Решение № 3А-155/2019 3А-155/2019~М-35/2019 М-35/2019 от 28 марта 2019 г. по делу № 3А-155/2019

Мотивированное
решение изготовлено 29 марта 2019 года

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

25 марта 2019 года

г. Екатеринбург

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Чирковой Т.Н.,

с участием прокурора Булатовой Л.В.,

при секретаре Кузнецове М.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-155 по административному исковому заявлению Контрольного органа Малышевского городского округа (далее – Контрольный орган) о признании недействующим в части решения Думы Малышевского городского округа от 25.10.2018 № 152,

установил:

решением Думы Малышевского городского округа от 25.10.2018 № 152 «О внесении изменений в Решение Думы Малышевского городского округа от 27.11.2014 № 189 «Об утверждении штатной численности Контрольного органа Малышевского городского округа» (далее – решение от 25.10.2018 № 152) утверждена штатная численность Контрольного органа в количестве 2,0 штатных единиц с 01 февраля 2019 года (пункт 1); руководителю Контрольного органа рекомендовано провести организационные мероприятия в связи с сокращением ставки старшего инспектора, бухгалтера (пункт 2); Думе Малышевского городского округа рекомендовано внести изменения в Положение о Контрольном органе (пункт 3) (л.д. 127).

Данное решение опубликовано в печатном издании «Малышевский вестник» № 15(118) от 30 октября 2018 года (л.д. 130).

Контрольный орган обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения от 25.10.2018 № 152, ссылаясь на его несоответствие пункту 4 статьи 3 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ), а также на нарушение процедуры его принятия.

Определением суда от 21 марта 2019 года требования административного истца о признании недействующим пункта 2 решения от 25.10.2018 № 152 выделены в отдельное производство, производство по требованиям о признании недействующим пункта 3 данного решения прекращено (л.д. 197-199).

В судебном заседании председатель Контрольного органа ФИО1, его представитель ФИО2 административные исковые требования о признании недействующим пункта 1 решения от 25.10.2018 № 152 поддержали в полном объеме, представив дополнительные пояснения по доводам иска (л.д. 180-186).

Представитель административного ответчика Думы Малышевского городского округа ФИО3 возражала против удовлетворения административного иска, поскольку решение принято Думой в пределах полномочий и компетенции, в надлежащей форме, в установленном порядке опубликовано, в оспариваемой части не противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу, и права Контрольного органа не нарушает. Поддержала доводы письменных возражений на административное исковое заявление (л.д. 43-50).

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав представленные доказательства, проверив оспариваемый в части нормативный правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Булатовой Л.В., полагавшей необходимым требования административного истца оставить без удовлетворения, суд приходит к следующим выводам.

Законом Свердловской области от 12.10.2004 № 98-ОЗ муниципальное образование рабочий поселок Малышева наделен статусом городского округа.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ).

В соответствии со статьей 38 Закона № 131-ФЗ в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования (часть 1). Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Законом № 6-ФЗ, настоящим Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации (часть 2).

В силу части 2 статьи 3 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.

Наименование, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливаются на основании части 6 статьи 3 Закона № 6-ФЗ уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Контрольно-счетный орган муниципального образования образуется в составе председателя и аппарата контрольно-счетного органа. Уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в составе контрольно-счетного органа может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, а также должности аудиторов контрольно-счетного органа (часть 2 статьи 5 Закона № 6-ФЗ).

Частью 8 статьи 5 Закона № 6-ФЗ предусмотрено, что штатная численность контрольно-счетного органа муниципального образования определяется нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Частью 5 этой же статьи предусмотрено, что структура контрольно-счетного органа определяется в порядке, установленном нормативно-правовым актом представительного органа муниципального образования.

В соответствии со статьей 21 Устава Малышевского городского округа (далее – Устав) контрольный орган городского округа входит в структуру органов местного самоуправления городского округа (л.д. 158-177); является постоянно действующим органом местного самоуправления, осуществляющим внешний муниципальный финансовый контроль, формируется Думой городского округа в соответствии с федеральным законом (статья 32.1 Устава).

