Решение № 2А-386/2025 2А-386/2025~М-1729/2024 М-1729/2024 от 25 февраля 2025 г. по делу № 2А-386/2025

УИД 53RS0016-01-2024-003214-52

Дело №2а-386/2025


РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

г. Старая Русса

Новгородская область 26 февраля 2025 года

Старорусский районный суд Новгородской области в составе председательствующего судьи Шуба З.А.,

при секретаре судебного заседания Васильевой А.В.,

с участием представителя административного истца старшего помощника Старорусского межрайонного прокурора Новгородской области Сиротининой Ж.И.,

представителя административного ответчика ФИО2,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску заместителя Старорусского межрайонного прокурора, действующего в защиту прав и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц, к Администрации Старорусского муниципального района Новгородской области и Главе Старорусского муниципального района Новгородской области ФИО1 о признании нормативного правового акта недействующим,

установил:

Заместитель Старорусского межрайонного прокурора Новгородской области обратился с административным иском в защиту прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц к Администрации Старорусского муниципального района Новгородской области (далее по тексту - Администрация), в котором просит признать недействующим с момента его принятия Постановление Администрации Старорусского муниципального района Новгородской области от ДД.ММ.ГГГГ №; обязании опубликовать в течение одного месяца с момента вступления решения суда в законную силу в печатном издании муниципальной газете «Русса-Информ» Старорусского муниципального района Новгородской области информацию о вынесении решения о признании недействующим Постановления от ДД.ММ.ГГГГ №. В обоснование заявленных требований административный истец указал, что Старорусской межрайонной прокуратурой проведен анализ соответствия нормативных правовых актов Администрации Старорусского муниципального района Новгородской области требованиям действующего законодательства. В ходе проверки установлено, что Постановлением Администрации Старорусского муниципального района Новгородской области от 13 сентября 2021 года №1614 (далее по тексту - Постановление) в пользу ПАО «Россети Северо-Запад» установлен публичный сервитут и определены границы публичного сервитута в отношении ряда земельных участков. Поскольку указанным Постановлением установлен публичный сервитут сроком на 49 лет в отношении большого числа земельных участков, расположенных в разных населенных пунктах Старорусского муниципального района, и оно является обязательным для неопределенного круга лиц, следовательно, оно имеет признаки нормативного правового акта. Данное Постановление подписано Первым заместителем Главы Администрации Старорусского муниципального района Новгородской области ФИО3 за пределами предоставленных ему полномочий на издание данного вида муниципальных правовых актов в период исполнения Главой муниципального района своих должностных обязанностей. При таких обстоятельствах, Постановление вынесено уполномоченным органом, однако подписано должностным лицом ФИО3 за пределами предоставленных ему полномочий, что, в свою очередь, влечет признание данного Постановления недействующим.

Определением от ДД.ММ.ГГГГ к участию в деле в качестве административного ответчика привлечена Глава Старорусского муниципального района Новгородской области ФИО4, в качестве заинтересованного лица – филиал ППК «Роскадастр» по Новгородской области.

В судебном заседании представитель административного истца Сиротинина Ж.И. административные исковые требования поддержала в полном объеме.

Представитель административного ответчика ФИО2 требования административного искового заявления не оспаривала, указав, что в соответствие с Распоряжением о распределении обязанностей между Главой муниципального района и Первым заместителем Главы администрации муниципального района, Первый заместитель исполняет обязанности Главы на период его отсутствия, за исключением подписания нормативно-правовых актов. По состоянию на ДД.ММ.ГГГГ Глава района ФИО5 находился на работе, следовательно, ФИО3 не имел полномочий на подписание Постановления. Постановление было опубликовано в официальном печатном издании и размещено на сайте Администрации, но в силу того, что в настоящее время у Администрации имеется новый сайт, невозможно подтвердить дату опубликования Постановления на сайте.

