Решение № 3А-125/2021 3А-125/2021~М-74/2021 М-74/2021 от 21 апреля 2021 г. по делу № 3А-125/2021

УИД 78OS0000-01-2021-000219-22

Дело № 3а-125/2021


Р Е Ш Е Н И Е

И М Е Н Е М Р О С С И Й С К О Й Ф Е Д Е Р А Ц И И

22 апреля 2021 года Санкт-Петербург

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Витушкиной Е.А.,

при секретаре Яцкевич Т.В.

с участием прокурора Соловьевой В.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Л Т М о признании недействующим в части пункта 9.2 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга № 210 от 07 марта 2006 года «Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге»,

установил:

Правительством Санкт-Петербурга 7 марта 2006 года принято постановление N 210 "Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге", которым утверждено Положение об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге (пункт 1.1) и Положение о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге (пункт 1.2). Первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Санкт-Петербургские ведомости" от 13 апреля 2006 года N 64, "Вестник Администрации Санкт-Петербурга" от 28 апреля 2006 года N 4.

Согласно пункту 3.20 указанного Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге (далее – оспариваемое Положение) ответственность за организацию похоронного обслуживания и содержание территории кладбища возлагается на администрацию кладбища, которая обязана обеспечить: своевременную подготовку могил, захоронение тел (останков) умерших (погибших), урн с прахом, установку надмогильных сооружений; соблюдение установленных норм предоставления участков земли для погребения и правил подготовки могил; оказание услуг по уходу за могилами, установке надмогильных сооружений, принятию надмогильных сооружений на сохранность на основании договоров с гражданами; содержание в исправном состоянии зданий, сооружений, находящихся на территории кладбища, ограждения кладбища, его дорог, площадок, а также их ремонт; уход за плановыми посадками зеленых насаждений на территории кладбища, их полив и обновление; работу поливочного водопровода, общественных туалетов, освещения, систематическую уборку территории кладбища (кроме мест захоронений) и своевременный вывоз мусора; содержание в надлежащем состоянии воинских и братских захоронений; сохранность механизмов, инвентаря; предоставление гражданам инвентаря для ухода за могилами; соблюдение правил пожарной безопасности; выполнение мероприятий по предупреждению случаев терроризма на кладбище; охрану кладбища.

В соответствии с пунктом 9.1 оспариваемого Положения администрация кладбища обеспечивает сохранность установленных надмогильных сооружений, склепов.

В силу пункта 9.2 оспариваемого Положения ответственные за захоронение обязаны содержать склепы, могилы, надмогильные сооружения, живую изгородь могил в надлежащем порядке, своевременно производить поправку могильных холмов, ремонт и окраску надмогильных сооружений, расчистку проходов у могил, осуществлять вынос мусора в специально отведенные места (контейнеры) собственными силами либо по договору на оказание этих услуг с администрацией кладбища.

Л Т.М. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 9.2 указанного Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга № 210 от 07 марта 2006 года «Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге» в той мере, в которой это положение с учетом придаваемого ему правоприменительной практикой толкования освобождает администрацию кладбища от обязанности, установленной пунктом 3.20 и пунктом 9.1 этого же Положения, по охране на поднадзорных кладбищах надмогильных сооружений от посягательств со стороны третьих лиц, возлагая данную обязанность на лиц, ответственных за захоронение.

В обоснование своих требований Л Т.М. сослалась на то, что указанное толкование оспариваемой нормы послужило основанием для отказа ей судом в удовлетворении иска к ООО "Р", выполняющему функции администрации Колпинского городского кладбища, о взыскании имущественного вреда, причиненного ей как лицу, ответственному за захоронение Л В.К., в результате разрушения надмогильного сооружения на месте захоронения действиями третьих лиц.

Административный истец полагает оспариваемую норму противоречащей статьям 12,15, 401 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 5 статьи 17 Федерального Закона от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», статье 5-1 Закона Санкт-Петербурга от 04 октября 2006 № 408-64 «О погребении и похоронном деле в Санкт-Петербурге».

Представитель административного истца Л А.И. в суд явился, поддержал заявленные требования.