Решением Думы Малышевского городского округа от 23.04.2015 № 220 утверждено Положение о контрольном органе Малышевского городского округа в новой редакции (далее – Положение) (л.д. 93-97). Контрольный орган образуется в составе председателя и аппарата контрольного органа. В состав аппарата могут входить инспекторы и иные штатные работники (пункт 4.1), штатная численность устанавливается нормативным правовым актом Думы Малышевского городского округа по представлению председателя Контрольного органа (пункт 4.4), структура и штатное расписание Контрольного органа утверждается председателем Контрольного органа (пункт 4.5).

Решением Думы Малышевского городского округа от 27.11.2014 № 189 была утверждена штатная численность Контрольного органа в количестве 2,5 штатных единиц: председатель Контрольного органа – 1 единица, инспектор Контрольного органа – 1 единица, старший инспектор, бухгалтер Контрольного органа – 0,5 единицы.

Решением Думы Малышевского городского округа от 25.10.2018 № 152 внесены изменения в решение № 189, а именно изложен в новой редакции пункт 1:

«Утвердить штатную численность Контрольного органа Малышевского городского округа в количестве 2 штатных единиц с 01.02.2019:

1) председатель Контрольного органа Малышевского городского округа – 1 единица;

2) инспектор Контрольного органа Малышевского городского округа – 1 единица.»

Таким образом, административный истец оспаривает сокращение штатной численности на 0,5 единицы и должности старшого инспектора, бухгалтера, ссылаясь на нарушение процедуры принятия и вступления в силу нормативного правового акта и его противоречие нормам, имеющим большую юридическую силу.

Определение состава и штатной численности контрольно-счетного органа муниципального образования в соответствии с частью 6 статьи 3, частью 8 статьи 5 Закона № 6-ФЗ, пунктом 4.4. Положения отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

В соответствии с Уставом Дума городского округа является представительным органом муниципального образования, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа, состоит из 15 депутатов и осуществляет свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов; основной формой деятельности Думы городского округа являются заседания, заседание Думы считается правомочным, если на нем присутствует более 50% от избранного числа депутатов (статья 22).

Решением Думы Малышевского городского округа № 228 от 28.05.2015 утверждено Положение о Думе Малышевского городского округа (л.д. 100-102), согласно которому по вопросам своей компетенции Дума принимает решения и постановления (пункт 4.6), заседания Думы созываются ее председателем (пункт 4.4), Дума формирует постоянные и временные комиссии по направлениям работы с учетом установленной компетенции (пункты 2.7, 4.5).

Положением о постоянных комиссиях Думы Малышевского городского округа, утвержденным решением № 55 от 24.05.2017, комиссии наделены правом участвовать в подготовке проектов решений, осуществлять их предварительное рассмотрение, вносить предложения в проект повестки очередного заседания Думы (глава 4).

Регламентом, утвержденным решением № 50 от 20.04.2017 (л.д. 103-110), определено, что формирование проекта повестки заседания Думы происходит на основе плана работы Думы, рекомендаций постоянных комиссий Думы с учетом иных вопросов, внесенных на рассмотрение Думы в установленном порядке; предложения о включении вопросов в проект повестки заседания вносятся субъектами правотворческой инициативы; при этом в проект повестки заседания вносятся отдельными пунктами те вопросы, по которым подготовлены проекты решений; повестка заседания утверждается Думой по представлению председательствующего (статья 13). Порядок рассмотрения проектов решений Думы определен в статье 24 Регламента, в том числе процедура направления принятых нормативных правовых актов Главе Малышевского городского округа для подписания и обнародования.

Как следует из материалов дела, 19 октября 2018 года состоялось заседание постоянной комиссии по законодательству и местному самоуправлению Думы с участием председателя Контрольного органа для обсуждения проекта решения об изменении штатной численности контрольно-счетного органа (л.д. 117-118, 128).

22 октября 2018 года на проект указанного решения поступило письменное заключение Контрольного органа (л.д. 119-121), а 25 октября 2018 года – заключение прокуратуры города Асбеста (л.д. 122-123).

Решение от 25.10.2018 № 152 принято на заседании Думы в соответствии с утвержденной повесткой большинством голосов правомочным составом в установленной форме (л.д. 111-114, 124-126), в соответствии с требованиями исследованных выше нормативных правовых актов подписано Главой Малышевского городского округа и Председателем Думы Малышевского городского округа (л.д. 127); опубликовано в официальном печатном средстве массовой информации – специальном выпуске газеты «Асбестовский рабочий» - «Малышевский вестник» № 15(118) от 30 октября 2018 года (л.д. 129-130).

