Апелляционное определение № 33А-19425/2025 33А-2104/2026 от 12 января 2026 г.

Судья Гиззатуллин И.Р. УИД 16RS0043-01-2025-003766-40

дело в суде первой инстанции № 2а-4194/2025

дело в суде апелляционной инстанции № 33а-2104/2026

Учет №022а


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

13 января 2026 года город Казань

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан в составе:

председательствующего Сибгатуллиной Л.И.,

судей Гильфанова Б.К., Шарифуллина В.Р.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Разваловой О.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании по докладу судьи Гильфанова Б.К. административное дело по апелляционной жалобе ФИО2 на решение Нижнекамского городского суда Республики Татарстан от 25 сентября 2025 года, которым постановлено:

в удовлетворении административного иска ФИО2 к Исполнительному комитету Нижнекамского муниципального района Республики Татарстан, Управлению строительства и архитектуры Исполнительного комитета Нижнекамского муниципального района Республики Татарстан о признании незаконным бездействия Исполнительного комитета Нижнекамского муниципального района Республики Татарстан, выразившегося в неисполнении постановления от <дата> .... и возложении обязанности устранить допущенные нарушения, отказать.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

ФИО2 обратилась в суд с административным иском к Исполнительному комитету города Нижнекамска Республики Татарстан (далее - Исполнительный комитет) с требованием о признании незаконным бездействия, выразившегося в неисполнении постановления от <дата> .... и возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

В обоснование заявленных требований указано, что с 1980 года административный истец и её родители владели земельным участком с кадастровым номером .... площадью 0,0674 га, расположенным по адресу: <адрес>.

20 мая 2003 года Афанасовский Совет местного самоуправления Нижнекамского района обратился к администрации Нижнекамского района с решением №110 о закреплении данного земельного участка за административным истцом для ведения личного подсобного хозяйства (л.д.23).

Постановлением Исполнительного комитета города Нижнекамска Республики Татарстан <дата> .... изменен вид разрешенного использования земельного участка с вида разрешенного использования «для ведения огородничества» на вид разрешенного использования «для размещения индивидуального жилого дома» (л.д.14).

Согласно выписки из похозяйственной книги от <дата>, земельный участок с кадастровым номером .... принадлежит на праве постоянного бессрочного пользования ФИО2, о чём в похозяйственной книге .... лицевой счет <***> с. 2007 по 2011 года сделана соответствующая запись (л.д.22).

11 сентября 2014 года административный истец обратилась к руководителю Исполнительного комитета города Нижнекамска с просьбой изменить вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером .... с «для размещения индивидуального жилого дома» на «для ведения личного подсобного хозяйства» (л.д.21).

Постановлением Исполнительного комитета города Нижнекамска Республики Татарстан <дата> .... назначено публичное слушание по изменению вида разрешенного использования земельного участка (л.д.16-17).

Постановлением Исполнительного комитета от <дата> .... изменен вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером .... на вид разрешенного использования «для личного подсобного хозяйства» (л.д.26).

До настоящего момента вышеуказанное постановление от <дата> не исполнено и не отменено.

Административный истец ФИО2, с учетом уточнения заявленных административных исковых требований, просит восстановить срок давности исполнения постановления от <дата> ...., признать незаконными бездействие Исполнительного комитета города Нижнекамска по неисполнению указанного постановления об изменении вида разрешенного использования земельного участка, возложить обязанность на административного ответчика исполнить данное постановление, а также взыскать с административного ответчика судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере 3000 рублей и судебные издержки по уплате почтовых расходов в размере 2000 рублей (л.д.38).

Судом первой инстанции к участию в деле в качестве административных ответчиков также привлечены Управление строительства и архитектуры Исполнительного комитета Нижнекамского муниципального района Республики Татарстан (далее - Управление строительства и архитектуры Исполнительного комитета Нижнекамского района), Исполнительный комитет Нижнекамского муниципального района Республики Татарстан, а в качестве заинтересованных лиц - Управление Росреестра Республики Татарстан, филиал публично-правовой компании «Роскадастр» по Республике Татарстан и ФИО1

25 сентября 2025 года Нижнекамским городским судом Республики Татарстан по делу принято решение об отказе в удовлетворении заявленных требований в вышеприведенной формулировке.

