Апелляционное определение № 33А-165/2026 33А-3583/2025 от 14 января 2026 г.

Судья Баранова Т.В.

№ 33а-165/2026

УИД 10RS0013-01-2025-00072-54

2а-728/2025

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

15 января 2026 г.

г. Петрозаводск

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Карелия в составе:

председательствующего судьи Данилова О.И.,

судей Захаровой М.В., Касянчук Е.С.,

при секретаре Степаненко А.Ю.,

с участием представителя административного истца ФИО1, заинтересованных лиц ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе административного истца общества с ограниченной ответственностью «Форест-групп» на решение Прионежского районного суда Республики Карелия от 6 октября 2025 г. по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Форест-групп» к администрации Прионежского муниципального района Республики Карелия об оспаривании муниципального нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Захаровой М.В., судебная коллегия

установила:

Постановлением администрации Прионежского муниципального района Республики Карелия № 451 от 12 мая 2025 г. «Об установлении публичного сервитута» установлен публичный сервитут на часть земельного участка с кадастровым номером (...), площадью 85 кв.м, определены границы публичного сервитута по схеме в Приложении № 1 в интересах администрации Заозерского сельского поселения для прохода и проезда, в том числе для обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе, расположенного по адресу: Республика Карелия, Прионежский район, Заозерское сельское поселение, район деревни Суйсарь. Срок действия публичного сервитута – бессрочно.

Постановлением администрации Прионежского муниципального района Республики Карелия № 452 от 12 мая 2025 г. «Об установлении публичного сервитута» установлен публичный сервитут на часть земельного участка с кадастровым номером (...), площадью 38 кв.м, определены границы публичного сервитута по схеме в Приложении № 1 в интересах администрации Заозерского сельского поселения для прохода и проезда, в том числе для обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе, расположенного по адресу: Республика Карелия, Прионежский район, Заозерское сельское поселение, район деревни Суйсарь. Срок действия публичного сервитута – бессрочно.

Постановления обнародованы посредством размещения на официальном сайте Прионежского муниципального района в сети Интернет, а также опубликованы в газете «Прионежье» № 18 (9654) от 16 мая 2025 г.

Общество с ограниченной ответственностью «Форест-групп» (далее – ООО «Форест-групп») обратилось в суд с административным иском к администрации Прионежского муниципального района о признании указанных муниципальных нормативных правовых актов незаконными.

В обоснование заявленных требований указали, что являются арендаторами земельных участков с кадастровыми номерами (...) и (...), территория которых обременена публичным сервитутом, на указанных земельных участках реализую инвестиционный проект по созданию базы отдыха «Суйсарь», в связи с чем данные обременения могут создать препятствия для реализации и окупаемости инвестиционного проекта, чем нарушают право административного истца на получение прибыли.

Постановления администрации не соответствуют положениям п. 8 ст. 6, ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации в той части, в которой допускают возможность проезда транспортных средств по водоохраной зоне Онежского озера; п. 8 ст. 23, п.п. 2 и 3 ст. 39.39 Земельного кодекса Российской Федерации в той части, в которой публичный сервитут установлен на обременительных условиях в силу того, что его площадь и границы существенно превышают необходимую для прохода граждан к береговой полосе территорию, составляющую ширину 1 метр, а также того, что доступ к береговой полосе может быть обеспечен без установления публичного сервитута, а именно посредством лесной дороги в районе 32 км автодороги 86ОП РЗ 86К-239 «Соломенное-Ялгуба-Суйсарь».

Указывают, что имеет место нарушение процедуры принятия и введения в действие оспариваемых постановлений ввиду того, что в официальном печатном издании - газете «Прионежье» опубликованы Постановления без приложения к ним схемы с указанием границ сервитута.

Определениями суда к участию в деле в процессуальном статусе заинтересованных лиц привлечены администрация Заозерского сельского поселения, ФИО13, Министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия, Балтийско-Арктическое межрегиональное управление Росприроднадзора, а также лица, принявшие участи в публичных слушаниях – ФИО2, ФИО3, ФИО14, ФИО15, ФИО16, ФИО4, ФИО17, ФИО18, ФИО5, ФИО6, ФИО19, ФИО20, ФИО7, ФИО21, ФИО8 ФИО22, ФИО23, ФИО24, ФИО25, ФИО26, ФИО27, ФИО28, ФИО29, ФИО30, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО3, ФИО31, ФИО32, ФИО33

Решением суда в удовлетворении административного искового заявления отказано.

