Постановление от 4 марта 2021 г. по делу № А12-13733/2020




АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Красносельская, д. 20, тел. (843) 291-04-15

http://faspo.arbitr.ru e-mail: i№fo@faspo.arbitr.ru




ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-70281/2020

Дело № А12-13733/2020
г. Казань
04 марта 2021 года
Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Савкиной М.А.,

судей Мосунова С.В., Кормакова Г.А.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием системы видеоконференц-связи помощником судьи Файзуллаевой Н.А.,

при участии представителей присутствующих в Арбитражном суде Волгоградской области:

общества с ограниченной ответственностью «Волгоградский карьерный союз» – Морозова С.В., доверенность от 03.06.2020,

Комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области – Богородицкой Н.А., доверенность от 02.03.2021,

Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуры – Васильевой А.В., доверенность от 11.06.2019

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрел в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 08.09.2020 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2020

по делу № А12-13733/2020

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Волгоградский карьерный союз» (Волгоградская обл., Городищенский р-н, р.п. Городище, ул. Гидротехническая, д. 21, ИНН 3443058982, ОГРН 1043400245008) к Комитету природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области (г. Волгоград, пр-т им. В.И. Ленина, 102, ИНН 3442103030, ОГРН 1093459000557) о признании недействительным приказа, с привлечением в качестве заинтересованных лиц - Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуры (г. Волгоград, ул. Ким, 8), Администрации Волгограда (г. Волгоград, ул. им. Володарского, д. 5, ИНН 3444059139ОГРН 1023403433822), Департамента муниципального имущества Администрации Волгограда (г. Волгоград, ул. Волгодонская, д. 16, ИНН 3444074200, ОГРН 1023403446362),

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью «Волгоградский карьерный союз» обратилось (далее ООО «Волгоградский карьерный союз», (далее – общество, ООО «ВКС») в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительным приказа Комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области (далее –Комитет) от 20.04.2020 № 714-ОД «О досрочном прекращении права пользования недрами по лицензии на пользования недрами ВЛГ 01339 ТЭ обществу с ограниченной ответственностью «Волгоградский карьерный союз»; об обязании Комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества с ограниченной ответственностью «Волгоградский карьерный союз».

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 08.09.2020, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2020, приказ Комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области от 20.04.2020 № 714-ОД «О досрочном прекращении права пользования недрами по лицензии на пользования недрами ВЛГ 01339 ТЭ обществу с ограниченной ответственностью «Волгоградский карьерный союз» признан недействительным.

Суд обязал Комитет природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества с ограниченной ответственностью «Волгоградский карьерный союз».

Комитет не согласившись с принятыми по делу судебными актами, обратился в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, а также несоответствие выводов, содержащихся в обжалуемых судебных актах, фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, просит их отменить и принять новый судебный акт, которым отказать заявителю в удовлетворении заявленных требований.

Кассационная жалоба мотивирована тем, что в рассматриваемом случае положения постановления Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 № 440 «О продлении действия разрешений и иных особенностях в отношении разрешительной деятельности в 2020 году» в редакции, действовавшей на день издания оспариваемого приказа Комитета не подлежат применению, поскольку срок действия лицензии на право пользования недрами ООО «Волгоградский карьерный союз» не истек, досрочное прекращение права пользования недрами Обществу осуществлено по иным основаниям, а именно, по части 4 статьи 21 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», в связи с неисполнением уведомления об устранении допущенных нарушений.

Отмечается также, что направленное в адрес Общества уведомление от 28.12.2019 об устранении допущенных нарушений не исполнено, правоустанавливающие документы на земельный участок не представлены. В настоящее время земельный участок, указанный Обществом при получении лицензии в 2006 году изменен, не соответствует схеме расположения и границам земельного участка, арендные платежи, земельный налог Обществом не уплачиваются.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, исходя из требований статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) и доводов, содержащихся в кассационной жалобе и отзыве, заслушав представителей сторон, арбитражный суд кассационной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы и отмены судебных актов в силу следующего.

Как следует из материалов дела, 05.09.2006 Комитетом выдана ООО «Волгоградский карьерный союз» лицензия на право пользования недрами ВЛГ № 01339 ТЭ за № 1376/ВЛГ № 01339 ТЭ, со сроком действия до 30.09.2029.

Для разведки и добычи строительных песков Обществу предоставлен участок недр местного значения площадью 1,63 кв. км, расположенный в 3 км юго-западнее пос. Водострой г. Волгограда.

