Решение № 3А-397/2017 3А-397/2017~М-325/2017 М-325/2017 от 20 августа 2017 г. по делу № 3А-397/2017

Мотивированное
решение изготовлено 21 августа 2017 года

Дело № 3а-397/2017

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

г. Екатеринбург

18 августа 2017 года

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Гылкэ Д.И.,

при секретаре Заболотских А.А.,

с участием прокурора Губиной А.А.,

административного истца ФИО1,

представителя административного ответчика Думы городского округа Богданович ФИО2,

представителя заинтересованного лица главы городского округа Богданович ФИО3 – ФИО4,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению главы городского округа Богданович о признании недействующим решения Думы городского округа Богданович от 06 июля 2017 года № 54 «О внесении изменений и дополнений в решение Думы городского округа Богданович от 22 сентября 2016 года № 74 «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа Богданович»,

установил:

глава городского округа Богданович ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим решение Думы городского округа Богданович от 06 июля 2017 года № 54 «О внесении изменений и дополнений в решение Думы городского округа Богданович от 22 сентября 2016 года № 74 «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа Богданович» (далее - решение от 06 июля 2017 года № 54), как принятое и опубликованное с нарушением установленного порядка.

В обоснование заявленных требований указал, что в соответствии с частью 13 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ) и пунктом 5 статьи 47 Устава городского округа Богданович он как глава городского округа Богданович отклонил направленный в его адрес представительным органом муниципального образования – Думой городского округа Богданович для подписания нормативный правовой акт – решение Думы городского округа Богданович от 06 июля 2017 года № 54. Вето главы городского округа было направлено в Думу городского округа 14 июля 2017 года, однако в указанный день принято и зарегистрировано не было, поэтому администрация городского округа была вынуждена направить вето по электронной почте на официальный электронный адрес Думы городского округа. Позднее, 17 июля 2017 года вето главы городского округа Думой городского округа было принято и зарегистрировано. Вместе с тем, после получения вето Дума городского округа, не проведя повторного заседания и не преодолев вето главы городского округа, в нарушение части 1 статьи 47 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ, пункта 2 статьи 48 Устава городского округа Богданович, решения Думы городского округа Богданович от 22 мая 2014 года № 39 «Об определении печатным средством массовой информации для официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов городского округа Богданович» опубликовала решение от 06 июля 2017 года № 54 в газете «Наш Богданович», которая не является средством массовой информации, предназначенном для официального опубликования нормативных правовых актов городского округа. Кроме того, указанное решение не было подписано главой городского округа Богданович, что также противоречит части 4 статьи 36 вышеприведенного Федерального закона и пункту 5 статьи 47 Устава городского округа Богданович.

Участвующий в судебном заседании административный истец ФИО1 административное исковое заявление поддержал, настаивал на его удовлетворении. Указал, что положения оспариваемого нормативного правового акта были применены Думой городского округа Богданович при проведении конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа Богданович, по результатам которого решением представительного органа от 03 августа 2017 года главой городского округа Богданович избран ФИО3

Представитель Думы городского округа Богданович ФИО2 заявленные требования не признал, приводя в обоснование доводы, изложенные в письменном отзыве на административное исковое заявление (л.д. 166-169). Суду пояснил, что глава городского округа Богданович ФИО1 не воспользовался своим правом отклонения оспариваемого нормативного правового акта представительного органа, поскольку в установленный пунктом 13 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ 10-дневный срок не возвратил в Думу городского округа Богданович нормативный правовой акт с мотивированным обоснованием его отклонения. В этой связи 17 июля 2017 года решение от 06 июля 2017 года № 54 было опубликовано на официальном сайте Думы городского округа Богданович, а 20 июля 2017 года - в газете «Наш Богданович». Административный истец уклонился от выполнения возложенных на него обязанностей по подписанию и опубликованию нормативного правового акта представительного органа, а также воспрепятствовал Думе городского округа Богданович осуществить публикацию оспариваемого решения в газете «Народное слово», являющейся печатным средством массовой информации, предназначенным для официального опубликования нормативных правовых актов городского округа. Решение от 06 июля 2017 года № 54 принято Думой городского округа Богданович в пределах данных ей полномочий, в установленной форме и с соблюдением порядка его принятия, вступило в законную силу после его официального опубликования и не противоречит нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.

Представитель заинтересованного лица главы городского округа Богданович ФИО3 – ФИО4 разрешение рассматриваемого публично-правового спора оставил на усмотрение суда.

Заслушав объяснения лиц, явившихся в судебное заседание, заключение прокурора, полагавшего заявленные требования подлежащими удовлетворению, исследовав представленные доказательства, суд пришел к следующему.

В силу статьи 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации определены Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ.

Статья 7 названного Федерального закона позволяет органам местного самоуправления принимать по вопросам местного значения муниципальные правовые акты (часть 1), подлежащие обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (часть 3). Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, этому федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

Согласно части 2 статьи 43 этого же Федерального закона, устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Городской округ Богданович в соответствии с Уставом, принятым решением Думы муниципального образования «Богдановичский район» от 26 мая 2005 года № 39 (далее – Устав), является муниципальным образованием со статусом городского округа.

Дума городского округа в силу статей 22, 23 Устава является представительным органом местного самоуправления муниципального образования, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Дума вправе принимать нормативные правовые акты в форме решений, порядок подготовки, внесения, рассмотрения которых устанавливается регламентом Думы городского округа (подпункт 3 пункта 1 статьи 46, пункт 4 статьи 47 Устава).