Таким образом, муниципальный нормативный правовой акт принят уполномоченным на дату его издания органом, в установленной форме и официально опубликован.

Отсутствие в Малышевском городском округе утвержденного порядка внесения проектов муниципальных правовых актов, возможность принятия которого предусмотрена частью 2 статьи 46 Закона № 131-ФЗ, не является препятствием для реализации уполномоченными субъектами правотворческой инициативы.

В соответствии с частью 9 статьи 46 Устава субъектами правотворческой инициативы являются, помимо прочего, депутаты Думы городского округа. Проект решения от 25.10.2018 № 152 был внесен на рассмотрение комиссии, а впоследствии и представительного органа муниципального образования уполномоченным лицом – председателем Думы Малышевского городского округа. При этом, вопреки доводам административного истца, к проекту было представлено необходимое обоснование в виде пояснительной записки. Требований о предоставлении экономического обоснования проекта в виде расчетов (смет) в нормативных правовых актах, подлежащих применению к спорным правоотношениям, не установлено.

Внесение проекта решения не председателем Контрольного органа, а иным субъектом правотворческой инициативы не свидетельствует о существенном нарушении процедуры его принятия, учитывая, что председатель Контрольного органа дал письменное заключение по проекту решения, а также принимал участие в обсуждении проекта на заседании комиссии и на заседании Думы.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает. Поэтому, если лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, была обеспечена возможность ознакомиться с его содержанием, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке (пункт 31).

Судом установлено, что населению Малышевского городского округа была обеспечена возможность ознакомиться с содержанием решения. Доводы о том, что специальный выпуск газеты «Асбестовский рабочий» - «Малышевский вестник» имеет иной тираж, не могут быть признаны состоятельными и не являются основанием для выводов о нарушении порядка опубликования решения от 25.10.2018 № 152.

Указание в решении о том, что оно вступает в силу с момента принятия (пункт 4), не свидетельствует о нарушении порядка его введения в действие, поскольку наряду с нормативными положениями (пункт 1) оно содержит индивидуальные предписания, рассчитанные на однократное применение и обязательные для исполнения конкретными субъектами (пункт 2). При этом для пункта 1 решения определена конкретная дата начала его применения – 01 февраля 2019 года.

Исследовав собранные по делу доказательства в совокупности, суд приходит к выводу, что существенных нарушений при принятии решения от 25.10.2018 № 152 допущено не было, требования действующего законодательства, устанавливающие полномочия представительного органа местного самоуправления, форму и вид нормативного правового акта, процедуру его принятия и введения в действие, административным ответчиком соблюдены.

Несоответствия пункта 1 решения части 4 статьи 3 Закона № 6-ФЗ, согласно которой контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно, суд не усматривает.

Самостоятельность контрольно-счетного органа гарантируется системой норм, регламентирующих процедуру назначения и прекращения полномочий председателя данного органа (части 7-10 статьи 6 Закона № 6-ФЗ), а также гарантиями статуса должностных лиц контрольно-счетного органа (статья 8 Закона № 6-ФЗ).

Организационная и функциональная независимость контрольно-счетного органа муниципального образования обусловливается характером решаемых им задач и объемом предоставленных полномочий (статья 9 закона № 6-ФЗ). Для реализации вверенных ему полномочий контрольно-счетный орган муниципального образования самостоятельно осуществляет планирование своей деятельности посредством разработки и утверждения планов работы (статья 12 Закона № 6-ФЗ). Федеральным законодателем определен перечень объектов контроля, на которые распространяются полномочия контрольно-счетного органа, при одновременном установлении условий независимости данных органов от проверяемых ими органов и организаций (часть 4 статьи 9 Закона № 6-ФЗ).

Таким образом, принципы организационной и функциональной независимости контрольно-счетного органа муниципального образования оспариваемая норма не нарушает.

Согласно статье 6 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность (часть 1); должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации (часть 2).

Законом Свердловской области от 29.10.2007 № 136-ОЗ «Об особенностях муниципальной службы на территории Свердловской области» установление должностей муниципальной службы в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в Свердловской области, утверждаемым законом Свердловской области, отнесено к компетенции органов местного самоуправления муниципальных образований (статья 6).

