Решение от 23 июня 2017 г. по делу № А09-17958/2016

Арбитражный суд Брянской области

241050, г. Брянск, пер. Трудовой, д.6 сайт: www.bryansk.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Решение

Дело №А09-17958/2016
город Брянск
23 июня 2017 года
Резолютивная часть решения объявлена 16.06.2017.

Арбитражный суд Брянской области в составе судьи Копыта Ю.Д.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Журавлевым М.Е.,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Департамента строительства и архитектуры Брянской области

к Территориальному органу Росздравнадзора по Брянской области,

3-и лица: Правительство Брянской области, Департамент здравоохранения Брянской области

о признании недействительным предписания №69 от 21.11.2016г.

при участии:

от заявителя: ФИО1 – начальник отдела (доверенность в деле),

от ответчика: не явился,

от 3-го лица (Правительство Брянской области): ФИО2 – начальник отдела (доверенность в деле);

от 3-го лица (Департамент здравоохранения Брянской области): не явился,

установил:

Заявитель – Департамент строительства и архитектуры Брянской области (далее – Департамент строительства) обратился в Арбитражный суд Брянской области с заявлением к Территориальному органу Росздравнадзора по Брянской области о признании недействительным предписания №69 от 21.11.2016г.

Ответчик – Территориальный орган Росздравнадзора по Брянской области (далее – Росздравнадзор по Брянской области) с заявленным требованием не согласился по основаниям, изложенным в письменном отзыве.

Третье лицо - Правительство Брянской области (далее – Правительство) представило в суд письменный отзыв, в котором поддержало позицию заявителя.

Третье лицо - Департамент здравоохранения Брянской области (далее - Департамент здравоохранения) в письменном отзыв дало пояснения по существу спора.

Ответчик и 3-е лицо - Департамент здравоохранения Брянской области, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились, Департамент здравоохранения направил в суд ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

Дело рассмотрено в отсутствие ответчика и 3-го лица в порядке ст. 156 АПК РФ.

Изучив материалы дела, суд установил следующее.

Как следует из материалов дела, на основании приказа Территориального органа Росздравнадзора по Брянской области от 15.11.2016г. № П32-271/16 изданного на основании поручения Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, в связи с требованием Генеральной прокуратуры о проведении проверок всех объектов, в отношении которых не выполнены мероприятия, предусмотренные Программой, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 09.12.2013 N 2302-р, в период с 17.11.2016г. по 21.11.2016г. в отношении Департамента строительства и архитектуры Брянской области была проведена внеплановая выездная проверка.

При проведении проверки установлено следующее:

- в нарушение статей 7, 16 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан», постановления администрации Брянской области от 9 марта 2011 года № 168 "Об утверждении программы "Модернизация здравоохранения Брянской области" (2011 - 2013 годы)", департаментом строительства и архитектуры Брянской области не приняты надлежащие меры по вводу в эксплуатацию перинатального центра, в соответствии с утвержденным графиком.

- департаментом строительства и архитектуры Брянской области не организован надлежащий контроль за строительством и вводом в эксплуатацию перинатального центра.

- претензионная работа со стороны департамента строительства и архитектуры Брянской области, в связи с нарушением сроков проведения работ, в полном объеме не осуществлялась.

По итогам проверки, в отношении департамента строительства и архитектуры Брянской области, уполномоченными сотрудниками Росздравнадзора, был составлен акт проверки от 21.11.2016г. №197, а так же выдано предписание от 21.11.2016г. № 69, об устранении нарушений в рамках, возложенных на него обязанностей, по строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра, расположенного по адресу: <...>.

В соответствии с выданным предписанием, Департаменту строительства и архитектуры Брянской области необходимо было:

-принять меры по вводу в эксплуатацию перинатального центра в срок до 7 декабря 2016 года;

-до 7 декабря 2016 года усилить контроль в рамках полномочий за проведением процедуры по вводу в эксплуатацию перинатального центра;

-до 7 декабря 2016 года рассмотреть вопрос о необходимости проведения претензионной работы с заказчиком по объекту.

Полагая, что вынесенное ответчиком предписание является незаконным и нарушает права и законные интересы заявителя, Департамент строительства обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд находит требования заявителя подлежащими частичному удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно положениям статей 65 и 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 09.12.2013 N 2302-р «Об утверждении Программы развития перинатальных центров в Российской Федерации» контроль за реализацией мероприятий Программы осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения.

Согласно пункту 4 постановления Правительства РФ от 30.06.2004 N 323 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения» Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Общий контроль за исполнением Программы «Модернизация здравоохранения Брянской области» (2011 - 2016 годы) осуществляется Правительством Брянской области.

Непосредственный контроль за исполнением Программы возложен на заместителя Губернатора Брянской области, осуществляющего координацию и регулирование деятельности в сфере строительного комплекса области, в полномочия, которого входит взаимодействие с муниципальными структурами по планированию и реализации строительных программ, координация деятельности департамента строительства и архитектуры Брянской области.

