хабаровского муниципального района, в части не приведения на соответствие действующему законодательству.

Определением суда к участию в деле в качестве третьих, не заявляющих самостоятельные требования на предмет спора, привлечены: Совет депутатов сельского поселения «Село Некрасовка» (далее – третье лицо, Совет депутатов), Общество с ограниченной ответственностью «Межмуниципальная специализированная служба» (далее – третье лицо, ООО «ММСС»).

Администрация с. Некрасовка, Совет депутатов и ООО «ММСС» представили отзывы на заявление о несогласии с заявленными требованиями.

Представители Хабаровского УФАС России в судебном заседании настаивали на удовлетворении заявленных требований по доводам, изложенным в исковом заявлении и ходатайстве об уточнении исковых требований.

Представители ответчика и третьих лиц в судебном заседании возражали против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в отзывах.

В ходе судебного разбирательства по материалам дела и объяснениям представителей участвующих в деле лиц судом установлены следующие существенные для разрешения спора обстоятельства.

На рассмотрении комиссии Хабаровского УФАС России находится дело № 8-0Ц478(027/01/15-1830/2020) по признакам нарушения администрацией сельского поселения «Село Некрасовка» частей 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции», выразившихся в наделении ООО «Межмуниципальная специализированная служба» функциями и правами органов местного самоуправления, в создании преимущественных условий ведения предпринимательской деятельности.

В связи с установленными фактами нарушений Администрацией сельского поселения «Село Некрасовка» частей 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции» Хабаровское УФАС России в соответствии со статьей 23 этого Закона обратилось в арбитражный суд Хабаровского края с рассматриваемым исковым заявлением.

В обоснование иска Хабаровское УФАС России ссылается на следующие обстоятельства:

- Администрация сельского поселения «Село Некрасовка» вступила в состав участников ООО «Межмуниципальная специализированная служба» в соответствии с решением Совета депутатов сельского поселения «Село Некрасовка» от 26.07.2018 решение № 312-75 «О вступлении муниципального образования сельского поселения «Село Некрасовка» Хабаровского муниципального района Хабаровского края в состав участников межмуниципального хозяйственного общества в форме общества с ограниченной ответственностью для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения», с целью организации ритуальных услуг содержания мест захоронения на территории сельского поселения «Село Некрасовка» (пункт 1 решения);

- создание специализированной службы необходимо на территории сельского поселения в силу статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Закон № 8-ФЗ);

- специализированная служба в силу п.2 статьи 25, пункта 2 статьи 29 Закона № 8-ФЗ создается по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с указанным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших частью 3 статьи 9 Закона № 8-ФЗ стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, в частности определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок со дня обращения этой службы за счет средств;

- частью 1 статьи 9 Закона № 8-ФЗ закреплено, что оказание на безвозмездной основе погребения умершего включает в себя: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом);

- из названных норм следует, что специализированная служба органами местного самоуправления создается только для предоставления услуг по гарантированному перечню, а именно: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Положением о порядке деятельности общественных кладбищ и правилах содержания мест погребения, расположенных на территории сельского поселения «Село Некрасовка» Хабаровского муниципального района, утвержденного Решением Совета депутатов сельского поселения «Село Некрасовка» от 15.11.2018 № 10-2 и согласована Главой Администрации сельского поселения «Село Некрасовка» от 15.11.2018 № 10-2, делегирована часть контрольно-распорядительных (властных) полномочий органа местного самоуправления. В частности:

- копка могил на территории кладбища осуществляет специализированная служба по вопросам похоронного дела (пункт 3.6),

- проезд специализированного транспорта, предназначенного для проведения обряда похорон, а также осуществляющего уборку и благоустройство кладбища или мест захоронения допускается с разрешения выдаваемого специализированной службой по вопросам похоронного дела (пункт 4.1),

- въезжать на территорию кладбища на автомобильном транспорте без соответствующего разрешения, выданного специализированной службой по вопросам похоронного дела (подпункт 8 пункта 4.2),

- погребение, осуществленное без получения разрешения на захоронение (подпункт- 9 пункта 4.2),

- посетители - инвалиды и престарелые могут пользоваться легковым транспортом для проезда на территорию кладбища с разрешения представителя специализированной службой по вопросам похоронного дела (пункт 4);

- в соответствии с пунктом 5.1 Положения погребение на территории кладбища осуществляется только после выдачи разрешения на захоронение. При этом пунктом 5.2 Положения разрешение на захоронение выдается администрацией сельского поселения в соответствии с административным регламентом, после предоставления акта согласования времени и места погребения со специализированной службой по вопросам похоронного дела;

- таким образом, выдача разрешения на погребение возложена, в том числе, на специализированную службу, утверждена форма такого разрешения, выдаваемого именно специализированной службой;

- в соответствии с пунктом 8.1 Положения специализированная служба по вопросам похоронного дела обеспечивает копку могил (подпункт 2), регистрацию и учет захоронений (подпункт 8);.