28.12.2019 Комитетом в адрес Общества направлено Уведомление № 10-11-02/24836 о необходимости устранения нарушений условий лицензии ВЛГ № 01339 ТЭ, которые выразились во ведении разработки Волгоградского месторождения строительных песков в отсутствие правоустанавливающих документов на земельный участок площадью 57,7 га (в том числе часть земельного участка с кадастровым номером 34:34:010017:6 площадью 7,9 га), а также осуществление разработки Волгоградского месторождения строительных песков в нарушение проектной документации и плана развития горных работ на 2019 год, разработка месторождения одновременно в восточном и северном направлениях, том числе, с превышением высот добычных уступов.

В уведомлении также указано, что решение о прекращении права пользования недрами будет принято по истечении трех месяцев со дня получения обществом настоящего уведомления, при условии, если в указанный срок не будет представлено доказательства устранения выявленных нарушений, которое получено Обществом 03.01.2020.

В связи с не устранением названных нарушений, Комитет на основании части 4 статьи 21 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» принял приказ от 20.04.2020 № 714-ОД «О досрочном прекращении права пользования недрами по лицензии на пользование недрами ВЛГ 01339 ТЭ ООО «ВКС». Данный приказ содержит ссылки на пункты 2,3 части 2 статьи 20 и часть 4 статьи 21 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

Полагая приказ Комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области от 20.04.2020 № 714-ОД незаконным и нарушающим права и законные интересы, ООО «Волгоградский карьерный союз» обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанции сослались на постановление Правительства РФ от 03.04.2020 № 440, согласно которому, в 2020 году право пользования недрами не прекращается, в том числе, в связи с истечением, установленного в лицензии срока ее действия, в связи с чем, постановление не допускало возможность принятия уполномоченным органом в 2020 году решения о прекращении права пользования недрами, в том числе, на основании части 4 статьи 21 Закона «О недрах».

Кроме того, ООО «ВКС» до истечения предоставленного Комитетом срока предпринимало меры, направленные на устранение нарушений.

Суд кассационной инстанции соглашается с данными выводами суда первой и апелляционной инстанции, основанными на правильном применении норм материального права в силу следующего.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, специфических минеральных ресурсов (рапы лиманов и озер, торфа, сапропеля и других), подземных вод, включая попутные воды (воды, извлеченные из недр вместе с углеводородным сырьем), и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд, регулируются Законом Российской Федерации от 21.02.1992 года № 2395-1 «О недрах» (далее – Закон о недрах).

Указанный Закон о недрах также определяет правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр и устанавливает разрешительный режим пользования недрами.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

Законом о недрах определен порядок досрочного прекращения права пользования недрами.

Вместе с тем, 06.04.2020 вступило в законную силу постановление Правительства РФ от 03.042020 № 440 «О продлении действия разрешений и иных особенностях в отношении разрешительной деятельности в 2020 году», согласно пункта 8 которого особенности применения разрешительных режимов, предусмотренных федеральными законами, указанными в пункте 2 части 1 статьи 17 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», устанавливаются согласно приложениям №№ 3 - 12.

На основании приложения № 4 «Особенность применения разрешительных режимов, предусмотренных Законом РФ «О недрах» в 2020 году право пользования недрами не прекращается, в том числе в связи с истечением, установленного в лицензии срока ее действия.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.04.2020 № 557 в приложение № 4 к постановлению внесены изменения, указанное в нем положение дополнено рядом положений, в том числе, в пункте 1 указано, что в 2020 году право пользования недрами не прекращается, в том числе в связи с истечением, установленного в лицензии срока ее действия (за исключением прекращения по заявлению обладателя разрешения), в пункте 4 указано, что срок устранения нарушений условий пользования недрами, предусмотренный письменным уведомлением о допущенных нарушениях, выданным в соответствии с частью четвертой статьи 21 Закона Российской Федерации «О недрах», в соответствии с которым сроки устранения таких нарушений истекают в период с 15 марта 2020 г. по 31 декабря 2020 г., продлевается на один год.

С учетом принятия постановления Правительства РФ от 03.04.2020 № 440 «О продлении действия разрешений и иных особенностях в отношении разрешительной деятельности в 2020 году» в 2020 году оснований для прекращения лицензии на право пользования недрами, не имелось (за исключением прекращения по заявлению обладателя разрешения).

Приложение № 4 Постановления Правительства РФ № 440 не содержит каких-либо исключений по применению его положений, а потому подлежит применению ко всем участникам данных правоотношений независимо от каких-либо обстоятельств, в том числе наличия в действиях пользователя недр нарушения, носящего длительный характер и т.п.

Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее-Министерство) в письме от 08.07.2020 №11-50/8418-ОГ «О применении постановления Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 № 440», даны разъяснения, согласно которым, в приложении № 4 к постановлению № 440 указано, что в 2020 году право пользования недрами не прекращается, в том числе, в связи с истечением, установленного в лицензии срока ее действия (за исключением прекращения по заявлению обладателя разрешения).