Согласно Соглашению от 31.03.2014г. №РТ/1439-8749 между Правительством Брянской области и ГК «Ростех», субъект обеспечивает контроль за ходом строительства, вправе принимать участие в разработке проектной документации, ее согласовании.

Постановлением Правительства Брянской области от 16.12.2013 N 723-п (с последующими измененими) ответственными исполнителями за проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра, в соответствии региональными нормативными актами, назначены Департамент здравоохранения Брянской области и Департамент строительства и архитектуры Брянской области.

Основной целью мероприятий программы по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра ГАУЗ "Брянская городская больница № 1" является совершенствование системы оказания медицинской помощи беременным женщинам, роженицам, родильницам и новорожденным в Брянской области, а так же снижение ранней неонатальной, перинатальной, младенческой и материнской смертности.

Согласно Сетевому графику выполнения работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию Центра, утвержденного постановлением Правительства Брянской области от 9 марта 2011 года № 168 «Об утверждении программы «Модернизация здравоохранения Брянской области» (2011-2016 годы), разрешение на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию первоначально должно было быть получено в мае 2016г., в последующем сроки по вводу в эксплуатацию неоднократно переносились.

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 09.12.2013 N 2302-р «Об утверждении Программы развития перинатальных центров в Российской Федерации» ввод в эксплуатацию перинатальных центров и получение лицензии на осуществление медицинской деятельности в перинатальных центрах должно быть завершено в период с июня по декабрь 2016г.

Из имеющихся в деле документов следует, что разрешение на ввод перинатального центра в эксплуатацию было выдано лишь 01.03.2017г..

В дальнейшем, во исполнения Распоряжения Правительства РФ от 9 декабря 2013 года № 2302-р, между Правительством Брянской области и ГК «Ростех» было заключено Соглашение от 31 марта 2014 года № РТ/1439-8749 о проведении инженерных изысканий, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию перинатального центра в городе Брянске Брянской области.

В силу п. 4.1.3.6 данного Соглашения Правительство Брянской области осуществляет контроль за ходом строительства перинатального центра. В соответствии с п.4.1.1.1. вправе принимать участие в разработке проектной документации, её согласовании, осуществлять контроль за ходом выполнения работ.

Частью 2 статьи 3 Закона Брянской области от 20 декабря 2012 года № 92-3 «О Правительстве и системе исполнительных органов государственной власти Брянской области» (далее - Закон) установлено, что Правительство области является органом, возглавляющим систему исполнительной власти в Брянской области и осуществляющим руководство органами исполнительной государственной власти Брянской области.

В силу утвержденного Положения о Департамент строительства и архитектуры Брянской области последний имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимую информацию от органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных предприятий и организаций. При осуществлении своих задач и функций департамент взаимодействует со структурными подразделениями администрации Губернатора и Правительства Брянской области, органами государственной власти Брянской области, органами местного самоуправления, территориальными органами федеральных органов государственной власти, учреждениями, предприятиями и организациями независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности, а также:

-осуществляет контроль за автономным учреждением Брянской области" Государственная экспертиза проектов Брянской области" по выполнению им функций по организации и проведению государственной экспертизы проектов проектной документации и результатов инженерных изысканий (п.3.26);

-осуществляет государственный контроль за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности в порядке, определенном нормативным правовым актом Правительства Брянской области (п.3.65);

- участвует в мероприятиях по контролю за качеством строительства, соответствием строительной продукции, материалов, конструкций и изделий на предприятиях стройиндустрии и стройматериалов стандартам и нормам (4.1);

-согласовывает, в соответствии с действующим законодательством, предпроектную и проектную документацию на строительство новых, реконструкцию и капитальный ремонт существующих объектов недвижимости областного значения (п.4.7.13).

В состав департамента входит отдел по контролю за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности. Основной задачей Отдела является обеспечение соблюдения органами местного самоуправления муниципальных образований Брянской области законодательства о градостроительной деятельности РФ. Одной из функций отдела является контроль по выдаче разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства.

Следовательно, в силу возложенных полномочий и профессиональных навыков на Департамент строительства и архитектуры Брянской области возложен контроль за проектированием и ходом строительства перинатального центра.

При проведении контрольно-надзорных мероприятий был сделан вывод, что основной причиной отставания от сетевого графика являлось отсутствие в полном объеме, утвержденной проектной документации со всеми дополнениями и уточнениями, не позволяло оперативно оформлять акты о приемке выполненных работ (КС-2), что в свою очередь сказалось на освоении финансовых средств.

В соответствии с "Градостроительным кодексом Российской Федерации" от 29.12.2004 N 190-ФЗ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом и дает застройщику право осуществлять строительство.

Разрешение на строительство перинатального центра было выдано Брянской городской администрацией 11 ноября 2014г.

