Решение № 2А-1144/2018 2А-1144/2018 ~ М-810/2018 М-810/2018 от 20 июня 2018 г. по делу № 2А-1144/2018

Дело № 2а-1144/2018

Поступило: 04.04.2018 г.


Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

21 июня 2018 г. г.Бердск

Бердский городской суд Новосибирской области в составе: председательствующего судьи Кадашевой И.Ф., при секретаре Сиреевой Е.Е., с участием ст.помощника прокурора Стулиной О.Ж., представителя административного ответчика ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному иску прокурора города Бердска к администрации города Бердска о признании недействительным в части административного Регламента предоставления муниципальной услуги,

у с т а н о в и л :

Прокурор г.Бердска обратился с административным иском к администрации г.Бердска о признании пунктов 3 и 6 раздела II административного регламента предоставления муниципальной услуги «Прием заявлений, постановка на учет и направление для зачисления детей в образовательные организации, реализующие образовательную программу дошкольного образования», утвержденного постановлением администрации города Бердска № 3440, признать противоречащим Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 № 273-ФЗ, Приказу Министерства образования и науки Российской Федерации от 08.04.2014 г. №293 и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу. В обоснование требований указано, что 06.10.2015 постановлением администрации города Бердска №3440 утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги «Прием заявлений, постановка на учет и направление для зачисления детей в образовательные организации, реализующие образовательную программу дошкольного образования» (далее - Регламент). Нормативный правовой акт опубликован 21.10.2015 в газете «Бердские новости» №42. Отдельные положения Регламента противоречат федеральному законодательству, содержат коррупциогенные факторы. В соответствии с п.п. «в» п. 3 Методики проведения анти коррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовыхактов, утверждённой постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 №96 (далее - Методика) выборочное изменение объема прав - это возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан иорганизаций по усмотрению государственных органов, органов местногосамоуправления или организаций (их должностных лиц). Так, согласно п.3 раздела II Регламента предоставление мест для детей дошкольного возраста в дошкольных учреждениях осуществляется в соответствии с принципом очередности, с учетом возраста ребенка (не ранее 2 лет). Пункт 6 раздела II Регламента устанавливает в качестве основания дляприостановления предоставления муниципальной услуги недостижение ребенком возраста двух лет. Предоставление муниципальной услуги возобновляется при достижении ребенком возраста двух лет и наличия свободного места в дошкольном учреждении.Вместе с тем пунктом 1 ст.67 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 №273-ФЗ предусмотрена возможность получения дошкольного образования в образовательных организациях по достижении детьми возраста двух месяцев.В соответствии с п. 6 приказа Министерства образования и науки Российской Федерации от 30.08.2013 № 1014 образовательная организация обеспечивает получение дошкольного образования, присмотр и уход за воспитанниками в возрасте от двух месяцев до прекращения образовательных отношений.В дошкольную организацию дети принимаются в возрасте от 2 месяцев до прекращения образовательных отношений (п.1.8 СанПиН 2.4.1.3049-13 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций»). Кроме того, пунктом 3 раздела II Регламента предусмотрено, что предоставление мест для детей дошкольного возраста в дошкольных учреждениях на новый учебный год осуществляется ежегодно только в период с 1 апреля по 25 августа. Однако, Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» таких ограничений не содержит. Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 08.04.2014 № 93 утвержден «Порядок приема на обучение по образовательным программам дошкольного образования», в соответствии с которым прием в образовательную организацию осуществляется в течение всего календарного года при наличии свободных мест. Таким образом, вышеуказанные ограничения, установленные п.3, п.6 раздела II Регламента являются нарушением п.п. «в» п.3 Методики, а также нарушают права несовершеннолетних граждан на получение общедоступного бесплатного образования, установленные Конституцией РФ и Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации». Согласно ст.43 Конституции РФ каждый имеет право на образование. В соответствии со ст.67 Федерального закона от 29.12.2012 N273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее Закон № 273-ФЗ) правила приема на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать прием всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.Организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, образования относится к полномочиям органов местного самоуправления городского округа (ст. 9 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и ст.16 Федерального закона от 06.11.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»). 16.03.2018 прокурором г. Бердска на постановление администрации города Бердска №3440 от 06.10.2015 «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Прием заявлений, постановка на учет и направление для зачисления детей в образовательные организации, реализующие образовательную программу дошкольного образования» принесен протест, одним из требований которого являлось приведение в соответствие муниципального правового акта федеральному законодательству.Ответом заместителя главы администрации (по социальной политике) от 03.04.2017 № 938-04/01-18 протест прокурора отклонен.В соответствии с п. 2 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24.07.1998 № 124-ФЗ государственная политика в интересах детей является приоритетной и основана на принципах: законодательного обеспечения прав ребенка; ответственности должностных лиц, граждан за нарушение прав и законных интересов ребенка, причинение ему вреда. Согласно ст.7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.Указанные пункты Регламента нарушают права неопределенного круга лиц на получение дошкольного образования. Ст.помощник прокурора г.Бердска Стулина О.Ж. административное исковое заявление поддержала.