Представитель административного ответчика А Е.А. в суд явилась, представила возражения на административный иск, полагая, что оспариваемые положения приняты в пределах предоставленных полномочий Правительства Санкт-Петербурга с соблюдением установленного порядка принятия и опубликования, не противоречат актам, имеющим большую юридическую силу, и не допускают неоднозначного толкования (л.д.31-34,183-186).

Выслушав объяснения представителей сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего необходимым отказать в удовлетворении заявленных требований, суд находит заявленные требования подлежащими отклонению.

В силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее – Федеральный закон о погребении и похоронном деле) законодательство Российской Федерации о погребении и похоронном деле состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом о погребении и похоронном деле деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления (статья 17); общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления (пункт 1 статьи 18); порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления (пункт 2 статьи 18); похоронное дело в Российской Федерации является самостоятельным видом деятельности, организация которого осуществляется органами местного самоуправления (абзац 1 пункта 2 статьи 25); законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные настоящим федеральным законом, могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения (абзац 2 пункта 2 статьи 25).

Как следует из позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 29 сентября 2015 года N 2237-О, положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", взятые во взаимосвязи с его статьей 79 (абзацы первый и второй части 3), и положения Федерального закона "О погребении и похоронном деле" определяют лишь полномочия органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в области похоронного дела и не предопределяют конкретный порядок организации похоронного дела на их территории.

В развитие приведенных нормативных положений 4 октября 2006 года принят Закон Санкт-Петербурга N 408-64 "О погребении и похоронном деле в Санкт-Петербурге" (далее – Закон Санкт-Петербурга о погребении и похоронном деле), в статье 3 которого установлены полномочия Правительства Санкт-Петербурга по регулированию отношений, связанных с похоронным делом и погребением, к которым отнесены, в том числе: организация похоронного дела, определение порядка деятельности и эксплуатации кладбищ и крематориев, расположенных на территории Санкт-Петербурга, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации; установление санитарных и экологических требований и правил содержания мест погребения.

Реализуя эти полномочия, Правительство Санкт-Петербурга 7 марта 2006 года приняло на своем заседании оспариваемое постановление, которое по форме нормативного акта согласуется с требованиями пункта 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга, опубликовано в соответствии с требованием абзаца 4 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 27 сентября 1995 года N 101-14 "О гарантиях конституционных прав граждан на информацию о решениях органов власти Санкт-Петербурга", действовавшего до 12 августа 2010 года (л.д.134-175).

Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят компетентным исполнительным органом государственной власти с соблюдением предусмотренной процедуры принятия и опубликования.

В указанный нормативный правовой акт вносились изменения постановлениями Правительства Санкт-Петербурга от 12.05.2008 № 522, от 15.01.2013 № 9, от 09.11.2016 № 961, от 04.04.2019 № 190, которые не затронули оспариваемые положения.

Оценивая доводы административного истца о нарушении его прав и законных интересов оспариваемым актом в указанной административным истцом мере, ввиду его несоответствия нормам, имеющим большую юридическую силу, суд принимает во внимание следующее.

Согласно определениям, приведенным в статье 2 Закона Санкт-Петербурга о погребении и похоронном деле кладбище - комплекс, включающий земельные участки, здания, сооружения и иные объекты, предназначенные для осуществления погребения, оказания услуг, связанных с погребением, а также содержания мест погребения (абзац 2); похоронное дело в Санкт-Петербурге - деятельность по оказанию услуг по погребению, ритуальных и иных сопутствующих данной деятельности услуг (абзац 4); к ритуальным услугам относится уход за местами погребения и отдельными захоронениями (абзац 5); надмогильные сооружения - ограды могил, склепы, памятные, мемориальные и иные сооружения, устанавливаемые на могилах (абзац 7).

В соответствии с Положением об организации похоронного дела, утвержденным рассматриваемым постановлением Правительства Санкт-Петербурга, выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища осуществляются на основании договора, заключаемого ГУ "Специализированная служба" по результатам конкурса, проводимого в порядке, определяемом Комитетом по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга (пункт 6.1).