В соответствии со статьей 52 "Градостроительного кодекса Российской Федерации" от 29.12.2004 N 190-ФЗ лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, в соответствии с заданием застройщика или проектной документацией, обеспечивать доступ на территорию, на которой осуществляются строительство, представителей застройщика или технического заказчика, органов государственного строительного надзора, предоставлять им необходимую документацию, проводить строительный контроль, обеспечивать ведение исполнительной документации. ООО «СКФ «Комфорт» строительный контроль на объекте не проводило. Департаментом, как ответственным соисполнителем, контроль за ходом выполнения работ так же не проводился. Государственный строительный надзор за строительством объекта так же был не регулярным.

Следует отметить, что государственный строительный надзор осуществляется с даты получения извещения о начале работ (ч. 5 ст. 52 ГрК РФ) до даты выдачи заключения о соответствии построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации. Поэтому положительное заключение о таком соответствии органом государственного строительного надзора выдается только в том случае, если надзор за строительством осуществлялся регулярно на протяжении всего периода

Вместе с тем в соответствии с действующим законодательством и договором от 07.11.2014 №5655-СМР-Б между ОАО "Строительно-коммерческая фирма "КОМФОРТ" и ООО «РТ-СоцСтрой» все работы по строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра должны осуществляться в соответствии с Рабочей или иной Проектной документацией.

Несмотря на проблемы с проектной документацией, положительное заключение государственной экспертизы на объект капитального строительства было выдано 05.08.2014г. автономным учреждением Брянской области «Государственная экспертиза проектов Брянской области», по подведомственности относящегося к Департаменту.

Так же на момент проверки не были завершены мероприятия по подготовке внешних инженерных коммуникаций и подключение к ним Центра по постоянной схеме. Отставание от сетевого графика составило 26 месяцев. Проектирование внеплощадочных сетей инженерно-технического обеспечения, их строительство и подключение к ним центра по постоянной схеме, входило в обязанности Субъекта. Ответственным органом, по осуществлению функций строительного контроля при производстве строительно- монтажных работ внеплощадочных сетей инженерно-технического обеспечения на объекте являлось подведомственное департаменту ГКУ «Управление капитального строительства Брянской области».

Департамент по строительству в силу имеющихся у него полномочий, мог запросить необходимую информацию от ГК «Ростех», урегулировать проблемы с проектной документацией, осуществлять контроль за ходом строительства, подготовку писем от имени Правительства для ускорения ввода перинатального центра в эксплуатацию.

Таким образом, Департамент строительства, являясь одним из соисполнителей и имея полномочия по взаимодействию и контролю, не принял достаточных и своевременных мер в соответствии с возложенными на него обязанностями по исполнению постановления Правительства Брянской области № 723-п от 16.12 2013г.

В обоснование своих доводов заявитель ссылается на незнания своей ответственности и отсутствия полномочий, при этом указывает на то, что 24.11.2016г. Департаментом строительства и архитектуры Брянской области было направлено письмо №4512-ДС в адрес Департамента здравоохранения Брянской области с просьбой внести изменения в постановление администрации Брянской области №168 от 09.03.2011г. об его исключении из раздела «Ответственный исполнитель» по мероприятию в части проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию перинатального центра, однако решения по данному обращению принято не было.

В процессе судебного разбирательства заявителем не представлено доказательств свидетельствующих о том, что невыполнение возложенных на него обязанностей было вызвано чрезвычайными обстоятельствами и другими непредвиденными, непреодолимыми препятствиями, находящимися вне его контроля.

В соответствии с ч. 3 ст. 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При таких обстоятельствах, отсутствуют основания для удовлетворения требований заявителя в части признания недействительными пунктов №1 и №2 предписания от 21.11.2016г. № 69.

В части касающегося пункта 3 вышеуказанного предписания из материалов дела следует, что в соответствии со ст. 125 ГК РФ от имени субъекта Брянской области участие и действие по участию в договорах, соглашениях и иных сделках Департамент строительства и архитектуры Брянской области при строительстве перинатального центра на 130 коек не осуществлял.

В соответствии со ст. 307 ГК РФ обязательства возникают из договоров и других сделок. Согласно п. 3 ст. 308 ГК РФ обязательство не создает обязанностей для лиц, не участвующих в нем в качестве сторон. В силу закона Департамент строительства не обязан вести претензионную работу по договорам, соглашениям и иным сделкам, в которых не принимал участия и не являлся стороной правоотношений. Договор при строительстве Перинатального центра на 130 коек в Брянской области от субъекта с ООО «Ростех» был заключен департаментом здравоохранения Брянской области.

Таким образом, возложение ответчиком обязанности осуществлять претензионную работу на Департамент строительства и архитектуры Брянской области является неправомерной.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Учитывая изложенное, требования заявителя в части признания недействительным пункта №3 предписания №69 от 21.11.2016г. подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 167, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Решил:

Требования заявителя удовлетворить частично.

Признать недействительным пункт 3 предписания Территориального органа Росздравнадзора по Брянской области №69 от 21.11.2016г.

В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в месячный срок в 20-ый Арбитражный апелляционный суд (г.Тула).

Судья Ю.Д. Копыт