Административный ответчик Глава Старорусского муниципального района Новгородской области ФИО4, представители заинтересованных лиц ПАО «Россети Северо-Запад», Управления Росреестра по Новгородской области, филиала ППК «Роскадастр» по Новгородской области, в судебное заседание не явились, извещены о дате, времени и месте судебного заседания надлежащим образом, от представителя ПАО «Россети Северо-Запад» поступило заявление о рассмотрении дела в его отсутствие и отзыв на административный иск.

Согласно представленному отзыву ПАО «Россети Северо-Запад» просило отказать в удовлетворении административного иска, пояснив, что установление публичного сервитута в отношении большого количества земельных участков в одном Постановлении, не делает данное Постановление обязательным для неопределенного круга лиц. Круг лиц, для которых Постановление обязательно, строго ограничен. Следовательно, обжалуемое Постановление является ненормативным правовым актом. Административный истец не предоставил доказательств того, что оспариваемое Постановление не соответствует Закону или иному нормативно-правовому акту, имеющему большую юридическую силу и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц. Исковое заявление также не содержит сведений о том, чем нарушены права и законные интересы неопределенного круга лиц. Оспариваемое Постановление не может нарушать прав, свобод и законных интересов неограниченного круга лиц, поскольку исходя из основного рода деятельности ПАО «Россети Северо-Запад», установление сервитута испрашивается с целью обслуживания, ремонта и устранения аварийных ситуаций на электросетевых объектах, принадлежащих ПАО «Россети Северо-Запад» и расположенных на территории Старорусского муниципального района. Постановление направлено на осуществление социально значимой функции в целях реализации прав неопределенного круга лиц на бесперебойное и качественное энергоснабжение. Ввиду того, что в Постановлении поименованы кадастровые номера земельных участков, оно не попадает под понятие «неограниченный/неопределенный круг лиц». Следовательно, у административного истца не было оснований для обращения с иском в отношении прав и защиты интересов неопределенного круга лиц. Поскольку Уставом муниципального образования предусмотрено право Первого заместителя Главы Администрации Старорусского муниципального района исполнять обязанности Главы администрации и, следовательно, издавать муниципальные правовые акты в период отсутствия Главы администрации, то это право распространяется и во время исполнения Главой своих должностных обязанностей. Устав Старорусского муниципального района Новгородской области не содержит прямого запрета на делегирование прав по подписанию данного вида муниципальных актов Первому заместителю Главы Администрации в момент исполнения Главой своих должностных обязанностей. Подписанное Первым заместителем Главы администрации муниципального района ФИО3 Постановление было принято по вопросам, отнесенным непосредственно к компетенции Первого заместителя Главы администрации муниципального района ФИО3 и курируемым им видам деятельности. Кроме того, запрета на подписание им ненормативных правовых актов не установлено. Основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый данным либо другим должностным лицом органа местного самоуправления правовой акт, что не было сделано Главой Администрации Старорусского муниципального района. Таким образом, оспариваемое Постановление является изданными уполномоченным органом государственной власти, принятыми с соблюдением требований законодательства к форме, порядку принятия, опубликования и введения его в действие, не противоречит и издано в пределах установленных полномочий. Последствия, в случае признания недействующим Постановления, будут несоизмеримыми самому нарушению, вменяемому ФИО3 административным истцом, ввиду его малозначительности. Несоизмеримость выразится в том, что отсутствие законного доступа на земельные участки, где расположены электросетевые объекты на которых необходимо провести плановый ремонт или срочные аварийно-восстановительные работы, приведет к нарушению регламентированных сроков по перерыву и(или) полному отсутствию электроснабжения на объектах потребителей.

В силу положений ст.150 Кодекса административного производства Российской Федерации (далее по тексту - КАС РФ) дело рассмотрено в отсутствие не явившихся лиц.

Заслушав представителей сторон, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствие с ч.ч.1, 2 ст.46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения органов государственной власти и органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд.