В пункте 6.2 указанного Положения перечислены виды работ и услуг, которые осуществляются как на возмездной, так и безвозмездной основе лицами, заключившими с ГУ "Специализированная служба" договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища, к которым отнесены: погребение умерших (погибших) и оказание услуг по погребению; оказание услуг по погребению на безвозмездной основе в соответствии с гарантированным перечнем; оказание отдельных видов или всего комплекса ритуальных услуг, предоставляемых населению на возмездной основе по единому рекомендуемому Правительством Санкт-Петербурга тарифу в соответствии с Законом Санкт-Петербурга "О погребении и похоронном деле"; обеспечение надлежащего похоронного обслуживания населения, включающего весь комплекс услуг, связанных с погребением умерших (погибших); решение отдельных вопросов, возникающих при исполнении волеизъявления умершего (погибшего) о погребении его тела; погребение умерших (погибших) при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего (погибшего) или при их невозможности осуществить погребение, а также погребение умерших (погибших), личность которых не установлена; принятие по согласованию с ГУ "Специализированная служба" планировочных решений соответствующего кладбища, оборудование, эксплуатацию и благоустройство его территории, проведение текущего и капитального ремонта.

В статье 1 оспариваемого Положения определены понятия, используемые в этом акте. Так, установлено, что ответственным за захоронение является лицо, взявшее на себя обязанности по оформлению захоронения, его содержанию и благоустройству (абзац 20 пункта 1.1.); администрация кладбища - руководители и другие работники, наделенные в установленном порядке организационно-распорядительными и административно-хозяйственными функциями лицом, заключившим договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбища, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища (абзац 4 пункта 1.1.).

Из материалов дела следует, что Л Т.М. обращалась с иском к ООО "Р" о взыскании денежных средств в счет возмещения ущерба, причиненного повреждением надмогильного сооружения на месте захоронения Л В.К., указывая, что при посещении Колпинского городского кладбища ею было обнаружено, что надмогильное сооружение в виде гранитной плиты, установленное на могиле Л В.К., разломано и опрокинуто; согласно заключению специалиста ООО "Э" N №... от <дата> года наиболее вероятная причина излома стелы надмогильного сооружения - удар твердым тупым предметом или иным предметом с амортизирующей поверхностью по плите в верхней части ее сечения; Л Т.А. полагала, что ООО "Р" ненадлежащим образом исполняло обязанности обеспечивать сохранность установленных надмогильных сооружений на кладбище.

Решением мирового судьи судебного участка N 77 Санкт-Петербург от 20 декабря 2018 г., оставленным без изменения апелляционным определением Колпинского районного суда Санкт-Петербурга от 06 мая 2019 г., исковые требования Л Т.М. к ООО "Р" о взыскании денежных средств были удовлетворены, определением Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 26 ноября 2019 г. апелляционное определение Колпинского районного суда Санкт-Петербурга от 06 мая 2019 г. отменено, дело направлено на новое апелляционное рассмотрение (л.д. 115-121,126-129).

Апелляционным определением Колпинского районного суда Санкт-Петербурга от 29 января 2020 г. решение мирового судьи судебного участка N 77 Санкт-Петербург от 20 декабря 2018 г. отменено, принято новое решение, которым в удовлетворении исковых требований о взыскании денежных средств отказано, определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 30 июня 2020 года указанное судебное постановление оставлено без изменения (л.д.122-125,130-133).

Как следует из мотивировочной части указанных судебных актов, основанием для отказа в иске с учетом положений статей 15, 1064, 309, пункта 1 статьи 393, пунктов 1 и 2 статьи 401 Гражданского кодекса Российской Федерации, главы 59 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации послужило то обстоятельство, что истцом не представлено доказательств, с достоверностью подтверждающих наличие вины ООО «Р» в причинении истцу ущерба и причинно-следственной связи между осуществлением ООО «Р» деятельности по выполнению работ и услуг по содержанию и эксплуатации Колпинского городского кладбища и причиненным вредом, при том, что Л Т.М. является ответственным за захоронение Л В.К., ей же на праве собственности принадлежит надмогильное сооружение, которое на сохранность на основании договора администрации кладбища не передавалось.

Таким образом, вопреки доводам административного истца названные судебные акты, на которые как на правоприменительную практику ссылается административный истец, не содержат указанного им толкования пункта 9.2 оспариваемого Положения, иных доказательств наличия такой правоприменительной практики административным истцом не представлено, из содержания самой оспариваемой нормы не следует, что на лиц, ответственных за захоронение, возлагаются обязанности по охране надмогильных сооружений от посягательств со стороны третьих лиц.