С вышеуказанным решением суда от 25 сентября 2025 года не согласилась ФИО2, в апелляционной жалобе которой ставится вопрос об отмене решения по мотиву его незаконности и необоснованности, принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований в полном объёме. Доводы апелляционной жалобы фактически повторяют позицию административного истца, изложенную в административном иске. Согласно доводам апелляционной жалобы, неисполнение административным ответчиком постановления от <дата> .... нарушает право административного истца на признание права собственности на земельный участок, на изменение вида разрешенного использования земельного участка в государственном реестре недвижимости, на внесение изменений в картографических материалах города Нижнекамска, что также повлекло ошибочный сбор информации перед проведением аукциона на право заключения договора аренды с третьим лицом.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте настоящего судебного заседания извещены, в суд апелляционной инстанции не явились и явку представителей не обеспечили.

В соответствии частью 1 статьи 150, частью 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС Российской Федерации) дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в его отсутствие.

Судебная коллегия считает, что решение суда подлежит оставлению без изменения.

На основании части 1 статьи 218 КАС Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из материалов дела видно, что 20 мая 2003 года Афанасовским Советом местного самоуправления Нижнекамского района на основании заявления ФИО2 принято решение .... о закреплении за ней земельного участка площадью 0,0674 га для ведения личного подсобного хозяйства в н.<адрес> (л.д.23).

Постановлением руководителя Исполнительного комитета города Нижнекамска от <дата> .... изменен вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером .... площадью 674 кв.м, расположенного в <адрес>», находящегося в муниципальной собственности, с вида разрешенного использования «для ведения огородничества» на вид разрешенного использования «для размещения индивидуального жилого дома» (л.д.14).

Согласно выписки из похозяйственной книги от 26 марта 2013 года, земельный участок с кадастровым номером .... принадлежит на праве постоянного бессрочного пользования ФИО2, о чём в похозяйственной книге .... лицевой счет <***> с 2007 по 2011 года сделана соответствующая запись (л.д.22).

11 сентября 2014 года административный истец обратилась в Исполнительный комитет города Нижнекамска с просьбой изменить вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером .... с вида разрешенного использования «для размещения индивидуального жилого дома» на вид разрешенного использования «для ведения личного подсобного хозяйства» (л.д.21).

Постановлением Исполнительного комитета города Нижнекамска от 14 ноября 2014 года №19 назначены публичные слушания по изменению вида разрешенного использования земельного участка (л.д.16-17).

Постановлением Исполнительного комитета города Нижнекамска от <дата> .... изменен вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером .... на вид разрешенного использования «для личного подсобного хозяйства» (л.д.26).

Решением Нижнекамского городского суда Республики Татарстан от 30 мая 2025 года, вступившим в законную силу 12 июля 2025 года, в удовлетворении исковых требований ФИО2 к Управлению земельных и имущественных отношений Нижнекамского муниципального района Республики Татарстан, Исполнительному комитету Нижнекамского муниципального района Республики Татарстан, ФИО1 о признании права собственности на земельный участок с кадастровым номером ...., о признании торгов и договора аренды земельного участка недействительными, взыскании компенсации морального вреда и взыскании судебных расходов – отказано (л.д.71-76).

Из акта инвентаризации земель от 1998 года усматривается, что земельный участок с кадастровым номером .... никому не принадлежит (л.д.65-66).

Как установлено судом апелляционной инстанции из вышеуказанного решения Нижнекамского городского суда Республики Татарстан от 30 мая 2025 года, земельный участок с кадастровым номером .... относится к земельным участкам, государственная собственность на которые не разграничена (л.д.71-76).

Земельный участок с кадастровым номером .... был предоставлен в аренду ФИО1 по договору от <дата> .... на основании протокола о результатах электронного аукциона на право заключения договора аренды земельного участка от <дата> .... во исполнение постановления руководителя Исполнительного комитета Нижнекамского муниципального района Республики Татарстан от <дата> .....

Согласно выписки из ЕГРН, земельный участок с кадастровым номером ...., с 14 августа 2023 года находится в аренде сроком на 20 лет у ФИО1 (л.д.118-119).