С принятым судебным постановлением не согласен административный истец, в апелляционной жалобе просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении иска. Податель жалобы указывает, что территория, обремененная публичными сервитутами, расположена в пределах водоохраной зоны и прибрежной защитной полосы Онежского озера, в связи с чем в силу ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации проезд автотранспортных средств по ее территории запрещен. По указанным основаниям установление публичного сервитута для проезда к береговой полосе не соответствует требованиям водного законодательства. Податель жалобы также полагает, что судом первой инстанции допущены существенные нарушения норм процессуального права. Поскольку оспариваемые постановления являются муниципальными нормативными правовыми актами, суд обязан был привлечь к участию в настоящем деле прокурора для дачи заключения, что им выполнено не было. Кроме того, решение суда содержит ссылки на нормы главы 22 Кодекса административного судопроизводства, положения которой не регламентируют порядок судопроизводства об оспаривании нормативных правовых актов.

В заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца ФИО1 поддержала доводы апелляционной жалобы, полагала допущенное судом нарушение норм процессуального права существенным.

Заинтересованные лица ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12 в судебном заседании пояснили, что полагают необходимым участие прокурора в настоящем споре.

Иные лица, участвующие в деле, в заседание суда апелляционной инстанции не явились, о дате, времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Заслушав объяснения явившихся лиц, изучив материалы настоящего административного дела, доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия полагает решение суда первой инстанции подлежащим отмене в связи с нарушением судом первой инстанции норм процессуального права.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из того, что оспариваемые постановления приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением процедуры принятия и порядка опубликования, не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Порядок установления публичного сервитута определен ст. 23 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ).

Сервитут может быть установлен решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, а также нужд местного населения без изъятия земельных участков (публичный сервитут) (п. 2 ст. 23 ЗК РФ).

Публичный сервитут устанавливается в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации (п. 3 ст. 28 ЗК РФ).

Цели, для которых могу быть установлены публичные сервитуты, приведены в пп. 1 – 8 п. 4 ст. 23 ЗК РФ. Так, публичный сервитут может устанавливаться для прохода или проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе, за исключением случаев, если свободный доступ к такому объекту ограничен в соответствии с федеральным законом (пп. 1 п. 4 ст. 23 ЗК РФ).

При этом, в силу положений п. 18 ст. 23 ЗК РФ порядок установления публичного сервитута в отношении земельных участков и (или) земель для их использования в целях, предусмотренных статьей 39.37 ЗК РФ (строительство, реконструкция, эксплуатация, капитальный ремонт объектов сетевого хозяйства, линий и сооружений связи, линейных объектов; складирование строительных и иных материалов, размещение временных или вспомогательных сооружений; устройство пересечений автомобильных дорог или железнодорожных путей с железнодорожными путями общего пользования; размещение автомобильных дорог и железнодорожных путей в туннелях; проведение инженерных изысканий в целях подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов; реконструкция, капитальный ремонт участков (частей) инженерных сооружений, являющихся линейными объектами и пр.), срок публичного сервитута, условия его осуществления и порядок определения платы за такой сервитут устанавливаются главой V.7 Земельного кодекса Российской Федерации.

Порядок установления публичного сервитута для муниципальных нужд, в том числе и для доступа к береговой полосе, главой V.7 Земельного кодекса Российской Федерации не регулируется в силу того, что данные цели в диспозиции ст. 39.37 ЗК РФ не поименованы.

Таким образом, земельное законодательство предусматривает различные процедуры и формы правовых актов, которыми устанавливаются публичные сервитуты, в зависимости от целей, для реализации которых обременяется земельный участок.

Публичный сервитут, установленный решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, в том числе в целях прохода или проезда через земельный участок, устанавливается в соответствии со ст. 23 ЗК РФ, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также муниципальными нормативными правовыми актами, в том числе о порядке проведения публичных слушаний. Решение органа местного самоуправления либо органа государственной власти об установлении такого публичного сервитута принимается в форме муниципального нормативного правового акта (определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 29 марта 2023 г. № 88а-4771/2023).

Напротив, публичный сервитут в целях, обозначенных в ст. 39.37 главы V.7 ЗК РФ, устанавливается решением уполномоченного органа власти (федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления) в соответствии со ст. 39.38 ЗК РФ. Такое решение принимается не в порядке нормативно-правового регулирования, а при осуществлении иных полномочий органа в соответствующей сфере деятельности, в связи с чем является индивидуальным актом применения права, законность которого проверяется по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства (определения Верховного Суда Российской Федерации от 18 мая 2023 г. № АКПИ23-447, от 30 августа 2021 г. № АКПИ21-749).