Из положений Федерального закона о погребении и похоронном деле, в том числе, статей 9 и 10, следует, что государством установлены гарантии, связанные с погребением умерших, для лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение умерших, в том числе, перечень оказываемых на безвозмездной основе услуг по погребению, к которым услуги по содержанию, ремонту надмогильных сооружений, принятию их на сохранность не отнесены; указанным нормативным правовым актом не урегулированы вопросы содержания надмогильных сооружений, а также не установлен статус, права и обязанности лиц, принявших на себя ответственность за захоронение; регулирование соответствующих отношений передано органам местного самоуправления, в связи с чем оспариваемая норма, регулирующая обязанности ответственных за захоронение лиц, не противоречит указанному нормативному правовому акту.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений в указанной им мере пункту 5 статьи 17 Федерального закона о погребении и похоронном деле, в соответствии с которым осквернение или уничтожение мест погребения влечет ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации, не могут быть признаны обоснованными, поскольку оспариваемая норма не устанавливает ответственность за такие действия, в том числе, отличную, от предусмотренной статьей 244 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Законом Санкт-Петербурга о погребении и похоронном деле не установлены обязанности как лиц, осуществляющих деятельность в области похоронного дела, так и лиц, принявших на себя ответственность за захоронение, а также условия предоставления соответствующих услуг, в связи с чем оснований полагать, что оспариваемые положения противоречат указанному нормативному правовому акту, также не имеется.

Оспариваемая норма не регулирует вопросы ответственности лиц, оказывающих какие-либо услуги, либо причинивших вред, в связи с чем оснований согласиться с позицией административного истца о противоречии оспариваемой нормы в указанной им мере статьям 12,15,401 Гражданского кодекса Российской Федерации, также не имеется.

Следует учитывать, что в силу ранее приведенного содержащегося в пункте 1.1 статьи 1 оспариваемого Положения понятия ответственного за захоронение как лица, взявшего на себя обязанности по оформлению захоронения, его содержанию и благоустройству, определение оспариваемой нормой обязанности по содержанию надмогильных сооружений и их ремонту не нарушает права таких лиц, добровольно принимающих на себя обязанности по содержанию захоронения.

В соответствии со статьей 5-1 Закона Санкт-Петербурга о погребении и похоронном деле гражданам Российской Федерации, имеющим место жительства в Санкт-Петербурге, осуществившим в соответствии с правилами содержания мест погребения, установленными Правительством Санкт-Петербурга, за счет собственных средств восстановление надмогильных сооружений, пострадавших в результате вандализма, на кладбищах, расположенных на территории Санкт-Петербурга (далее - восстановление надмогильных сооружений), предоставляется мера социальной поддержки в виде компенсации расходов на восстановление надмогильных сооружений за счет средств бюджета Санкт-Петербурга (далее - компенсация) (пункт 1); компенсация предоставляется в порядке и размере, которые устанавливаются Правительством Санкт-Петербурга (пункт 2); компенсация предоставляется в пределах средств, предусмотренных на эти цели в бюджете Санкт-Петербурга (пункт 3).

Доводы административного истца о том, что оспариваемая норма при предлагаемом толковании противоречит приведенной статье 5-1 указанного Закона Санкт-Петербурга о погребении и похоронном деле, является необоснованной, поскольку она не регулирует вопросы, связанные с предусмотренной указанной нормой регионального закона социальной выплатой.

При этом следует учитывать, что доводы административного истца о том, что предоставление такой социальной выплаты зависит от решения органов внутренних дел относительно заявления о возбуждении уголовного дела по факту вандализма, являются несостоятельными.

