Решение № 3А-26/2018 3А-26/2018~М-37/2018 М-37/2018 от 6 декабря 2018 г. по делу № 3А-26/2018

Дело № 3а-26/2018


Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

07 декабря 2018 года город Южно-Сахалинск

Сахалинский областной суд в составе:

председательствующего судьи Неволиной Е.В.,

при секретаре Столяровой Я.К.,

с участием прокурора Кравченко И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению А о признании недействующим Генерального плана городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденного решением Городского Собрания города Южно-Сахалинска от 04 июля 2012 года № 603/38-12-4 и Правил землепользования и застройки на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденных решением городского Собрания города Южно-Сахалинска № 744/44-13-4 от 30 января 2013 года в части установления санитарно-защитной зоны от железной дороги,

у с т а н о в и л :

решением городского Собрания городского округа «Город Южно-Сахалинск» от 04 июля 2012 года № 603/38-12-4 утвержден Генеральный план городского округа «Город Южно-Сахалинск» (далее - Генеральный план) вместе с «Картой административных границ, границ территорий и земель, функциональных зон и ограничений использования территорий» (Приложение № 9), который 31 июля 2012 года опубликован в газете «Южно-Сахалинск сегодня» № 57(903).

Решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30 января 2013 года № 744/44-13/4 утверждены Правила землепользования и застройки на территории городского округа «город Южно-Сахалинск» (далее – Правила землепользования и застройки), вместе с «Картой градостроительного зонирования территории города Южно-Сахалинска», которые опубликованы в газете «Южно-Сахалинск сегодня» № 14 (960) от 12 марта 2013 года.

А, являющаяся собственником жилого дома и земельного участка с кадастровым номером 65:01:0501004:7, расположенных по адресу: город Южно-Сахалинск, <адрес>, через своего представителя по доверенности К.М, обратилась в Сахалинский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующей статьи 38 главы 11 Правил землепользования и застройки на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» («Карта градостроительного зонирования территории города Южно-Сахалинска») в части утверждения и обозначения на карте санитарно-защитной зоны от железной дороги с расстоянием 100 метров от железнодорожного полотна в обе стороны.

03 декабря 2018 года представитель административного истца по доверенности К.М представил заявление об изменении (уточнении) предмета иска, в котором просил также признать недействующим Генеральный план городского округа «город Южно-Сахалинск» в части распространения санитарно-защитной зоны от железной дороги на территорию земельного участка с кадастровым номером 65:01:0501004:7.

Обосновывая заявленные требования административный истец и ее представитель полагают, что при разработке и утверждении оспариваемых документов территориального планирования органы местного самоуправления вышли за пределы компетенции в части установления санитарно-защитной зоны от железной дороги, определив эту зону без учета требований пункта 2.6 СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года № 74, согласно которым для линий железнодорожного транспорта устанавливается расстояние от источника химического, биологического и/или физического воздействия, уменьшающее эти воздействия до значений гигиенических нормативов (далее - санитарные разрывы). Величина разрыва устанавливается в каждом конкретном случае на основании расчетов рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических факторов (шума, вибрации, электромагнитных полей и др.) с последующим проведением натурных исследований и измерений. Установление в документах территориального планирования санитарно-защитной зоны без проведения необходимых расчетов вредных факторов воздействия, приводит к нарушению прав А, поскольку ей отказывают в выдаче разрешения на реконструкцию жилого дома, распложенного на принадлежащем ей земельном участке.

В судебном заседании административный истец А и ее представитель К.М поддержали административный иск, заявив, что просят признать недействующими оспариваемые нормативные правовые акты в той части, которой утверждена санитарно-защитная зона в границах земельного участка с кадастровым номером 65:01:0501004:7.

Представители Городской Думы города Южно-Сахалинска Т и Б административный иск не признали по доводам, изложенным в письменных возражениях. Полагали, что оспариваемые нормативные правовые акты органа местного самоуправления в части отображения санитарно-защитной зоны от железной дороги на Карте градостроительного зонирования территории города Южно-Сахалинска, а также в материалах по обоснованию Генерального плана не противоречат действующему федеральному законодательству.

Представитель Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Южно-Сахалинска, Департамента землепользования города Южно-Сахалинска, администрации города Южно-Сахалинска – Н поддержала позицию Городской Думы города Южно-Сахалинска. Считала заявленные требования не подлежащими удовлетворению по доводам, изложенным в письменном отзыве администрации на иск.

Представитель ОАО «Российские железные дороги» Ш полагалась на судебное усмотрение при разрешении административного иска, пояснив, что решением суда права и законные интересы их общества будут затронуты, поскольку общество не является правообладателем земельного участка, на котором установлена санитарно-защитная зона. Пояснила, что их общество не разрабатывало проект санитарно-защитной зоны и не обращалось с заявлением об установлении такой зоны.