В силу ст.13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее по тексту – ГК РФ) ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Частью 1 ст.208 КАС РФ определено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В судебном заседании установлено, что Постановлением Администрации Старорусского муниципального района Новгородской области от ДД.ММ.ГГГГ № в пользу ПАО «МРСК Северо-Запада», ОГРН №, (после реорганизации ПАО «Россети Северо-Запад») установлен публичный сервитут и утверждены его границы в отношении ряда земельных участков и частей земель, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах населенных пунктов, входящих в состав территории Старорусского муниципального района Новгородской области (п.1). Целью установления публичного сервитута является размещение объектов электросетевого хозяйства в соответствии с подп.1 ст.39.37 Земельного кодекса Российской Федерации, п.3 ст. 3.6 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие земельного кодекса Российской Федерации» (п.2). Срок публичного сервитута – 49 лет (п.3). Пунктом 7 Постановления определено опубликовать Постановление в периодическом печатном издании – муниципальной газете «Русса-Информ» Старорусского муниципального района и на официальном сайте Администрации муниципального района в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Указанное Постановление от ДД.ММ.ГГГГ № подписано Первым заместителем Главы Администрации Старорусского муниципального района Новгородской области ФИО3

Постановление было опубликовано на официальном сайте Администрации Старорусского муниципального района и в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», а также опубликовано в периодическом печатном издании - муниципальной газете Старорусского муниципального района «Русса-Информ» от ДД.ММ.ГГГГ.

В соответствии с п.1 ч.2 ст.215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему; большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлениях от 17 ноября 1997 года №17-11, и от 31 марта 2015 года №6-П, нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения.

В п.2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» указано, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Поскольку оспариваемым Постановлением установлен публичный сервитут сроком на 49 лет в отношении большого числа земельных участков и земель, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в разных населенных пунктах Старорусского муниципального района Новгородской области, суд приходит к выводу, что данное Постановление является обязательным для неопределенного круга лиц, в связи с чем, имеет признаки нормативного правового акта.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов (пп.«а» п.2 ч.8 ст.213 КАС РФ).

Как следует из пп.4 п.1 ст.15 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального района относится организация в границах муниципального района электро-и газоснабжения поселений в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определен статус местной администрации как исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, наделенного уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения, включает правовые акты Главы муниципального образования, местной администрации и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования, в систему муниципальных правовых актов, а также устанавливает, что Глава муниципального образования издает, в том числе, постановления и распоряжения местной администрации по вопросам местного значения в случае, если Глава муниципального образования исполняет полномочия Главы местной администрации, Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования также издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования. (ч. 1 ст. 37, п. 3 ч. 1, ч. 4 и 6 ст. 43).

Уставом Старорусского муниципального района, утвержденным решением Думы Старорусского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ №, закреплено, что Администрация Старорусского муниципального района является исполнительно-распорядительным органом Старорусского муниципального района, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального района является высшим должностным лицом Старорусского муниципального района и Главой Администрации Старорусского муниципального района, наделенного в соответствии со ст.36 Федерального закона №131-ФЗ собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава Старорусского муниципального района в пределах своих полномочий издает правые акты (ст.20 Устава).

Распоряжением Администрации Старорусского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ №-рг «О распределении обязанностей между Главой муниципального района, Первым заместителем Главы администрации муниципального района, заместителем Главы администрации муниципального района и управляющим Делами Администрации муниципального района» закреплено, что подписание нормативных правовых актов Администрации муниципального района отнесено к полномочиям Главы муниципального района.

К полномочиям Первого заместителя Главы Администрации муниципального района отнесено подписание документов, исходящих из Администрации муниципального района по вопросам, относящимся к курируемым им сферам деятельности, за исключением нормативных правовых актов (п. 1.2.7 Распоряжения).

В судебном заседании установлено, что решением Думы Старорусского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ Главой Старорусского муниципального района Новгородской области был избран ФИО5

ДД.ММ.ГГГГ Глава района ФИО5 исполнял свои обязанности, что подтверждается представленным табелем учета использования рабочего времени.