Следрвательно, прекращение права пользования недрами по иным основаниям, кроме предусмотренных пунктом 2 части 1, пунктами 7, 9 части 2 статьи 20 (по инициативе недропользователя) Закона «О недрах», не допускается.

Кроме того, пунктом 4 установлена возможность для продления на один год срока устранения нарушений условий пользования недрами, предусмотренных письменным уведомлением о допущенных нарушениях, выданным в соответствии с частью 4 статьи 21 Закона «О недрах», в случае, если сроки устранения таких нарушений истекают в период с 15 марта по 31 декабря 2020 года.

Согласно пункту 6.2 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2015 № 1219, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право давать государственным органам, органам местного самоуправления, юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к сфере ведения Министерства.

При этом пунктом 1 Положения установлено, что, что Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, в том числе, включая недра и водные объекты.

Правильность применения судами первой и апелляционной инстанции положений Постановления Правительства РФ № 440 в данном случае также подтверждается официальной позицией по этому вопросу Министерства, которое в соответствии с Положением о Министерстве (пункты 1 и 5), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2015 № 1219, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра), разработало проект приложения № 4 к Постановлению Правительства РФ №440 и вправе давать разъяснения о применении вышеуказанного нормативного правового акта в указанной части.

Таким образом, положение постановления Правительства РФ от 03.04.2020г. № 440 «О продлении действия разрешений и иных особенностях в отношении разрешительной деятельности в 2020 году» с 06.04.2020 не допускало возможность принятия уполномоченным государственным органом в 2020 году решения о прекращении права пользования недрами, в том числе на основании части 4 статьи 21 Закона «О недрах», между тем, оспариваемый приказ принят Комитетом 20.04.2020, то есть после вступления в законную силу нормативного правого акта, устанавливающего запрет на принятие такого решения.

При указанных обстоятельствах, суды первой и апелляционной инстанции сделали правильный вывод об отсутствии у Комитета в рассматриваемый период оснований для вынесения приказа от 29.04.2020 о досрочном прекращении права пользования недрами по лицензии на пользование недрами ВЛГ 01339 ТЭ ООО «Волгоградский карьерный союз» ИНН 3443058982 № 714- ОД.

Исследовав и оценив представленные в дело документы в порядке статьи 71 АПК РФ, руководствуясь частью 1 статьи 2.3, пункта 6 статьи 10.1, статьями 6, 7, 9, 20, 21, 49, 51 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», пунктом 2.2 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 09.03.2017 № 565-О, установив, что Общество до истечения предоставленного Комитетом срока, принимало меры к устранению выявленных нарушений: обращалось с заявлением в Арбитражный суд Волгоградской области об оспаривании отказов органа местного самоуправления в формировании земельного участка для добычи песка на Волгоградском месторождении (дело № А12-6160/2020); в связи с невозможностью получения в аренду земельного участка, необходимого для проведения работ, связанных с пользованием недрами, Общество до истечения срока, установленного уведомлением, приняло решение о приостановлении (прекращении) с 04.04.2020 работ, связанных с пользованием недрами, на Волгоградском месторождении до получения « в аренду земельного участка, необходимого для добычи песка на указанном месторождении; с целью выполнения условий лицензионного соглашения и требований законодательства Общество на протяжении всего времени, начиная с 2007 года, систематически и многократно обращалось в уполномоченные органы по вопросу оформления прав на земельный участок, участки, необходимые для проведения работ, связанных с добычей полезного ископаемого; в рамках дела № А12-24157/2014 между Администрацией Волгограда и Обществом заключено мировое соглашение, утвержденное определением Арбитражного суда Волгоградской области от 14.05.2015, пунктом 6 которого предусмотрено предоставление Обществу земельного участка для целей недропользования в порядке, предусмотренном действующим законодательством; 22.07.2016 Департамент земельных ресурсов Администрации Волгограда письмом за № 14896 уведомил Общество о подготовке проекта постановления об утверждении схемы расположения земельного участка и предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка и направлении на утверждение в Администрацию Волгограда; Администрацией Волгограда разработан новый проект Правил землепользования и застройки городского округа город-герой Волгоград, которые утверждены решением Волгоградской городской Думы от 21 декабря 2018 года; суды первой и апелляционной инстанции сделали вывод об отсутствии у Комитета в рассматриваемый период оснований для вынесения приказа от 29.04.2020г. о досрочном прекращении права пользования недрами по лицензии на пользование недрами ВЛГ 01339 ТЭ ООО «Волгоградский карьерный союз» ИНН 3443058982 № 714- ОД.

