Решение № 3А-276/2022 3А-31/2023 от 4 декабря 2023 г. по делу № 3А-276/2022

УИД 78ОS000-01-2021-000594-61

Дело № 3а-31/2023


Р Е Ш Е Н И Е

И М Е Н Е М Р О С С И Й С К О Й Ф Е Д Е Р А Ц И И

04 декабря 2023 года Санкт-Петербург

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Чистяковой Т.С.,

при ведении протокола судебного заседания

помощником судьи Новиковой Т.А.,

с участием прокурора Андреева М.И.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующим распоряжения Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Правительства Санкт-Петербурга от 11 мая 2017 года №221-р «Об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия регионального значения «Дом Г.Радинга (А.Ф. Пистолькорс)»,

У С Т А Н О В И Л:

Комитетом по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Правительства Санкт-Петербурга принято распоряжение от 11 мая 2017 года № 221-р «Об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия регионального значения «Дом Г.Радинга (А.Ф. Пистолькорс)», которым утвержден предмет охраны объекта культурного наследия регионального значения «Дом Г.Радинга (А.Ф. Пистолькорс)», расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Галерная улица, дом 50, литера А, согласно приложению к распоряжению; распоряжение КГИОП от 14.09.2011 № 10-575 «Об утверждении перечня предметов охраны выявленного объекта культурного наследия «Дом Г.Радинга (А.Ф. Пистолькорс)» признано утратившим силу.

ФИО1, ФИО2 обратились в Санкт-Петербургский городской суд с административными исковыми заявлениями об оспаривании вышеуказанного распоряжения, ссылаясь на то, что являются собственниками жилых помещений, расположенных в здании по адресу: Санкт-Петербург, <адрес> а также указывая, что оспариваемыми положениями нарушаются их права, в связи с тем, что зданию присвоен статус объекта культурного наследия, заявители, как собственники недвижимого имущества, лишены возможности произвести необходимые работы на объекте, кроме того, на истцов возложены обязанности по сохранению объекта культурного наследия.

Определением Санкт-Петербургского городского суда от 27 сентября 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 14 декабря 2021 года, производство по делу по административному исковому заявлению ФИО2 в части признания недействующим распоряжения КГИОП № 221-р от 11 мая 2017 года прекращено.

21 июня 2022 года определением суда было прекращено производство по делу по административному исковому заявлению ФИО1 в части признания недействующим распоряжения КГИОП № 221-р от 11 мая 2017 года было прекращено (том 7, л.д. 205-213).

Апелляционным определением судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 12 октября 2022 года определение от 21 июня 2022 года было отменено, дело направлено в суд первой инстанции для рассмотрения по существу требований о признании недействующим Распоряжения № 221-р (том 8, л.д. 154-158).

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 01 марта 2023 года апелляционное определение от 12 октября 2022 года было оставлено без изменений (том 9, л.д. 170-176).

ФИО1 обращаясь с требованиями о признании недействующим Распоряжения КГИОП от 11 мая 2017 года № 221-р указал, что данный акт не был опубликован в установленном порядке, а также ссылается на его несоответствие положениям правовых актов, имеющих большую юридическую силу, в частности пунктам 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10 Приложения к Приказу Министерства Культуры Российской Федерации от 13 января 2016 года № 28, статьям 31, 32 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», статьями 19, 21, 29, 30, 32 «Положения о государственной историко-культурной экспертизе», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года № 569.

Явившиеся в судебное заседание представители административного истца ФИО3, ФИО4 заявленные требования поддержали в полом объеме.

Представитель административного ответчика Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Правительства Санкт-Петербурга ФИО5 в удовлетворении требований просила отказать, также пояснила суду, что оспариваемое распоряжение не было опубликовано в установленном порядке.

Суд, выслушав пояснения сторон, заслушав заключение прокурора, приходит к выводу, что требования ФИО1 подлежат удовлетворению на основании следующего.

В соответствии с пунктом «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Подпунктом 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Специальным законом, регулирующим вопросы охраны памятников истории и культуры, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 73-ФЗ).

Статья 4 Федерального закона № 73-ФЗ разделяет объекты культурного наследия на категории в зависимости от историко-культурного значения таких объектов. По данному критерию различаются объекты федерального, регионального и местного значения.

При этом в силу указанной правовой нормы под объектами культурного наследия регионального значения понимают объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 15 Федерального закона № 73-ФЗ в Российской Федерации ведется единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, содержащий сведения об объектах культурного наследия.

Статьей 16 названного Федерального закона определено, что реестр формируется посредством включения в него объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение о включении их в реестр, а также посредством исключения из реестра объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение об исключении их из реестра, в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

К компетенции регионального органа охраны объектов культурного наследия пунктом 3 статьи 18 этого же Федерального закона отнесено принятие решения о включении объекта в Реестр в качестве объекта культурного наследия регионального значения либо об отказе во включении объекта в Реестр.

Отношения в области охраны памятников истории и культуры в Санкт-Петербурге регламентированы Законом Санкт-Петербурга от 20 июня 2007 года № 333-64 «Об охране объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге» (далее – Закон Санкт-Петербурга № 333-64).

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга № 333-64 к компетенции Правительства Санкт-Петербурга отнесено принятие решения о включении объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения или об отказе во включении объекта в реестр; установление предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия и границ территории указанных объектов.

Положением о Комитете по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры, утвержденным постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28 апреля 2004 года № 651, указанный орган исполнительной власти Санкт-Петербурга наделен правом принимать решение о включении выявленного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения или об отказе включить указанный объект в Реестр (пункт 3.1), а также устанавливать предмет охраны объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия и границы территории указанных объектов (за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации) (пункт 3.12).

