Решение № 2А-906/2019 2А-906/2019~М-857/2019 А-906/2019 М-857/2019 от 25 ноября 2019 г. по делу № 2А-906/2019

Административное дело №а-906/2019


РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

25 ноября 2019г. г.Буйнакск

Буйнакский городской суд Республики Дагестан в составе председательствующего судьи Амирханова Р.А., с участием помощника прокурора г.Буйнакск ФИО3, представителя административного ответчика по доверенности ФИО4, при секретаре ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора г.Буйнакск в порядке ч.1 ст.39 КАС РФ

УСТАНОВИЛ:

Прокурор <адрес> ФИО2 обратился в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением к Администрации городского округа «<адрес>» о признании недействительным постановление главы ГО «<адрес>» № от ДД.ММ.ГГГГ «О введении режима чрезвычайной ситуации на территории ГО «<адрес>» и обязании главы ГО «<адрес>» отменить постановление № от ДД.ММ.ГГГГ «О введении режима чрезвычайной ситуации на территории ГО «<адрес>».

В обоснование требований указано, что полномочия органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций предусмотрены п.2 ст.11 Федерального закона от 21.12. 1994 года №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», согласно которому органы местного самоуправления самостоятельно вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Исходя из норм закона считает, что к полномочиям органов местного самоуправления относится введение режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации именно для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. При этом в приведенной норме Федерального закона на указано на наличие у органов местного самоуправления полномочий по введению режима чрезвычайной ситуации для населения на территории городского округа, его определенных районах или объектах. Как исходит из оспариваемого постановления главы ГО «<адрес>» режим чрезвычайной ситуации введен на всей территории городского округа, а не для соответствующих органов управления и сил единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Кроме того, в нарушении положений Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» в постановлении не указана период, на который введен режим чрезвычайной ситуации. После введения режима чрезвычайной ситуации население о введении режима чрезвычайной ситуации не оповещалось, какого-либо специального ограждения аварийных объектов установлено не было, таблички об опасности нахождения на объектах не размещались, доступ на территорию объектов ограничен не был, в зданиях образовательных учреждений учебный процесс осуществляется в обычном порядке, т.е. данных, которые могут повлечь или повлекли за собой вред гражданам на территории данных объектов не имеется. Указанное свидетельствует, что объявление режима чрезвычайной ситуации на образовательных объектах фактически носит формальный характер и не ограничивает непосредственным образом прав и свобод граждан. Кроме того, в 2019 году во всех школах города по программе «150 школ» проводится капитальный ремонт, для чего из республиканского бюджета администрации ГО «<адрес>» выделены деньги. Из этого следует, что техническое состояние объектов образования не носит признака чрезвычайности, администрацией города в плановом порядке проводится капитальный ремонт, работы на этих объектах проводились и до объявления чрезвычайной ситуации. Прокуратурой <адрес> в целях устранения выявленных нарушений ДД.ММ.ГГГГ в адрес главы ГО «<адрес>» принесен протест на постановление № от ДД.ММ.ГГГГ «О введении режима чрезвычайных ситуации на территории ГО «<адрес>». Из ответа главы ГО «<адрес>» от ДД.ММ.ГГГГ следует, что протест прокуратуры не удовлетворен.

В судебном заседании помощник прокурора <адрес> ФИО3 поддержал административные исковые требование и просил удовлетворить их по изложенным основаниям.

Представитель административного ответчика, действующий на основании доверенности ФИО4, в судебном заседании просил отказать в удовлетворении административных исковых требований, ссылаясь на то, что глава ГО «<адрес>» при вынесении спорного постановления действовал в рамках своих полномочий. Протест прокурора <адрес> на спорное постановление в части действия постановления на период времени удовлетворен администрацией ГО «<адрес>».

Суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствии главы ГО «<адрес>».

В соответствии с ч.1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд административным исковым заявлением в защиту прав и свобод неопределенного круга лица, интересов муниципальных образований.

Согласно ч.1 ст.218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиям, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, суд находит административное исковое заявление прокурора подлежащем удовлетворению.

Постановлением главы городского округа «<адрес>» от ДД.ММ.ГГГГ № введен режим чрезвычайной ситуации в масштабе городского округа «<адрес>»

В постановлении указано, что режим чрезвычайной ситуации введен на основании решения комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций администрации городского округа «<адрес>» от ДД.ММ.ГГГГ с ДД.ММ.ГГГГ в границах городского округа «<адрес>».

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 21.12.1994 года №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера(далее –Федеральный закон от 21.12.1994 №68-ФЗ) под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Согласно ст. 4 Федерального закона от 21.12. 1994 №68-ФЗ единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на объектах образовательных учреждений.

В силу подпункта «и» пункта 2 ст. 11 Федерального закона от 21.12.1994 №68-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Согласно пункту 2 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 №794 (далее-Положение), единая система объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Из приведенных правовых норм следует, что режим чрезвычайной ситуации вводится решением главы муниципального района при ликвидации чрезвычайной ситуации силами и средствами организаций и органов местного самоуправления, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации, если зона чрезвычайной ситуации находится в пределах территории муниципального района. Режим чрезвычайной ситуации вводится решением органа местного самоуправления для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В оспариваемом постановлении не имеется указаний на то, что режим чрезвычайной ситуации введен для органов управления и сил единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, как это предусмотрено пунктом 2 статьи 11 Федерального закона от 21.12.1994 №68-ФЗ.