Представитель административного ответчика администрации г.Бердска ФИО1 считает, что в административном иске следует отказать, поскольку проект административного регламента предоставления муниципальной услуги «Прием заявлений, постановка на учет и направление для зачисления детей в образовательные организации, реализующие образовательную программу дошкольного образования» и проект внесения изменения в административный регламент направлялись в адрес прокуратуры города Бердска для оценки соответствия действующему законодательству, а также наличия коррупционных факторов. Получены положительные заключения на указанные проекты. На сегодняшний день требования законодательства в области образования не изменилось. В соответствии с п.1 ст. 67 Федерального закона от 29.10.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» получение дошкольного образования в образовательных организациях может начинаться по достижении детьми возраста двух месяцев. Данная норма носит диспозитивный характер. Согласно ст.9 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», п.13 ч.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 №13 ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления городских округов относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных образовательных организациях.На основании данной статьи орган местного самоуправления самостоятельно определяет возраст ребенка для зачисления, в дошкольную образовательную организацию исходя из возможностей муниципального образования. Понуждение административного ответчика к изменению установленного возраста для получения дошкольного образования в образовательных организациях является ограничением права органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения, в пределах предоставленных законодательством полномочий и нарушает установленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей.Ситуация с нехваткой мест в дошкольных образовательных учреждениях города Бердска является объективным основанием предоставления мест в указанных учреждениях исключительно в порядке очередности и по достижению возраста 2-х лет.С целью реализации конституционного права на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в муниципальных и государственных образовательных учреждениях в Новосибирской области разработана долгосрочная целевая программа «Развитие сети образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования на территории Новосибирской области на 2011 - 2015 годы», утвержденная Постановлением Правительства Новосибирской области от 28.12.2010 №288-п.Город Бердск изыскал средства и вступил на условиях софинансирования в указанную программу. В целях удовлетворения потребности населения в предоставлении общедоступного бесплатного дошкольного образования в городе Бердске: в 2010 году введено 80 дополнительных мест; в 2011 году введено 140 дополнительных мест;в 2012 году введено 834 дополнительных мест; в 2013 году введено 315 дополнительных мест; в 2014 году введено 407 дополнительных мест; в 2015 году введено 425 дополнительных мест; в 2016 году введено 99 дополнительных мест. Разработана возможность организации вариативных форм дошкольного образования: семейные дошкольные группы; группы кратковременного пребывания; прорабатываются модели поддержки частного дошкольного образования. Город Бердск является дотационным городом, в связи, с чем самостоятельных средств на строительство крупных объектов в городе нет. От имени главы города Бердска неоднократно направлялись письма в адрес министерства образования Новосибирской области о необходимости включения образовательных учреждений города Бердска в федеральные и государственные программы в 2018 году. Город Бердск был включен в государственную программу Новосибирской области «Развития образования, создание условий для социализации детей и учащейся молодежи в Новосибирской области на 2015-2020 годы». Период предоставления мест для детей дошкольного возраста в дошкольных учреждениях на новый учебный год с 1 апреля по 25 августа установлен для формирования и выдачи родителям (законным представителям) путевок-направлений для детей, вошедших в комплектования в порядке очередности на новый учебный год. Учебный год в образовательных организациях начинается 1 сентября. До 1 сентября дети, достигшие возраста для зачисления в общеобразовательную организацию отчисляются из дошкольных образовательных организаций, на их место соответственно направляются дети из очереди. По мере освобождения или ввода новых мест в течение года путевки-направления выдаются родителям (законным представителям) детей, чья очередь на предоставления такого места подошла. В связи с чем, установление периода предоставления мест для детей дошкольного возраста в дошкольных учреждениях на новый учебный год с 1 апреля по 25 августа не может противоречить действующему законодательству.

Выслушав пояснения сторон, исследовав представленные доказательства, установлено следующее.

Право прокурора обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами предусмотрено частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор.

Настоящий административный иск предъявлен в защиту неопределенного круга лиц.

В соответствии с частью 1 статьи 43 Конституции РФ каждый имеет право на образование.

Согласно пункта 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относятсяорганизация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализацииосновных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также осуществление в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья.