- также специализированная служба по вопросам похоронного дела обязана отслеживать случаи недобросовестного исполнения ритуальных услуг юридическими и физическими лицами и сообщать о них в органы местного самоуправления или в соответствующие надзорные органы (пункт 8.4);

- поскольку ООО «ММСС» по своей организационно-правовой форме не является органом местного самоуправления, а перечисленные функции и права органа местного самоуправления, за исключением гарантированного перечня, не могут быть наделены хозяйствующие субъекты функциями и правами органов местного самоуправления, то в данном случае общество является одним из хозяйствующих субъектов, осуществляющим деятельность на рынке ритуальных услуг наравне с другими хозяйствующими субъектами, оказывающими аналогичные услуги, что противоречит частям 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции;

- таким образом, специализированной службе по вопросам похоронного дела делегирована часть контрольно-распорядительных (властных) полномочий органа местного самоуправления, в частности, в части выделения земельных участков под захоронение, осуществление контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбище, выдачу разрешений на уборку кладбища, на посещение кладбища и на захоронение, определение перечня работ по захоронению, функции по инвентаризации захоронений, регистрацию и учету захоронений, полномочий по организации похоронного дела в сельском поселении, что создает преимущественные условия для деятельности службы как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на рынке ритуальных услуг;

- возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе обладающего статусом специализированной службы, Законом № 8-ФЗ не предусмотрена;

- поскольку указанными актами органа местного самоуправления ООО «ММСС» наделено рядом полномочий контрольно-распорядительного характера, отнесенных законом к полномочиям органов местного самоуправления, с возложением на общество функций по содержанию и обслуживанию муниципального общественного кладбища обеспечивает ему более выгодные условия осуществления хозяйственной деятельности в сравнении с иными участниками данного рынка ритуальных услуг, позволяет по своему усмотрению реализовывать переданные полномочия в собственных интересах. Данный факт создает обществу необоснованное преимущество на рынке по реализации ритуальных услуг, так как, осуществляя властно-распорядительные функции на территории кладбища, общество имеет возможность в одностороннем порядке воздействовать на условия и режим работы кладбища, на реализацию тех или иных ритуальных услуг на территории кладбищ, следовательно, имеют негативные последствия, связанные с недопущением конкуренции, поскольку исключают возможность иных лиц, желающих оказывать ритуальные услуги, участвовать в конкурентной борьбе на вышеназванном рынке, что свидетельствует о нарушении части 1 и части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции;

- в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, Уставом сельского поселения «Село Некрасовка» Хабаровского муниципального района имеет право выносить в заседание Совета депутатов правотворческую инициативу. С момента утверждения Положения о порядке деятельности общественных кладбищ и правилах содержания мест погребения, расположенных на территории сельского поселения «Село Некрасовка» Хабаровского муниципального района, утвержденного Решением Совета депутатов сельского поселения «Село Некрасовка» № 10-2, а именно 15.11.2018 по настоящее время Администрация сельского поселения «Село Некрасовка» бездействует, в части инициативы по внесению изменений пункта 3.6, пункта 4.1, подпункта 8 пункта 4.2, подпункта 9 пункта 4.2, пункта 4, пункта 5.2, подпунктов 2, 8 пункта 8.1 пункта 8.4 на соответствие требования действующего законодательства.

Возражения Администрации поселения, Совета депутатов и ООО «ММСС» против заявленных требований обоснованы следующим:

- согласно части 1 статьи 42 Регламента Совета депутатов сельского поселения «Село Некрасовка» Хабаровского муниципального района Хабаровского края: правом внесения проектов решений на рассмотрение Совета депутатов (правом правотворческой инициативы) обладают: депутаты Совета депутатов; глава сельского поселения; прокуратура Хабаровского района Хабаровского края; инициативная группа граждан минимальной численностью не более 3 процентов от числа жителей сельского поселения, обладающих избирательным правом; органы территориального общественного самоуправления. Указанное свидетельствует об отсутствии у Администрации поселения прав или обязанностей по внесению нормотворческой инициативы в Совет депутатов;

- согласно позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», незаконным бездействием может быть признано только неисполнение органом местного самоуправления обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этого органа.

Рассмотрев доводы антимонопольного органа и возражения иных участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела и оценив их в порядке статьи 71 АПК РФ, выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, суд не находит оснований для удовлетворения иска, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:

- обращается в суд с заявлениями об обжаловании противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации (пункт 5.1);

- обращается в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями: о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации (подпункт «а» пункта 6).