В связи с отсутствием у органов местного самоуправления полномочий по введению режима чрезвычайной ситуации для населения на определенных территориях или на всей территории городского округа оспариваемое постановление не может быть признано законным.

Полномочия органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций предусмотрены п.2 ст.11 Федерального закона от 21.12.1994 №68-ФЗ, согласно которому органы местного самоуправления самостоятельно: а) осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также подготовку населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций;

б) принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение;

в) осуществляют информирование населения о чрезвычайных ситуациях

г) осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

д) создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

е) организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

ж) содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях;

з) создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

и) вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

к) устанавливают местный уровень реагирования в порядке, установленном пунктом 8 статьи 4.1 настоящего Федерального закона;

л) участвуют в создании, эксплуатации и развитии системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112";

м) создают и поддерживают в постоянной готовности муниципальные системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях;

н) осуществляют сбор информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обмен такой информацией, обеспечивают, в том числе с использованием комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, своевременное оповещение населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций.

Из буквального толкования данной нормы закона следует, что к полномочиям органов местного самоуправления относится введение режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации именно для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

При этом в данном Федеральном законе не указано на наличие у органов местного самоуправления полномочий по введению режима чрезвычайной ситуации для населения на территории определенных районов или объектов.

В п.25 Положения определено, что решениями руководителей органов местного самоуправления и организаций о введении для соответствующих органов управления и сил единой системы режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации определяются: обстоятельства, послужившие основанием для введения режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации; границы территории, на которой может возникнуть чрезвычайная ситуация, или границы зоны чрезвычайной ситуации; силы и средства, привлекаемые к проведению мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации; перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации; должностные лица, ответственные за осуществление мероприятий по предупреждению чрезвычайной ситуации, или руководитель работ по ликвидации чрезвычайной ситуации. Руководители органов местного самоуправления должны информировать население через средства массовой информации и по иным каналам связи о введении на конкретной территории соответствующих режимов функционирования органов управления и сил единой системы, а также мерах по обеспечению безопасности населения.

Стороной административного ответчика не представлены какие-либо доказательства суду об оповещении населения о введении режима чрезвычайной ситуации на территории городского округа, об установлении специальных ограждений аварийных объектов, таблички об опасности нахождения на объектах, представляющих угрозу жизни и здоровью граждан, об ограничении доступа граждан на территорию каких-либо объектов, о приостановлении учебного процесса в зданиях образовательных учреждений и проведении каких-либо работ, направленных на ликвидацию возникшей чрезвычайной ситуации.

Согласно пп. «в» п.28 Положения в режиме чрезвычайной ситуации функционирования органов управления предусматривает непрерывный контроль за состоянием окружающей среды, мониторинг и прогнозирование развития возникших чрезвычайных ситуаций, а также оценка их социально-экономических последствий; оповещение руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, а также населения о возникших чрезвычайных ситуациях;

проведение мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

организация работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций и всестороннему обеспечению действий сил и средств единой системы, поддержанию общественного порядка в ходе их проведения, а также привлечению при необходимости в установленном порядке общественных организаций и населения к ликвидации возникших чрезвычайных ситуаций;

непрерывный сбор, анализ и обмен информацией об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и в ходе проведения работ по ее ликвидации;

организация и поддержание непрерывного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций по вопросам ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий;

проведение мероприятий по жизнеобеспечению населения в чрезвычайных ситуациях;

информирование населения о чрезвычайных ситуациях, их параметрах и масштабах, поражающих факторах, принимаемых мерах по обеспечению безопасности населения и территорий, приемах и способах защиты, порядке действий, правилах поведения в зоне чрезвычайной ситуации, о правах граждан в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и социальной защиты пострадавших, в том числе о праве получения предусмотренных законодательством Российской Федерации выплат, о порядке восстановления утраченных в результате чрезвычайных ситуаций документов.

Оценивая наличие объективных данных, свидетельствующих об обоснованности установления режима чрезвычайной ситуации, суд соглашается с доводом прокурора, что вынесенное постановление от ДД.ММ.ГГГГ № фактически носило формальный характер.

Более того, обстоятельство послужившие основаниям для объявления режима чрезвычайной ситуации на территории г. Буйнакска якобы имело место ДД.ММ.ГГГГ, а спорное постановление главы ГО «<адрес>» вынесено ДД.ММ.ГГГГ, т.е. по истечении более трех месяцев после возникновения таких обстоятельств.

Введение режима чрезвычайной ситуации является мерой исключительного характера и производится с целью обеспечения непосредственной безопасности граждан.

Представленными материалами не подтверждено, что на момент введения режима чрезвычайной ситуации какие-либо объекты образовательных учреждений городского округа «город Буйнакск» представляли реальную опасность для граждан, на что ссылается представитель административного ответчика.