Законом Свердловской области от 12.07.2011 № 62-ОЗ «О Счетной палате Свердловской области и контрольно-счетных органах муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области» должности председателя, заместителя председателя, аудиторов и инспекторов контрольно-счетного органа муниципального образования, расположенного на территории Свердловской области, отнесены к должностям муниципальной службы, учреждаемым для обеспечения исполнения полномочий контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области (статья 19).

Статьей 3-1 Закона Свердловской области от 14.06.2005 № 49-ОЗ «О Реестре должностей муниципальной службы, учреждаемых в органах местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, и в муниципальных органах, не входящих в структуру органов местного самоуправления этих муниципальных образований» к должностям муниципальной службы, учреждаемым в контрольно-счетном органе муниципального образования для обеспечения исполнения его полномочий, отнесены должности: председателя контрольно-счетного органа, заместителя председателя контрольно-счетного органа, аудитора контрольно-счетного органа, инспектора контрольно-счетного органа, главного специалиста, ведущего специалиста, специалиста 1 категории, специалиста 2 категории. Согласно пункту 5 этой же статьи допускается двойное наименование должности муниципальной службы, учреждаемой в контрольно-счетном органе муниципального образования для обеспечения исполнения его полномочий, в случае, если лицо, замещающее такую должность, является главным бухгалтером или его заместителем.

Как следует из решений Думы Малышевского городского округа от 21.02.2018 № 107, от 28.09.2018 № 142 к должностям муниципальной службы, учреждаемым для обеспечения полномочий Контрольного органа, относятся должности его председателя и инспектора (л.д. 115-116).

Должность старшего инспектора, бухгалтера не относится к должностям муниципальной службы, учреждаемым в контрольно-счетном органе муниципального образования для обеспечения исполнения его полномочий.

В должностные обязанности старшего инспектора, бухгалтера входит обеспечение бухгалтерского учета в организации, контроль за соблюдением финансовой дисциплины и рациональным использованием ресурсов в организации (л.д. 191-192).

При этом статьей 7 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» ограничений для контрольно-счетных органов муниципального образования по возложению ведения бухгалтерского учета на главного бухгалтера или иное должностное лицо этого субъекта либо заключению договора об оказании услуг по ведению бухгалтерского учета не установлено.

Поэтому доводы о том, что пункт 1 решения от 25.10.2018 № 152 нарушает организационную и функциональную независимость Контрольного органа, поскольку препятствует осуществлению его полномочий, являются несостоятельными.

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу, что внесение изменений в решение Думы Малышевского городского округа об утверждении штатной численности Контрольного органа не противоречит действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Постановления Правительства Свердловской области № 664-ПП от 14.09.2017, № 597-ПП от 13.03.2018, которыми утверждены методики, применяемые для расчета межбюджетных трансфертов из областного бюджета местным бюджетам, на соответствующие календарные периоды, к спорным правоотношениям не применимы, поскольку регулируют, помимо прочего, вопросы оценки расходных полномочий на содержание органов местного самоуправления городского округа с целью распределения дотаций из областного бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов в соответствии со статьей 8 Закона Свердловской области от 15.07.2005 № 70-ОЗ «Об отдельных межбюджетных трансфертах, предоставляемых из областного бюджета и местных бюджетов в Свердловской области».

Ссылки на протокол заседания Комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Свердловской области от 25 октября 2016 года (л.д. 61), на Методику определения штатной численности сотрудников контрольно-счетного органа муниципального образования, одобренную Президиумом Ассоциации контрольно-счетных органов (л.д. 62-89) несостоятельны, так как данные документы не имеют нормативного характера и носят рекомендательный характер.

Доводы административного истца о принесении прокурором города Асбеста протеста на решение от 25.10.2018 № 152 и об увеличении штатной численности Администрации муниципального образования не имеют правового значения при частичной проверке нормативного правового акта в порядке абстрактного нормоконтроля на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Поскольку решение от 25.10.2018 № 152 утверждено уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением процедуры принятия и опубликования, и в оспариваемой части не противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и охраняемых законом интересов Контрольного органа, его требования о признании нормативного правового акта недействующим в оспариваемой части не подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 175-180, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Контрольного органа Малышевского городского округа о признании недействующим в части решения Думы Малышевского городского округа от 25.10.2018 № 152 оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Свердловский областной суд.

Судья Т.Н. Чиркова