Согласно части 2 статьи 198 АПК РФ прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 1 статьи 199 АПК РФ предусмотрено, что заявление о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными должно соответствовать требованиям, предусмотренным частью 1, пунктами 1, 2 и 10 части 2, частью 3 статьи 125 настоящего Кодекса. В заявлении должны быть также указаны:

- права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом, решением и действием (бездействием) (пункт 3);

- законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствуют оспариваемый акт, решение и действие (бездействие) (пункт 4).

Исходя из искового заявления Хабаровское УФАС России полагает, что бездействие Администрации сельского поселения «Село Некрасовка» в непринятии мер по внесению изменений пункта 3.6, пункта 4.1, подпункта 8 пункта 4.2, подпункта 9 пункта 4.2, пункта 4, пункта 5.2, подпунктов 2, 8 пункта 8.1, пункта 8.4 решения Совета депутатов сельского поселения «Село Некрасовка» от 15.11.2018 № 10-2 «Об утверждении положения о порядке деятельности общественных кладбищ и правилах содержания мест погребения, расположенных на территории сельского поселения «Село Некрасовка» Хабаровского муниципального района, в части не приведения на соответствие действующему законодательству является незаконным, поскольку не соответствует части 1 и части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, Федеральному закону от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Однако, предлагая удовлетворить заявленное требование, Хабаровским УФАС России необоснованно не учтено следующее.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а так же государственные гарантии его осуществления.

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно положениям статей 34, 35 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования, а именно Совет депутатов является высшим органом в структуре органов местного самоуправления его важнейшей функцией является нормотворчество, обеспечивающее регулирование всех основных сфер жизнедеятельности в муниципальном образовании на основе принципов законности, свободного обсуждения вопросов и самостоятельного принятия решений, гласности и равноправия депутатов.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления и принимаются представительным органом муниципального образования.

Согласно статьям 1, 3 Регламента Совета депутатов сельского поселения «Село Некрасовка» Хабаровского муниципального района утвержденного решением Совета депутатов сельского поселения «Село Некрасовка» от 21.04.2005 № 16 (далее - Регламент) Совет депутатов является представительным органом сельского поселения «Село Некрасовка» Хабаровского муниципального района Хабаровского края.

Совет депутатов по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Хабаровского края, Уставом сельского поселения, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории сельского поселения «Село Некрасовка» Хабаровского муниципального района Хабаровского края.

Совет депутатов в пределах своей компетенции также осуществляет контрольные функции. Совет депутатов осуществляет свои полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами Хабаровского края, Хабаровского муниципального района, Уставом сельского поселения, правовыми актами Совета депутатов, настоящим Регламентом.

Совет депутатов осуществляет свои полномочия исключительно в коллегиальном порядке. Деятельность Совета депутатов основывается на принципах: законности; гласности; учета общественного мнения; коллективного, свободного и равноправного обсуждения и решения вопросов, отнесенных к его компетенции.

Решения Совета депутатов обязательны для исполнения всеми расположенными на территории сельского поселения предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, а также органами местного самоуправления, выборными и другими должностными лицами, и гражданами.

Советом депутатов приняты нормативно правовые акты, а именно решения Совета депутатов сельского поселения «Село Некрасовка» Хабаровского муниципального района Хабаровского края от 26.07.2018 № 311 -75 «Об утверждении положения о порядке деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории сельского поселения «Село Некрасовка» Хабаровского муниципального района Хабаровского края» и от 15.11.2018 № 10-2 «Об утверждении Положения о порядке деятельности общественных кладбищ и правилах содержания мест погребения, расположенных на территории сельского поселения «Село Некрасовка» Хабаровского муниципального района Хабаровского края» предварительно прошедшие правовую экспертизу в органах прокуратуры.

Согласно части 1 статьи 42 Регламента правом внесения проектов решений на рассмотрение Совета депутатов (правом правотворческой инициативы) обладают депутаты Совета депутатов, глава сельского поселения, прокуратура Хабаровского района Хабаровского края, инициативная группа граждан минимальной численностью не более 3 процентов от числа жителей сельского поселения, обладающих избирательным правом, органы территориального общественного самоуправления.

Таким образом, из буквального толкования законодательства следует, что на Администрацию поселения не возложена безусловная обязанность по внесению в Совет депутатов правотворческой инициативы по внесению дополнения, изменения в ранее принятые Советом депутатов нормативные правовые акты.

В этой связи суд считает, что Хабаровским УФАС России выбран ненадлежащий способ защиты прав и интересов неопределенного круга лиц.

Принимая во внимание изложенное, требование Хабаровского УФАС России удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Хабаровского края

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении иска отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Шестой арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения.

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через Арбитражный суд Хабаровского края.

Судья С.Д. Манник