Решение № 3А-9/2017 3А-9/2017~М-11/2017 М-11/2017 от 12 апреля 2017 г. по делу № 3А-9/2017

Дело № 3а-9/17


РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г. Якутск 13 апреля 2017 г.

Верховный суд Республики Саха (Якутия) в составе:

судьи Дмитриевой Л.А.

при секретаре Никитине В.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Якутске

административное дело по административному исковому заявлению исполняющего обязанности прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Регламента Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), утвержденного постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 17 апреля 2008 г. ГС № 17-IV

установил:

постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 17 апреля 2008 г. ГС № 17-IV утвержден Регламент Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия).

Исполняющий обязанности прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Регламента Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) (далее -Регламент), утвержденного постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 17 апреля 2008 г. ГС № 17-IV (вредакции от 24 ноября 2016 г.).

Часть 1.1 статьи 75 Регламента предусматривает, что представление Прокурора Республики Саха (Якутия) рассматривается профильным комитетом в течение месяца со дня внесения указанного представления.

Согласно части 4 статьи 76 Регламента по результатам рассмотрения представления Прокурора Республики Саха (Якутия) и отзыва государственно-правового управления аппарата Государственного Собрания профильный комитет может принять решение о внесении на рассмотрение пленарного заседания Государственного Собрания вопроса, поставленного в представлении Прокурора Республики Саха (Якутия).

По мнению административного истца, приведенные положения регионального законодательства вступают в противоречие со статьей 24 Федерального закона от 17 января 1992 № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 17 января 1992 № 2202-1), по правилам которой представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению (часть 1). При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания (часть 2).

Также оспариваемые нормы, как указывает прокурор, не соответствуют частям 2, 3 статьи 5 Федерального закона от 06 октября 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06 октября 1999 № 184-ФЗ), статье 11 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 10 июля 2002 35-З № 401-II "О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)" (далее - Закон РС (Я) от 10 июля 2002 35-З № 401-II), по смыслу которых в совокупности постоянные комитеты, комиссии Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) не наделены полномочиями по решению вопросов, отнесенных к компетенции непосредственно законодательного органа республики.

В судебном заседании прокурор Андросова Ю.А. требования поддержала, просит признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими часть 1.1 статьи 75, часть 4 статьи 76 Регламента Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), утвержденного постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 17 апреля 2008 г. ГС № 17-IV.

Представитель административного ответчика Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) ФИО1, действующий на основании доверенности от 11.01.2017 г., в судебном заседании требования не признал, указывая на то, что деятельность постоянных комитетов Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) является одной из форм работы законодательного органа республики в силу части 2 статьи 4 Закона РС (Я) от 10 июля 2002 35-З № 401-II, при этом согласно части 1 статьи 11 того же Закона РС (Я) постоянные комитеты, комиссии являются коллегиальными органами, то есть наделены полномочиями по рассмотрению представления прокурора на основании части 2 статьи 24 Федерального закона от 17 января 1992 № 2202-1.

Кроме того, считает, что оспариваемые нормы полностью соответствуют Федеральному закону от 17 января 1992 № 2202-1 в части установления порядка рассмотрения представления прокурора, так как статья 24 названного Федерального закона не предусматривает обязательное рассмотрение представления прокурора на заседании представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации, как того требует статья 23 того же Федерального закона в отношении рассмотрения протеста прокурора.

Просит в удовлетворении административного искового заявления прокурора отказать.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, представителей, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу об удовлетворении заявления и признании недействующими отдельных положений оспариваемого нормативного правового акта по следующим основаниям.

Постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 17 апреля 2008 г. ГС № 17-IV утвержден Регламент Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия).

Из разъяснений пункта 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" следует, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием.

Судом установлено, что оспариваемый в части нормативный правовой акт размещен на официальном сайте Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) http://iltumen.ru, а также в справочно-правовой системе "Консультант Плюс". Кроме того, постановление Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 24 ноября 2016 ГС № 951-V, которым внесены изменения в Регламент, в результате чего часть 1.1 статьи 75 и часть 4 статьи 76 регламента изложены в оспариваемой редакции, опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 29.11.2016, а также в печатных изданиях "Якутские ведомости", № 47, 06.12.2016, "Ил Тумэн", № 49, 15.12.2016 (начало), "Ил Тумэн", № 50, 23.12.2016 (окончание), "Сокуоннар. Уураахтар. Дьаhаллар.", № 4, 01.02.2017.