При рассмотрении настоящего административного дела суд обоснованно исходил из того, что оспариваемые постановления являются муниципальными нормативными правовыми актами, поскольку приняты исполнительным органом местного самоуправления для целей обеспечения муниципальных нужд – обеспечения свободного доступа граждан к береговой полосе и водным объектам общего пользования (п. 2 ст. 23, пп. 1 п. 4 ст. 23 ЗК РФ, п.п.20.1 ч. 1 ст. 4 Устава муниципального образования «Прионежский муниципальный район»), в связи с чем дело подлежит рассмотрению в порядке, установленном главой 21 КАС РФ с выяснением обстоятельств, поименованных в ч. 8 ст. 213 КАС РФ, а также с обязательным привлечением к участию в деле прокурора для дачи заключения согласно требованиям ч. 4 ст. 213 КАС РФ.

Между тем, суд первой инстанции, формально сославшись на рассмотрение дела по правилам главы 21 КАС РФ, фактически надлежащим образом процедуру судебной защиты для административного истца не реализовал.

В силу ч. 7 ст. 39 КАС РФ прокурор вступает в судебный процесс и дает заключение по административному делу в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами. Прокурор не дает заключение по административному делу, если административное дело возбуждено на основании его административного искового заявления.

В соответствие с ч. 4 ст. ст. 213 КАС РФ административное дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается с участием прокурора. В случае, если административное дело об оспаривании нормативного правового акта возбуждено не на основании административного искового заявления прокурора, прокурор, вступивший в судебный процесс, дает заключение по этому административному делу.

Административным истцом заявлено требование об оспаривании муниципальных нормативных правовых актов – Постановлений администрации Прионежского муниципального района Республики Карелия №№ 451 и 452 от 12 мая 2025 г. «Об установлении публичного сервитута».

Однако, как следует из материалов дела, судом первой инстанции прокурор к участию в деле в нарушение ч. 4 ст. 213 КАС РФ не привлекался, о дате, времени и месте судебного заседания не извещался, заключения суду первой инстанции по заявленным административным исковым требованиям не давал.

В силу ч. 8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

Формально сославшись на принятие решение о назначении публичных слушаний и его опубликование, а также на принятие и опубликование постановлений об установлении публичного сервитута, суд первой инстанции в полном объеме обстоятельства, подлежащие установлению согласно ч. 8 ст. 213 КАС РФ, не выяснил.

Так, судом первой инстанции не проверена и не дана оценка наличию полномочий органа местного самоуправления по принятию муниципального нормативного правового акта применительно к положениям ч.ч. 2 и 3 ст. 27 Водного кодекса Российской Федерации и Устава муниципального образования «Прионежский муниципальный район», текст которого в редакции, актуальной на дату принятия оспариваемых постановлений, в материалах дела отсутствует.

Судом применительно к положениям ст.ст. 12, 35 Устава муниципального образования «Прионежский муниципальный район» и Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дана оценка соблюдению процедуры принятия и введения в действие оспариваемых постановлений, проведения публичных слушаний, в том числе и существенности тех нарушений, на которые ссылался административный истец в обоснование своих требований и которые были очевидны суду (в нарушение ч. 4 ст. 47 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ч. 5 ст. 35 Устава муниципального образования «Прионежский муниципальный район» муниципальный нормативный правовой акт не был опубликован в полном объеме).

Решения суда первой инстанции подлежат безусловной отмене в случае принятия судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле (п. 4 ч. 1 ст. 310 КАС РФ).

Основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (ч. 2 ст. 310 КАС РФ).

Нарушение или неправильное применение норм процессуального права является основанием для изменения или отмены решения суда первой инстанции, если это нарушение или неправильное применение привело к принятию неправильного решения (ч. 4 ст. 310 КАС РФ).

Допущенное судом первой инстанции нарушение норм процессуального права, повлекшее рассмотрение дела без учета правил конкретной процессуальной формы и в отсутствие прокурора, который к участию в деле не привлекался, является существенным, что обусловило принятие незаконного решения, на что неоднократно было указано Третьим кассационным судом общей юрисдикции, в том числе в определениях от 15 июня 2022 г. № 88а-10246/2022, от 22 марта 2023 г. № 88а-4097/2023, от 25 сентября 2023 г. № 88а-17822/2023, от 15 мая 2024 г. № 88а-9639/2024.

При указанных обстоятельствах решение суда в силу положений п. 3 ст. 309 и п. 4 ч. 1 ст. 310 КАС РФ подлежит отмене с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Учитывая, что суд апелляционной инстанции не вправе предрешать существо решения, которое должно быть принято судом первой инстанции, иные доводы апелляционной жалобы не подлежат оценке.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 309-311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Прионежского районного суда Республики Карелия от 6 октября 2025 г. по настоящему делу отменить. Направить дело на новое рассмотрение в Прионежский районный суд Республики Карелия.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Вступившие в законную силу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня их вступления в законную силу.

Кассационные жалоба, представление подаются в Третий кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции, принявший решение.

Председательствующий

Судьи