Доказательств наличия в распоряжении администрации городского округа «город Буйнакск» данных об угрозе причинения вреда гражданам на территории объектов образовательных учреждений городского округа, по делу не имеется и суду не представлены.

При том, что одной из основных целей введения режима чрезвычайной ситуации является защита граждан, спорным постановлением фактически не был определен перечень мероприятий, направленных к выполнению данной цели.

Как следует из материалов дела, после введения режима чрезвычайной ситуации какого-либо специального ограждения аварийных объектов установлено не было, таблички об опасности нахождения на объектах не размещались, доступ на территорию объектов ограничен не был, учебный процесс в образовательных учреждения не прекращалось, население города о введении режима чрезвычайной ситуации не оповещалось. Доказательство об обратном Администрацией городского округа «город Буйнакск» суду не представлены. Также не представлены доказательства, свидетельствующие о наличии правовых оснований для введения режима чрезвычайной ситуации на территории городского округа «город Буйнакск», несмотря на то, что в силу части 2 статьи 62 КАС РФ обязанность доказывания законности оспариваемых решений органов местного самоуправления возлагается на соответствующие органы.

Также стороной административного ответчика суду не представлены доказательства в подтверждении того, что на момент введения режима чрезвычайной ситуации объекты образовательных учреждений в г.Буйнакске в следствии опасного природного явления, катастрофы, стихийного и иного бедствия представляли реальную опасность для граждан.

В оспариваемом постановлении отсутствует указание на период введения режима чрезвычайной ситуации, из чего следует вывод, что он был введен без определения конкретного срока его окончания. Правовая природа любого режима ограничения прав и свобод связанного с чрезвычайными ситуациями, может носить только временный характер и не может вводиться без ограничения периода действия, иное означало бы фактическую отмену установленных в российской Федерации гарантий прав и свобод на территории указанных территорий (объектов).

Во исполнении в части протеста прокурора <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ за № на оспариваемое постановление, постановлением главы городского округа «<адрес>» от ДД.ММ.ГГГГ №, дополнительно установлен период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ на которой вводится режим чрезвычайной ситуации в границах городского округа «<адрес>».

Оспариваемым постановлением не создана рабочая группа по осуществлению мероприятий по ликвидации возникшей чрезвычайной ситуации, руководителям пострадавших образовательных учреждений поручено заключить контракт у единого поставщика на проведение работ согласно утвержденного Плана мероприятий по ликвидации последствий землетрясения, руководствуясь ст.93, пункта 9 Федерального закона отДД.ММ.ГГГГ № «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Статьей 55 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Оспариваемое постановление явилось основанием для размещения муниципального заказа у единого подрядчика на проведение ремонтных работ в образовательных учреждениях городского округа «<адрес>» что ограничило возможности других поставщиков (подрядчиков) быть участниками этой закупки и, как следствие, снизило эффективность и результативность размещенного заказа на выполнение указанных работ.

Решение о вводе режима чрезвычайной ситуации на территории городского округа «<адрес>» принято по результатам заседания комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, что оформлено протоколом заседания комиссии от ДД.ММ.ГГГГ №.

Из Положения о комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности <адрес> следует, что комиссия полномочна рассматривать в пределах своей компетенции вопросы в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, разрабатывает предложения по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, координирует деятельность органов управления и сил городского звена РСЧС. Заседание комиссии является полномочным, если на нем присутствует не менее половины ее членов. Решения комиссии принимаются простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии.

Из представленного списка по состоянию на ДД.ММ.ГГГГ следует, что в состав комиссии входит 15 человек.

В протоколе от ДД.ММ.ГГГГ не указано количество членов комиссии, присутствовавших на заседании, отсутствует сведения о количестве голосовавшихся членов комиссии, имелся ли кворум при голосовании. В связи с этим суд приходит к выводу о том, что указанный протокол комиссии носит формальный характер.

Довод представителя административного ответчика о наличии у главы администрации города самостоятельных полномочий по принятию решения о введении режима чрезвычайной ситуации, суд находить несостоятельным, поскольку из представленных документов следует, что данное решение принимается на заседании комиссии по чрезвычайным ситуациям, что предполагает соблюдение процедуры принятия такого решения.

Учитывая все изложенные обстоятельства в совокупности, суд признает спорное постановление от ДД.ММ.ГГГГ недействительным.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.175-180, 227 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление прокурора <адрес>, Республики Дагестан удовлетворить.

Признать недействительным постановление главы ГО «<адрес>» № от ДД.ММ.ГГГГ «О введении режима чрезвычайной ситуации на территории ГО «<адрес>».

Обязать главу ГО «<адрес>» отменить постановление № от ДД.ММ.ГГГГ «О введении режима чрезвычайной ситуации на территории ГО «<адрес>».

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Республики Дагестан в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Резолютивная часть решения оглашено ДД.ММ.ГГГГ.

Решение в окончательной форме вынесено ДД.ММ.ГГГГ.

Председательствующий: Амирханов Р.А.