Статьей 13 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" установлен перечень необходимой информации о деятельности государственных органов, размещаемой в сети "Интернет", включающий информацию о нормотворческой деятельности государственного органа, в том числе: нормативные правовые акты, изданные государственным органом, сведения о внесении в них изменений, признании их утратившими силу, признании их судом недействующими, а также сведения о государственной регистрации нормативных правовых актов, в случаях, установленных законодательством Российской Федерации (подпункт "а" пункта 2 части 1).

Таким образом, действующее законодательство предусматривает возможность официального опубликования нормативных правовых актов на соответствующем интернет-портале государственного органа, в связи с чем опубликование нормативного правового акта на официальном сайте Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) не противоречит федеральному законодательству, поскольку такой способ опубликования нормативных правовых актов, наряду с опубликованием в периодических печатных изданиях, допускается федеральным законодателем.

В связи с этим суд считает, что содержание нормативного правового акта доведено до сведения населения публичного образования и иных лиц, чьи права и свободы затрагивает принятый акт.

Вопросы установления общих принципов организации органов государственной власти отнесены Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76).

Правоотношения в указанной сфере регламентированы Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ. Названным актом определены вопросы образования, формирования, деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти.

В преамбуле Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ указано, что система законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и настоящим Федеральным законом. Образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Пунктом "ж" части 1 статьи 1 упомянутого Федерального закона закреплен принцип самостоятельности осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий.

Частью 1 статьи 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ определено, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации. Из содержания части 8 той же правовой нормы следует, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности.

Согласно пункту «а» части 3 статьи 5 данного Федерального закона постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается регламент указанного органа и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности.

По правилам части 4 статьи 1 Закона РС (Я) от 10 июля 2002 35-З № 401-II образование, формирование и деятельность Государственного Собрания (Ил Тумэн) регулируются Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Саха (Якутия), федеральным и республиканским законодательством, настоящим конституционным законом и Регламентом Государственного Собрания (Ил Тумэн).

Следуя приведенным выше федеральным нормам, а также положениям регионального законодательства, законодательный орган республики утвердил Регламент, устанавливающий порядок организации его деятельности и взаимодействия с федеральными органами государственной власти, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и иными органами, включая органы прокуратуры.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 17 января 1992 № 2202-1 Прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.

Часть 1 статьи 24 Федерального закона от 17 января 1992 № 2202-1 устанавливает, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Согласно части 2 той же нормы при рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Часть 2 статьи 4 Закона РС (Я) от 10 июля 2002 35-З № 401-II устанавливает такие формы законодательного органа государственной власти республики, как пленарные заседания, заседания и расширенные заседания Совета Государственного Собрания (Ил Тумэн), деятельность постоянных комитетов, комиссий, депутатских объединений, а также парламентские слушания, "правительственные часы", депутатские запросы, встречи, отчеты перед избирателями и другое.

В силу части 1 статьи 11 Закона РС (Я) от 10 июля 2002 35-З № 401-II постоянные комитеты, комиссии образуются Государственным Собранием (Ил Тумэн) из числа народных депутатов Республики Саха (Якутия).

Из содержания статьи 75 Регламента усматривается, что протест и представление Прокурора Республики Саха (Якутия) регистрируются в аппарате Государственного Собрания и направляются Председателем Государственного Собрания в постоянный комитет Государственного Собрания по государственному строительству и законодательству, профильный комитет в соответствии с вопросами ведения комитета, а также в государственно-правовое управление аппарата Государственного Собрания (часть 2).

Государственно-правовое управление аппарата Государственного Собрания готовит отзыв на протест, представление Прокурора Республики Саха (Якутия).

Отзыв государственно-правового управления аппарата Государственного Собрания подписывается начальником государственно-правового управления аппарата Государственного Собрания и направляется Председателю Государственного Собрания, в постоянный комитет Государственного Собрания по государственному строительству и законодательству и соответствующий профильный комитет (часть 3).

Частью 1.1 названной статьи Регламента установлено, что представление Прокурора Республики Саха (Якутия) рассматривается профильным комитетом в течение месяца со дня внесения указанного представления.

В соответствии с частью 1 статьи 76 Регламента профильный комитет на своем заседании рассматривает протест, представление Прокурора Республики Саха (Якутия), а также отзыв государственно-правового управления аппарата Государственного Собрания.