Порядок компенсации расходов на восстановление надмогильных сооружений, пострадавших в результате вандализма, на кладбищах, расположенных на территории Санкт-Петербурга, размер компенсации таких расходов установлен постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 02.09.2010 № 1184 «О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга «О погребении и похоронном деле в Санкт-Петербурге». Принятый в соответствии с указанным нормативным правовым актом Порядок представления заявления о компенсации расходов на восстановление надмогильных сооружений, пострадавших в результате вандализма, на кладбищах, расположенных на территории Санкт-Петербурга, за счет средств бюджета Санкт-Петербурга и принятия решения о предоставлении компенсации расходов на восстановление надмогильных сооружений, пострадавших в результате вандализма, на кладбищах, расположенных на территории Санкт-Петербурга, за счет средств бюджета Санкт-Петербурга, утвержденный Распоряжением Комитета по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга от 28.02.2013 N 197-р "О реализации постановления Правительства Санкт-Петербурга от 02.09.2010 N 1184", предусматривает предоставление для получения соответствующей компенсации копии письменного заявления в правоохранительные органы о совершении в отношении надмогильного сооружения на кладбище, расположенном на территории Санкт-Петербурга, вандализма со штампом о регистрации указанного заявления либо талона-уведомления о принятии данного заявления, а не окончательного решения по такому заявлению.

Оспаривая рассматриваемую норму, административный истец фактически указывает на неопределенность правового регулирования в связи с установлением, с одной стороны, в пункте 9.2 оспариваемого Положения обязанности ответственного за захоронение по ремонту надмогильных сооружений, а с другой стороны, указанием в пунктах 3.20 и 9.1 названного Положения на то, что администрация кладбища обязана обеспечить охрану кладбища, администрация кладбища обеспечивает сохранность установленных надмогильных сооружений.

Вместе с тем из анализа оспариваемого Положения следует, что функции администрации кладбища, направленные на обеспечение сохранности установленных надмогильных сооружений, конкретизированы в пунктах 6.6, 6.7, 6.13, 6.14, 7.15, 7.18, 8.1, 8.2, 8.6, 8.9, 8.10, 9.6, 9.7, 10 и 11 указанного Положения и заключаются в выдаче разрешения на погребение, в том числе урны с прахом, в родственную могилу или в семейное (родовое) захоронение; выдаче разрешения на установку, замену, снятие надмогильных сооружений только при наличии надлежащих документов; регистрации захоронений и установленных надмогильных сооружений в книге регистрации; во внесении записи об установке надмогильного сооружения в удостоверение о захоронении; оказании услуги по установке надмогильных сооружений и при необходимости принятии на хранение по договору с заказчиком и несении риска утраты, случайной гибели или повреждения до передачи результата работ заказчику; оказании услуг по уходу за надмогильными сооружениями; в случае установления историко-культурной ценности бесхозяйных (брошенных) надмогильных сооружений обеспечении их сохранности в соответствии с законодательством об охране памятников истории и культур.

Принятие же надмогильных сооружений на сохранность является услугой, оказываемой на основании договоров с гражданами, предоставление которой обеспечивается администрацией кладбища, как это указано в абзаце 4 пункта 3.20 оспариваемого Положения, что не входит в противоречие с оспариваемой нормой.

Установленная в пункте 3.20 оспариваемого Положения обязанность администрации кладбища обеспечить охрану кладбища, с учетом применяемого региональным законодателем определения кладбища, как комплекса, включающего земельные участки, здания, сооружения и иные объекты, предназначенные для осуществления погребения, оказания услуг, связанных с погребением, а также содержания мест погребения, не предполагает, как ошибочно указывает административный истец, обязанности по обеспечению охраны конкретных надмогильных сооружений; при этом указанная норма не накладывает такую обязанность на ответственных за захоронение.

С учетом изложенного, суд полагает, что оспариваемое положение не противоречит нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу, отвечает общеправовому критерию формальной определенности, в связи с чем оснований для признания его недействующим не имеется.

Руководствуясь статьями 175, 177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

Л Т М в удовлетворении требований о признании недействующим пункта 9.2 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга № 210 от 07 марта 2006 года «Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге» в той мере, в которой это положение с учетом придаваемого ему правоприменительной практикой толкования освобождает администрацию кладбища от обязанности, установленной пунктом 3.20 и пунктом 9.1 этого же Положения, по охране на поднадзорных кладбищах надмогильных сооружений от посягательств со стороны третьих лиц, возлагая данную обязанность на лиц, ответственных за захоронение, – отказать.

Возложить на Правительство Санкт-Петербурга обязанность по опубликованию сообщения о решении суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (gov.spb.ru).

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Е.А.Витушкина