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении в полном объёме, суд первой инстанции не нашел предусмотренных законом оснований для их удовлетворения, и исходил из того, что административный истец в настоящее время не имеет прав на спорный земельный участок с кадастровым номером ...., и в этой связи неисполнение оспариваемого постановления Исполнительного комитета города Нижнекамска от <дата> .... не нарушает права и охраняемые законом интересы административного истца.

Судебная коллегия с вышеизложенными выводами суда первой инстанции соглашается в связи с тем, что указанные выводы основаны на положениях действующего законодательства.

В соответствии со статьей 226 КАС Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли сроки обращения в суд; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (часть 9).

Согласно пункту 2 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК Российской Федерации) в круг полномочий органов местного самоуправления входят управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 15 ЗК Российской Федерации земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности.

Согласно пункту 1 статьи 39.1 ЗК Российской Федерации земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании: решения органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование; договора купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за плату; договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду; договора безвозмездного пользования в случае предоставления земельного участка в безвозмездное пользование. Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 настоящего Кодекса (статья 39.2 ЗК Российской Федерации).

Частью 2 статьи 64 КАС Российской Федерации установлено, что обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Согласно правовой позиции, сформулированной в пункте 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года №21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 КАС Российской Федерации и главы 24 АПК Российской Федерации», осуществляя проверку бездействия, судам необходимо исходить из того, что при реализации государственных или иных публичных полномочий наделенные ими органы и лица связаны законом (принцип законности).

Решение суда принято с учетом вышеуказанных положений закона и разъяснений.

Выводы обжалуемого судебного акта, изложенные в решении, являются мотивированными, соответствуют обстоятельствам дела и подтверждены имеющимися в материалах дела доказательствами, при этом нарушения норм процессуального права судом допущено не было.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в статье 3 определяет задачи административного судопроизводства, а в статье 6 - принципы, в том числе, правильное рассмотрение административных дел, законность и справедливость при их разрешении. Данные положения корреспондируют части 1 статьи 176 вышеуказанного Кодекса, согласно которой решение суда должно быть законным и обоснованным.

Судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности).

Исходя из положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

При отсутствии совокупности названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Из положений статьи 46 Конституции Российской Федерации и статей 218, 227 КАС Российской Федерации следует, что предъявление любого иска об оспаривании решений, действий (бездействия) должностных лиц должно иметь своей целью восстановление реально нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов обратившегося в суд лица, а способ защиты права должен соответствовать по содержанию нарушенному праву и характеру нарушения.

Таким образом, административное исковое заявление об оспаривании незаконных действий (бездействия) может быть удовлетворено лишь с целью восстановления нарушенных прав и свобод административного истца и с непременным указанием на способ восстановления такого права.

В пункте 62 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» разъяснено, что суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

Из содержания подпункта 8 пункта 1 статьи 1, пункта 2 статьи 7, статьи 85 Земельного кодекса, пункта 9 статьи 1, частей 1, 2 статьи 37 Градостроительного кодекса следует, что разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов деятельности, которые могут вестись землепользователем на предоставленном ему участке.

Земельным кодексом установлены различные порядок и процедуры предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для целей строительства и для целей, не связанных со строительством.

Положениями действующего законодательства также определены порядок предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах.

Из систематического анализа приведенных правовых норм следует, что произвольное изменение вида разрешенного использования земельного участка в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 615 Гражданского кодекса Российской Федерации арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом либо в соответствии с условиями договора, либо в соответствии с назначением имущества, если в договоре такие условия не определены.

Как указано в пункте 3 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14 ноября 2018 года, самостоятельное изменение арендатором вида разрешенного использования земельного участка на иной из числа видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда участок предоставлялся в аренду для определенного вида использования.

Как установлено судебной коллегией, решением Нижнекамского городского суда Республики Татарстан от 30 мая 2025 года, вступившим в законную силу 12 июля 2025 года, отказано в удовлетворении исковых требований ФИО2 к Управлению земельных и имущественных отношений Нижнекамского муниципального района Республики Татарстан, Исполнительному комитету Нижнекамского муниципального района Республики Татарстан, а также к ФИО1 о признании права собственности на земельный участок с кадастровым номером ...., о признании торгов и договора аренды земельного участка недействительными, взыскании компенсации морального вреда и взыскании судебных расходов (л.д.71-76).