В соответствии со статьей 28 Устава глава городского округа является высшим должностным лицом городского округа и наделяется настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (пункт 1), возглавляет администрацию городского округа и исполняет полномочия главы администрации городского округа (пункт 3).

Пункт 2 части 4 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ устанавливает, что глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 настоящей статьи, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.

Указанные положения закона нашли свое отражение в пункте 5 статьи 28 Устава.

Частью 13 статьи 35 приведенного Федерального закона установлено, что нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Аналогичные положения закреплены в пункте 5 статьи 47 Устава, статье 19 Регламента Думы городского округа Богданович, утвержденного решением Думы городского округа Богданович от 28 апреля 2014 года № 25.

Вступление в силу муниципальных правовых актов регламентировано статьей 47 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ, частью 1 которой установлено, что указанные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (часть 2).

Согласно части 3 названной нормы закона, порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

В силу пункта 2 статьи 48 Устава официальным опубликованием муниципальных правовых актов является публикация их полного текста в печатном средстве массовой информации, определенном нормативным правовым актом Думы городского округа. Муниципальные правовые акты направляются для официального опубликования главой городского округа и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) либо издания (подписания), если иной срок не оговорен в самом правовом акте (пункты 7, 8 статьи 48 Устава).

Судом установлено, что 06 июля 2017 года Думой городского округа Богданович принято оспариваемое решение № 54, которым внесены изменения и дополнения в решение Думы городского округа Богданович от 22 сентября 2016 года № 74 «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа Богданович» (л.д. 93-95, 96-98). В тот же день указанное решение направлено главе городского округа Богданович ФИО1 для подписания и опубликования (л.д. 16).

Главой городского округа Богданович указанный нормативный правовой акт был возвращен в Думу городского округа письмом от 14 июля 2017 года № 01-134/764 с мотивированным обоснованием его отклонения и поступил в названный представительный орган 17 июля 2017 года (л.д. 14-15).

Вопрос о повторном рассмотрении оспариваемого нормативного правового акта на заседании Думы городского округа Богданович был запланирован на 17 июля 2017 года, однако в указанную дату рассмотрен депутатами не был в связи с исключением из повестки дня (л.д. 126-136).

Будучи неподписанным главой городского округа Богданович оспариваемое решение от 06 июля 2017 года № 54 было размещено на официальном сайте Думы городского округа Богданович (л.д. 64), а также по инициативе председателя Думы городского округа Богданович опубликовано в газете «Наш Богданович» (20 июля 2017 года № 29(647) (л.д. 12, 78), при том, что в соответствии с решением Думы городского округа Богданович от 22 мая 2014 года № 39 печатным средством массовой информации для официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов городского округа Богданович является газета «Народное слово» и приложение к газете «Народное слово» - «Муниципальный вестник».

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как следует из разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в пункте 17 Постановление от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

Анализ вышеприведенных правовых норм и установленных по делу обстоятельств позволяет прийти к выводу о том, что решение Думы городского округа Богданович от 06 июля 2017 года № 54 принято с нарушением процедуры его принятия и введения в действие.

Данное решение не подписано и не обнародовано в установленном порядке главой городского округа Богданович, что позволяет в целом прийти к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт вообще не принят и в связи с этим не имеет юридической силы.

Вместе с тем, как утверждает представитель Думы городского округа Богданович, названное решение вступило в силу после его опубликования и, что не отрицается лицами, участвующими в деле, его нормы были применены при проведении конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа Богданович, по результатам которого решением Думы городского округа Богданович от 03 августа 2017 года главой городского округа Богданович был избран ФИО3 (л.д. 147, 148).

Наличие спора о том, принят ли оспариваемый нормативный правовой акт, вступил ли он в силу обусловило необходимость рассмотрения судом настоящего административного иска по существу.

Принятие такого нормативного правового акта с вышеуказанными нарушениями процедуры и введения в действие свидетельствует о его противоречии пункту 2 части 4 статьи 36, частям 1, 3 статьи 47 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ, устанавливающим полномочия главы муниципального образования на подписание и обнародование нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования, и регулирующим порядок вступления в силу муниципальных правовых актов, а также вышеприведенным положениям пункта 5 статьи 28, пунктов 2, 7 статьи 48 Устава.

Обстоятельства, связанные с отсутствием повторного рассмотрения Думой городского округа Богданович оспариваемого нормативного правового акта после его отклонения главой городского округа Богданович, доводы представителя Думы городского округа Богданович о том, что административный истец не воспользовался правом отклонения оспариваемого нормативного правового акта, поскольку не возвратил его в Думу городского округа Богданович в 10-дневный срок, что исключило необходимость его повторного рассмотрения и позволило представительному органу самостоятельно осуществить его публикацию, дата возвращения и поступления нормативного правового акта в Думу городского округа Богданович в рассматриваемом случае не имеют принципиального правового значения для разрешения настоящего административного дела по существу, так как в силу вышеприведенных правовых норм принятие нормативного правового акта предполагает обязательное его подписание и обнародование именно главой городского округа.

С учетом приведенных обстоятельств оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим с момента его принятия.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

решение Думы городского округа Богданович от 06 июля 2017 года № 54 «О внесении изменений и дополнений в решение Думы городского округа Богданович от 22 сентября 2016 года № 74 «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа Богданович» признать недействующим со дня его принятия.

Сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в печатном средстве массовой информации для официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов городского округа Богданович газете «Народное слово».

Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Свердловский областной суд.

Судья

Д.И. Гылкэ