Распоряжением Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Правительства Санкт-Петербурга от 11 мая 2017 года № 221-р (далее – Распоряжение № 221-р) утвержден предмет охраны объекта культурного наследия регионального значения «Дом Г.Радинга (А.Ф. Пистолькорс»), расположенного по адресу: <...>, литера А.

Также данным актом Распоряжение КГИОП от 14 сентября 2011 года № 10-575 «Об утверждении перечня предметов охраны выявленного объекта культурного наследия «Дом Г.Радинга (А.Ф. Пистолькорс») признано уставившим силу.

Суд, исходя из вышеприведенных положений находит, что оспариваемый акт, определяющий предмет охраны объекта, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, принят Комитетом по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Правительства Санкт-Петербурга в пределах предоставленных полномочий.

Вместе с тем, следует признать обоснованными доводы административного истца о нарушении порядка введения в действие оспариваемого нормативного правового акта.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Согласно пункту 1 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года № 445-112 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга» официальным опубликованием правового акта Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иного исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга является первое размещение его полного текста на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в сети Интернет в виде электронной копии бумажного документа, при этом допускается отсутствие на ней графического образа подписи должностного лица, подписавшего правовой акт.

Правовой акт Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иного исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступает в силу в день его официального опубликования, если в самом правовом акте не установлен более поздний срок его вступления в силу. Правовой акт Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иного исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежит официальному опубликованию не позднее 10 дней после его подписания, если иной срок не установлен федеральным законодательством (пункты 4 и 6 статьи 3 указанного Закона).

Согласно пункту 1.3 Порядка официального опубликования правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, утвержденного Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 29 июня 2011 года № 865,

Официальным опубликованием правового акта Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга является: первое размещение его полного текста на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга (www.gov.spb.ru), на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), на официальном сайте иного исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - официальное опубликование в электронном виде) в виде электронной копии бумажного документа; первая публикация его полного текста в печатном средстве массовой информации (далее - официальное опубликование в печатных средствах массовой информации): в газетах "Санкт-Петербургские ведомости", "Петербургский дневник", "Санкт-Петербургский Курьер", "Невское время", в журналах "Вестник Администрации Санкт-Петербурга", "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга", а также в иных печатных средствах массовой информации, указанных в пункте 1.4 настоящего Порядка. Официальным опубликованием правового акта Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иного исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга в сфере проектирования, реконструкции, строительства, капитального ремонта также является первая публикация его полного текста в газетах "Кто строит в Петербурге" и "Строительный Еженедельник", журнале "Каталог Российского аукционного дома/The Catalogue of the Auction house of the Russian Federation" (пункт 1.4).

Из пояснений представителя административного ответчика следует, что оспариваемое Распоряжение официально не опубликовано в установленном порядке в нарушение части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, а также приведенных выше положений Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года № 445-112 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга» и Порядка официального опубликования правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, утвержденного Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 29 июня 2011 года № 865.

В силу пунктов 2 и 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет как вопросы соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, так и соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как разъяснено в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида (пункт 29).

Пунктом 34 указанного Постановления определено, что, если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Анализ приведенных норм свидетельствует о том, что проверка соответствия содержания акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, осуществляется судом лишь в том случае, если оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт официально не опубликован, вместе с тем он устанавливает предмет охраны объекта культурного наследия, который является обязательным для неопределенного круга лиц, суд полагает, что оспариваемое Распоряжение подлежит признанию недействующим.

Также суд полагает необходимым отметить следующее.

Как установлено частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

16 июля 2021 года Комитетом было издано распоряжение № 105-рп, в соответствии с пунктом 2 которого Распоряжение № 221-р признано утратившим силу.

Вместе с тем, как следует из письма Комитета от 12 февраля 2018 года административному истцу отклонены от согласования проектная документация и акт по результатам государственной историко-культурной экспертизы проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, в том числе из-за того, что решение по изменению ската кровли дворового флигеля нарушает предмет охраны объекта утвержденного, Распоряжением № 221-р.

При таких обстоятельствах, оспариваемый акт применялся в отношении административного истца и после признании Распоряжение № 221-р утратившим силу, оно не перестало затрагивать права и законные интересы административного истца.

Данный вывод также следует из апелляционного определения судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 12 октября 2022 года (том 8, л.д. 154-158), оставленным без изменения кассационным определением Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 01 марта 2023 года.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Из приведенного разъяснения следует, что не любые нарушения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта могут служить основанием для признания его недействующим, поскольку только несоблюдение существенных положений нормативного правового акта, регулирующего процедуру принятия актов данного вида, может повлечь исключение такого акта из системы действующих правовых актов субъекта Российской Федерации.

Как разъяснено в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Несоблюдение порядка принятия и введения в действие нормативного правового акта, а именно отсутствие его официального опубликования, за исключением случаев наличия в нем сведений ограниченного распространения, является достаточным для признания акта недействующим.

Определяя момент, с которого Распоряжение подлежит признанию недействующим, суд учитывает разъяснения, приведенные в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», данный нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим с момента его принятия.

Суд находит, что определение иного момента, с которого оспариваемого Распоряжение подлежит признанию недействующим, не приведет к восстановлению нарушенных прав административного истца.

Руководствуясь статьей 175, 177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

Административное исковое заявление ФИО1 о признании недействующим распоряжения Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Правительства Санкт-Петербурга от 11 мая 2017 года № 221-р «Об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия регионального значения «Дом Г.Радинга (А.Ф. Пистолькорс)» - удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия распоряжение Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Правительства Санкт-Петербурга от 11 мая 2017 года №221-р «Об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия регионального значения «Дом Г.Радинга (А.Ф. Пистолькорс)».

Возложить на Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга обязанность опубликовать на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru сообщение о принятом судом решении в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Санкт-Петербургский городской суд.

Судья подпись Т.С. Чистякова