Таким образом, оспариваемое Постановление было подписано Первым заместителем Главы Администрации муниципального района ФИО3 за пределами предоставленных ему полномочий на подписание данного вида муниципальных правовых актов, в период исполнения Главой муниципального района своих должностных обязанностей.

Следовательно, Постановление от ДД.ММ.ГГГГ №, вынесено уполномоченным органом, однако подписано должностным лицом (Первым заместителем Главы – ФИО3) за пределами предоставленных ему полномочий, что, в свою очередь, влечет признание данного Постановления недействующим.

Доводы заинтересованного лица ПАО «Россети Северо-Запад», изложенные в отзыве на административный иск, суд оценивает как несостоятельные.

Поскольку Постановлением установлен публичный сервитут в отношении земельных участков, расположенных в различных кадастровых кварталах Сельских поселений Старорусского муниципального района, в том числе земельных участков собственность на которые не разграничена, у данного документа имеются признаки общеобязательного предписания временного характера, рассчитанного на многократное применение в отношении неопределенного круга лиц. В связи с чем, в силу положений ст. 39 КАС РФ Старорусский межрайонный прокурор обладает правом обращения в суд с данным иском в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц.

Применение недействующего нормативно-правового акта не может быть признано несущественным и малозначительным, поскольку влечет правовую неопределенность, направлено против стабильности гражданского оборота.

Приводимые ПАО «Россети Северо-Запада» доводы относительно того, что того, что Уставом муниципального образования предусмотрено право Первого заместителя Главы Администрации Старорусского муниципального района исполнять обязанности Главы администрации и, следовательно, издавать муниципальные правовые акты в период отсутствия Главы администрации, и во время исполнения Главой своих должностных обязанностей, а также в порядке самоконтроля Глава района не отменено указанное Постановление, суд расценивает как основанные на неверном толковании и применении закона.

В Распоряжении Администрации Старорусского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ № «О распределении обязанностей между Главой муниципального района, Первым заместителем Главы администрации муниципального района, заместителем Главы администрации муниципального района и управляющим Делами Администрации муниципального района» определено, что подписание нормативных правовых актов Администрации муниципального района отнесено к полномочиям Главы муниципального района, нормативно-правовой акт может быть подписан Первым заместителем только в период отсутствия Главы района. Данное положение не противоречит положениям Устава. Тот факт, что Постановление ранее не отменялось и не признавалось недействующим не является признанием его законным и не исключает возможности обращения в суд с указанным иском.

Таким образом, при установленных судом обстоятельствах, требования прокурора подлежат удовлетворению.

В соответствии с п.40 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия.

Таким образом, поскольку имеются нарушения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, следовательно, имеются основания для признания указанного нормативного правового акта недействующим с момента его принятия.

В соответствие с положениями п.2 ч.4 ст.215 КАС РФ сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления в законную силу решения суда в печатном издании - муниципальной газете «Русса-Информ» Старорусского муниципального района Новгородской области.

Руководствуясь ст.ст.175-180 КАС РФ, суд

решил:

Административное исковое заявление заместителя Старорусского межрайонного прокурора, действующего в защиту прав и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц, о признании нормативного правового акта недействующим - удовлетворить.

Признать недействующим Постановление Администрации Старорусского муниципального района Новгородской области от ДД.ММ.ГГГГ № «Об установлении публичного сервитута» с момента его принятия.

Сообщение о принятии настоящего решения суда опубликовать в течение одного месяца со дня вступления в законную силу решения суда в печатном издании - муниципальной газете «Русса-Информ» Старорусского муниципального района Новгородской области.

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Новгородского областного суда через Старорусский районный суд Новгородской области в течение месяца со дня составления мотивированного решения суда – ДД.ММ.ГГГГ.

Судья З.А. Шуба