На заседание профильного комитета приглашаются представители Прокуратуры Республики Саха (Якутия), председатель постоянного комитета Государственного Собрания по государственному строительству и законодательству или его заместитель (часть 2 статьи 76 Регламента).

При этом часть 4 статьи 76 Регламента предусматривает, что по результатам рассмотрения представления Прокурора Республики Саха (Якутия) и отзыва государственно-правового управления аппарата Государственного Собрания профильный комитет может принять решение о внесении на рассмотрение пленарного заседания Государственного Собрания вопроса, поставленного в представлении Прокурора Республики Саха (Якутия).

Сравнительный анализ части 1.1 статьи 75 оспариваемого Регламента с изложенными выше федеральными нормами приводит к выводу о противоречии положений регионального законодательства установленному в части 1 статьи 24 Федерального закона от 17 января 1992 № 2202-1 принципу безотлагательного рассмотрения представления прокурора. По смыслу названной нормы Федерального закона представление рассматривается незамедлительно, в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, то есть осуществлены соответствующие действия по результатам состоявшегося рассмотрения представления прокурора. Тем самым, законодатель разграничил непосредственно срок рассмотрения представления прокурора и месячный срок, отведенный на принятие мер, направленных на выполнение требований прокурора.

Вопреки этому часть 1.1 статьи 75 Регламента допускает возможность собственно рассмотрения представления Прокурора Республики Саха (Якутия) профильным комитетом в течение месяца со дня внесения указанного представления, что не соответствует приведенному выше предписанию Федерального закона, призванному обеспечить своевременное реагирование органа или должностного лица на представление прокурора.

При таких обстоятельствах требования прокурора в части признания недействующей части 1.1 статьи 75 Регламента являются правомерными и подлежащими удовлетворению.

Частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Часть 1 статьи 76 Регламента предоставляет профильному комитету полномочия по рассмотрению на своем заседании представления Прокурора Республики Саха (Якутия). При этом часть 4 той же правовой нормы определяет, что по результатам рассмотрения представления Прокурора Республики Саха (Якутия) и отзыва государственно-правового управления аппарата Государственного Собрания профильный комитет может принять решение о внесении на рассмотрение пленарного заседания Государственного Собрания вопроса, поставленного в представлении Прокурора Республики Саха (Якутия).

Данное правовое регулирование по своей природе является неопределенным, так как не содержит четких и ясных критериев, позволяющих однозначно применять процедуру рассмотрения представления прокурора профильным комитетом. В настоящем случае региональным законодателем не предусмотрены иные варианты разрешения профильным комитетом вопроса относительно представления прокурора, не установлен порядок деятельности постоянного комитета, если представление прокурора не выносится на пленарное заседание законодательного органа республики, что не позволяет сделать вывод о том, является ли решение профильного комитета в такой ситуации окончательным и может ли оно являться таковым, учитывая, что постоянный комитет представляет собой форму деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации, а не орган, которому непосредственно адресовано представление прокурора.

Согласно разъяснению, данному в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 ноября 2003 г. № 16-П и от 21 января 2010 г. № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Приведенное правовое предписание, изложенное в части 4 статьи 76 Регламента, не отвечает общеправовым критериям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, что является самостоятельным основанием для признания его противоречащим федеральному законодательству и не действующим.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с пунктом 28 Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводу о необходимости признания акта или его части недействующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения.

Из материалов дела следует, что оспариваемый нормативный акт до вынесения решения суда применялся и на его основании реализовывались права граждан и организаций, в связи с чем подлежит признанию недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Оценивая вышеисследованные обстоятельства дела в их совокупности, суд приходит к выводу о частичном удовлетворении требований административного истца, и признании названных оспариваемых положений нормативного правового акта недействующими.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 179-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

административное исковое заявление исполняющего обязанности прокурора Республики Саха (Якутия) удовлетворить.

Признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления в силу решения суда часть 1.1 статьи 75, часть 4 статьи 76 Регламента Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), утвержденного постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 17 апреля 2008 г. ГС № 17-IV (в редакции от 24 ноября 2016 г.).

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) в тех же средствах массовой информации, в которых должен быть опубликован нормативный правовой акт, в течение месяца со дня вступления решения в законную силу.

На решение могут быть поданы апелляционная жалоба, апелляционное представление прокурора в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Верховный суд Республики Саха (Якутия) в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Л.А.Дмитриева

Решение изготовлено в окончательной форме 14.04.2017 г.