Решением Нижнекамского городского суда Республики Татарстан от 30 мая 2025 года установлено, что какой-либо государственный акт на землю ФИО2 органом местного самоуправления на земельный участок с кадастровым номером .... не выдавался. При этом, материалы дела не содержат доказательств того, что Афанасовский Совет местного самоуправления или администрация Нижнекамского муниципального района с 2003 года принимали решение о предоставлении истцу спорного земельного участка на праве собственности. Сведений о том, что спорный земельный участок до 30 октября 2001 года предоставлялся истцу на ином праве (праве бессрочного пользования) материалы дела также не содержат. Таким образом, в материалах дела не имеется документальных подтверждений предоставления истцу спорного земельного участка, которые могли бы расцениваться как законное основание для признания права собственности за истцом ФИО2 (л.д.74-75).

В этой связи, вступившим в законную силу решением суда подтверждено, что административный истец ФИО2 не является собственником земельного участка с кадастровым номером ...., как и не является арендатором указанного земельного участка.

Земельный участок с кадастровым номером .... относится к земельным участкам, государственная собственность на которые не разграничена. Решений о предоставлении ФИО2 спорного земельного участка органом местного самоуправления Нижнекамского муниципального района Республики Татарстан в собственность не принималось.

Таким образом, установление определенного вида разрешенного использования в отношении земельного участка с кадастровым номером .... не могут затрагивать права и интересы административного истца ФИО2 в связи с тем, что последняя какого-либо отношения к спорному земельному участку не имеет.

Как указано выше статьей 227 КАС Российской Федерации для признания незаконными постановлений должностных лиц, их действий (бездействия) необходимо наличие совокупности двух условий – несоответствие оспариваемых постановлений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Такая совокупность при рассмотрении настоящего административного дела судом не установлена.

Иной подход к разрешению данного спора не отвечает задачам административного судопроизводства.

С учетом изложенного, судебная коллегия полагает, что оспариваемым бездействием органа местного самоуправления по неисполнению ранее принятого постановления от <дата> ...., права и законные интересы административного истца ФИО2 не затрагиваются и не нарушаются, а необходимости в восстановлении реально нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов обратившегося в суд лица объективно не имеется.

В этой связи доводы заявителя апелляционной жалобы являются несостоятельными, а решение суда является законным и обоснованным.

Таким образом, выводы суда первой инстанции об отсутствии предусмотренных законом оснований для удовлетворения заявленных требований является правильными, и суд пришел к правильному выводу, что неисполнение Исполнительным комитетом постановления от <дата> .... об изменении вида разрешенного использования земельного участка, в настоящее время не может затрагивать и нарушать прав и охраняемых законом интересов административного истца, а потому решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

Следует также отметить, что заявленные требования административного истца направлены на преодоление вступившего в законную силу решения Нижнекамского городского суда Республики Татарстан от 30 мая 2025 года, которым истцу было отказано в удовлетворении её требований о признании права собственности на спорный земельный участок.

Доводы апелляционной жалобы не содержат обстоятельств, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли бы на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Также доводы апелляционной жалобы не содержат обстоятельств, свидетельствующих о нарушении судом норм материального и процессуального права. По своей сути они сводятся фактически к несогласию с той оценкой, которую исследованным по делу доказательствам дал суд первой инстанции, в то время как оснований к переоценке доказательств и установленных судом обстоятельств у судебной коллегии не имеется.

Иные доводы апелляционной жалобы вышеизложенных установленных в ходе судебного разбирательства обстоятельств и выводов суда первой инстанции по данному административному делу не опровергают, сводятся к повторению доводов административного истца, приводившихся в поддержку доводов административного иска в ходе судебного разбирательства и получивших надлежащую оценку в решении суда, оснований не согласиться с выводами которого суд апелляционной инстанции не усматривает, поскольку они основаны на неправильном толковании норм материального права.

Руководствуясь статьями 177, 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Нижнекамского городского суда Республики Татарстан от 25 сентября 2025 года по данному административному делу оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО2 - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия, кассационная жалоба на него может быть подана через суд первой инстанции в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 13 января 2026 года.