Изучив материалы дела, выслушав доводы представителя административного истца и ее представителя, возражения представителя административного ответчика, мнение представителей заинтересованных лиц, проверив оспариваемые нормативные правовые акты органа местного самоуправления на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора К.И, полагавшего административный иск подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

Из материалов дела следует, что А является собственником земельного участка с кадастровым номером 65:01:0501004:7 и расположенного на нем жилого дома по адресу: Сахалинская область, город Южно-Сахалинск, <адрес> (том 1 л.д. 8, 9).

24 октября 2017 года она обратилась в Департамент архитектуры и градостроительства города Южно-Сахалинска с заявлением о выдаче разрешения на реконструкцию индивидуального жилого дома.

Письмом от 31 октября 2017 года ей отказано в выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) в связи с несоответствием представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, поскольку земельный участок находится в пределах санитарно-защитной зоны железной дороги, в которой жилая застройка запрещена (том 1 л.д. 10).

Данный отказ А оспорила в судебном порядке. Решением Южно-Сахалинского городского суда от 23 мая 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением Сахалинского областного суда от 02 августа 2018 года, в удовлетворении заявленных требований отказано по мотиву установленного судом факта нахождения принадлежащего административному истцу земельного участка с кадастровым номером 65:01:0501004:7 в пределах санитарно-защитной зоны железной дороги, которая отображена на Карте градостроительного зонирования из Правил землепользования и застройки на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденных решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30 января 2013 года № 744/44-13/4. Пунктом 4 статьи 30 указанных Правил землепользования и застройки установлен запрет на размещение в санитарно-защитных зонах жилой застройки, в том числе отдельных жилых домов (том 1 л.д. 23-28).

Таким образом, оспариваемые нормативные правовые акты применены в отношении административного истца.

Соблюдение процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов и полномочия административного ответчика по их изданию ранее были предметом проверки судебных инстанций, что подтверждается решением Сахалинского областного суда от 29 мая 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 17 октября 2018 года № 64-АПГ18-7 по административному делу С о признании недействующими в части решений городского Собрания города Южно-Сахалинска от 04 июля 2012 года № 603/38-12-4 «Об утверждении Генерального плана городского округа «Город Южно-Сахалинск» и от 30 января 2013 года № 744/44-13/4 «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск».

По данным основаниям нормативные правовые акты не оспариваются.

При рассмотрении вопроса о соответствии части оспариваемых нормативных правовых актов органа местного самоуправления правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

К вопросам местного значения городского округа пункт 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемых нормативных актов, относит утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также – ГрК РФ) предусмотрено, что по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 ГрК РФ), к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.

Пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» установлено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.

Класс опасности промышленных объектов и производств, требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и/или их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству, а также требования к санитарным разрывам опасных коммуникаций (автомобильных, железнодорожных, авиационных, трубопроводных и т.п.) установлены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года № 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (далее - СанПиН).

Согласно пункту 2.6 указанных санитарных правил для автомагистралей, линий железнодорожного транспорта, метрополитена, гаражей и автостоянок, а также вдоль стандартных маршрутов полета в зоне взлета и посадки воздушных судов устанавливается расстояние от источника химического, биологического и/или физического воздействия, уменьшающее эти воздействия до значений гигиенических нормативов (далее - санитарные разрывы). Величина разрыва устанавливается в каждом конкретном случае на основании расчетов рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических факторов (шума, вибрации, электромагнитных полей и др.) с последующим проведением натурных исследований и измерений.

Согласно разделу VII СанПиН для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества, выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон. Конкретные размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны.

Установление размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств проводится при наличии проектов обоснования санитарно-защитных зон с расчетами загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух, с учетом результатов натурных исследований и измерений атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух, выполненных в соответствии с программой наблюдений, представляемой в составе проекта (пункт 4.1 СанПиН).

Установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации (пункт 4.2 СанПиН).

Для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя (пункт 4.3 СанПиН).

Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

Характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана, в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (пункт 1 части 4 статьи 23 ГрК РФ), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4 и 5 части 7 статьи 23 ГрК РФ).

Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

Как следует из представленных картографических материалов, на картах Генерального плана (материал по обоснованию) и Правил землепользования и застройки на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» отображена зона с особыми условиями использования территории – санитарно-защитная зона железной дороги, которая распространяется на территорию земельного участка с кадастровым номером 65:01:0501004:7, принадлежащего административному истцу.

Из информации Управления Роспотребнадзора по Сахалинской области от 07 ноября 2018 года следует, что санитарно-эпидемиологические заключения в части установления санитарно-защитной зоны или санитарных разрывов от линий железнодорожного транспорта в городе Южно-Сахалинске, в том числе в районе земельного участка с кадастровым номером 65:01:050004:7, не выдавались.