Судебными инстанциями принято во внимание, что Комитет издал оспариваемый приказ о досрочном прекращении права пользования недрами по указанной лицензии без проведения проверки факта устранения или не устранения Обществом выявленных нарушений условий лицензионного соглашения и требований технического проекта, как того требует Административный Регламент по предоставлению государственной услуги по оформлению, государственной регистрации, выдаче, внесению изменений и дополнений, переоформлению лицензий на пользование участками недр местного значения на территории Волгоградской области, а также по принятию решений о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования участками недр местного значения на территории Волгоградской области, утвержденный Приказом Комитета от 14.04.2015 № 289.

Судебными инстанциями также учтено, что при рассмотрении заявления о признании незаконным решения о досрочном прекращении действия лицензии на основании пункта 2 части 2 статьи 20 Закона № 2395-1 судам необходимо исследовать фактические обстоятельства, объективно препятствовавшие заявителю исполнить лицензионные обязательства в сфере недропользования, а также все иные обстоятельства, на которые он ссылается, не ограничиваясь только лишь формальным установлением необходимых условий применения такой меры принуждения, и дать оценку данной мере на предмет ее соответствия требованиям справедливости, пропорциональности, соразмерности и адекватности ее применения допущенному нарушению, необходимости обеспечения защиты, баланса публичных и частных интересов в данной сфере правоприменения.

Права пользователей недр гарантируются порядком такого прекращения.

В указанных случаях данное право не прекращается автоматически сразу же после выявления соответствующего нарушения уполномоченным органом.

Уполномоченному органу следует исходить из того, что досрочное прекращение права пользования является крайней мерой воздействия на нарушителя, которая должна применяться исходя из характера содеянного и только в тех случаях, когда другие, более мягкие меры принуждения, не смогут оказать на нарушителя должного воздействия и не приведут к соблюдению им установленного лицензией порядка пользования недрами.

При рассмотрении вопроса о досрочном прекращении права пользования недрами в связи с нарушением условий лицензии подлежит выяснению не только факт нарушения, но и причины его возникновения, а также наличие возможности устранения этого нарушения.

Лицензирующий орган при рассмотрении вопроса о прекращении права пользования недрами не может ограничиться формальным установлением факта нарушений, не исследуя всех фактических обстоятельств совершения данного нарушения в совокупности и взаимосвязи.

Нормы Закона № 2395-1, регулирующие порядок досрочного прекращения права пользования недрами, не являются императивными, устанавливающими безусловную обязанность лицензирующего органа при наличии перечисленных в статьях 20, 21 данного Закона оснований принять решение о досрочном прекращении лицензии на право пользования участками недр.

Доказательства о применении уполномоченным органом необходимой меры государственного принуждения с учетом требований справедливости, адекватности, пропорциональности, соразмерности и необходимости для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов субъектов недропользования и иных лиц, не представлены.

Лишение лицензии в силу статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации ограничивает специальную правоспособность юридического лица, поскольку прекращает его право заниматься определенным видом деятельности и, соответственно, является мерой государственного принуждения.

Прекращение права пользования недрами представляет собой государственную меру принудительного характера, которая должна отвечать требованиям справедливости и соразмерности.

Указание Комитетом на невыполнение обществом обязанностей недропользователя без исследования и установления существа нарушений, их последствий и предпринимаемых недропользователем мер по их устранению, не свидетельствует о применении уполномоченным органом необходимой меры государственного принуждения. Избранная мера государственного понуждения является крайней, подлежащей применению только в исключительных случаях.

Учитывая изложенное, суд кассационной инстанции приходит к выводу об обоснованности выводов суда первой и апелляционной инстанции о наличии оснований для признания оспариваемого приказа недействительным.

В целом, изложенные в кассационной жалобе доводы были предметом рассмотрения суда первой и апелляционной инстанции и им дана надлежащая правовая оценка.

Приведенные в кассационной жалобе доводы отклоняются кассационной инстанцией, поскольку данные доводы не опровергают установленные по делу обстоятельства и не могут поставить под сомнение правильность применения судами предыдущих инстанций норм материального и процессуального права.

Доводы заявителя кассационной жалобы об обратном сводятся к переоценке доказательств, то есть направлены исследование доказательств и установление обстоятельств по делу иным образом, чем установили суды первой и второй инстанций. Изложенное не входит в полномочия суда кассационной инстанции в силу положений части 1 и 3 статьи 286 АПК РФ.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 08.09.2020 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2020 по делу № А12-13733/2020 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.



Председательствующий судья М.А. Савкина


Судьи С.В. Мосунов


Г.А. Кормаков