Исследовав картографический материал Генерального плана и Правил землепользования и застройки, с учетом информации Управления Роспотребнадзора по Сахалинской области, объяснений представителя ОАО «Российские железные дороги», суд приходит к выводу, что отображение вышеназванной санитарно-защитной зоны от железной дороги произведено с нарушением порядка ее установления при отсутствии проекта ее обоснования, в отсутствие заключения уполномоченного Главного государственного санитарного врача.

При этом Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Закон № 52-ФЗ не относят к полномочиям органов местного самоуправления вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон.

С учетом изложенных обстоятельств и на основании анализа приведенных выше законоположений, суд приходит к выводу, что отображение в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны, не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы.

Довод Департамента архитектуры и градостроительства о том, что в оспариваемых актах установлен ориентировочный размер санитарно-защитной зоны в соответствии с пунктом 12.5 Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 26 мая 2011 года № 244 (далее - Методические рекомендации), подлежит отклонению.

Согласно названному пункту Методических рекомендаций при разработке проектов генеральных планов следует учитывать, что в соответствии с СанПиН, определяющими параметры санитарно-защитных зон и санитарную классификацию предприятий, сооружений и иных объектов для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств, целесообразно предусматривать установление ориентировочных размеров санитарно-защитных зон.

При этом пункт 2.2 СанПиН предусматривает, что ориентировочный размер санитарно-защитной зоны промышленных производств и объектов разрабатывается последовательно: расчетная (предварительная) санитарно-защитная зона, выполненная на основании проекта с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух (шум, вибрация, ЭМП и др.); установленная (окончательная) - на основании результатов натурных наблюдений и измерений для подтверждения расчетных параметров.

Таким образом, в проекте генерального плана рекомендуется предусматривать установление ориентировочного размера санитарно-защитных зон для производств и прочих объектов, отрицательно влияющих на окружающую среду и здоровье человека, т.е. запланировать проведение необходимых мероприятий по отображению в генеральном плане муниципального образования данных санитарно-защитных зон. При этом из содержания пункта 12.5 Методических указаний не следует, что ориентировочные размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены непосредственно проектом документа территориального планирования без учета требований СанПиН, в том числе касающихся порядка их утверждения.

Доводы административного ответчика и заинтересованного лица о том, что санитарно-защитная зона не установлена, а лишь отображена на картографических материалах Генерального плана Южно-Сахалинска и Правилах землепользования и застройки Южно-Сахалинска в целях обеспечения комфортной среды обитания и благополучия населения, являются несостоятельными, поскольку отображение в документах территориального планирования санитарно-защитных зон допускается только после установления их уполномоченным органом.

Кроме того названные доводы противоречат фактическому правоприменению, что подтверждается отказом в выдаче А разрешения на строительство (реконструкцию) индивидуального жилого дома.

Приведенные Департаментом архитектуры и градостроительства положения статьи 26 Федерального закона от 03 августа 2018 года № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», касающиеся признания согласованных и установленных ранее размеров и границ санитарно-защитных зон уполномоченным органом, момента прекращения существования ориентировочных, расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон, направлены на совершенствование законодательства о градостроительной деятельности, в том числе на правовое регулирование вопросов установления зон с особыми условиями использования территорий и вопреки доводам заинтересованного лица, никоим образом не подтверждают законность отображения санитарно-защитной зоны от железной дороги в оспариваемых нормативных правовых актах.

Ссылка административного ответчика на постановление администрации города Южно-Сахалинска от 05 декабря 2016 года № 3835, согласно которому А предоставлено разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 65:01:0501004:7 – объект торгового назначения, правового значения для разрешения настоящего дела не имеет.

При таких обстоятельствах, когда в ходе рассмотрения дела установлено противоречие нормативных правовых актов органов местного самоуправления в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также нарушение прав административного истца на использование земельного участка в соответствии с его назначением, суд полагает административный иск подлежащим удовлетворению.

Учитывая, что оспариваемые нормативные правовые акты до вынесения настоящего решения суда применялись, и на основании этих актов были реализованы права граждан и организаций, суд признает их недействующими со дня вступления в силу настоящего решения.

Руководствуясь статьями 175, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление А удовлетворить.

Признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденный решением Городского Собрания города Южно-Сахалинска от 04 июля 2012 года № 603/38-12-4 и Правила землепользования и застройки на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденные решением Городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30 января 2013 года № 744/44-13-4 в той части, в какой они устанавливают размеры и границы санитарно-защитной от железной дороги в границах земельного участка с кадастровым номером 65:01:0501004:7, расположенного по адресу: город Южно-Сахалинск, <адрес>.

Сообщение о принятии указанного решения подлежит опубликованию в официальном печатном издании Городской Думы города Южно-Сахалинска – газете «Южно-Сахалинск сегодня» в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Е.В. Неволина

Мотивированное решение составлено 12 декабря 2018 года