В силу пункта 1 части 1 статьи 9 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами).

В пунктах 3 и 6 Раздела II Административного регламента предоставления муниципальной услуги «Прием заявлений, постановка на учет и направление для зачисления детей в образовательные организации, реализующие образовательную программу дошкольного образования», утвержденного постановлением администрации города Бердска от 06.10.2015 №3440, опубликованного в газете «Бердские новости» №42 от 21.10.2015, предоставление мест для детей дошкольного возраста в дошкольных учреждениях осуществляется в соответствии с принципом очередности, с учетом возраста ребенка (не ранее 2 лет), даты постановки на учет и наличия права на внеочередное или первоочередное предоставление места в дошкольном учреждении. Предоставление мест для детей дошкольного возраста в дошкольных учреждениях на новый учебный год осуществляется в период с 1 апреля по 25 августа ежегодно. При направлении ребенка в дошкольное образовательное учреждение возрастная категория рассматривается в зависимости от возраста, которого ребенок достиг на 1 сентября текущего года. Путевка-направление выдается только в одно дошкольное учреждение города Бердска. Путевка-направление аннулируется в случае, если ребенок не поступил в дошкольное учреждение без уважительной причины в течение 10 дней с момента получения путевки-направления. Основания для приостановления предоставления муниципальной услуги: 1) ребенок не достиг возраста двух лет; 2) отсутствуют свободные места в дошкольных учреждениях в нужных возрастных группах. Предоставление муниципальной услуги возобновляется при достижении ребенком возраста двух лет и наличии свободного места в дошкольном учреждении, указанном в заявлении, после подачи заявителем документов, предусмотренных пп. 2 п. 10 раздела II административного регламента.

Вместе с тем в части 1 статьи 67 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» указано, что получение дошкольного образования в образовательных организациях может начинаться по достижении детьми возраста двух месяцев. Получение начального общего образования в образовательных организациях начинается по достижении детьми возраста шести лет и шести месяцев при отсутствии противопоказаний по состоянию здоровья, но не позже достижения ими возраста восьми лет. По заявлению родителей (законных представителей) детей учредитель образовательной организации вправе разрешить прием детей в образовательную организацию на обучение по образовательным программам начального общего образования в более раннем или более позднем возрасте.

В соответствии с пунктом 13 приказа Минобрнауки России от 30.08.2013 №1014 «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по основным общеобразовательным программам - образовательным программам дошкольного образования» образовательная деятельность по образовательным программам дошкольного образования в образовательной организации осуществляется в группах. Группы детей раннего возраста без реализации образовательной программы дошкольного образования, обеспечивающие развитие, присмотр, уход и оздоровление воспитанников в возрасте от 2 месяцев до 3 лет; группы по присмотру и уходу без реализации образовательной программы дошкольного образования для воспитанников в возрасте от 2 месяцев до 7 лет. В группах по присмотру и уходу обеспечивается комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня.

В соответствии с пунктом 7 приказа Минобрнауки России от 08.04.2014 №293 «Об утверждении Порядка приема на обучение по образовательным программам дошкольного образования» прием в образовательную организацию осуществляется в течение всего календарного года при наличии свободных мест.

Исходя из смысла указанных норм ограничения, установленные в пунктах 3 и 6 Раздела П Административного регламента предоставления муниципальной услуги «Прием заявлений, постановка на учет и направление для зачисления детей в образовательные организации, реализующие образовательную программу дошкольного образования», утвержденного Постановлением администрации города Бердска от 06.10.2015 №3440 нарушают права несовершеннолетних граждан на получение общедоступного бесплатного дошкольного образования.

В связи с чем утверждение представителя административного ответчика о том, что вопрос установления возраста, по достижении которого могут предоставляться места в дошкольном образовательном учреждении, отнесен законом к полномочиям орган местного самоуправления, - не соответствует выше приведенным требованиям федерального законодательства.

Также представитель административного ответчика полагает, что второй абзац пункта 3 административного регламента не противоречит федеральному законодательству, поскольку не ограничивает сроком с 1 апреля по 25 августа ежегодно прием в образовательную организацию. В указанный в Регламенте период осуществляется формирование групп на новый учебный год, который начинается с 1 сентября.

Однако, буквальная формулировка второго абзаца пункта 3 раздела П административного регламента указывает на обратное, а именно - на ограниченный в течение года период предоставления мест для детей в дошкольные учебные учреждения.

16.03.2018 г. прокурором г. Бердска на постановление администрации города Бердска № 3440 от 06.10.2015 «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Прием заявлений, постановка на учет и направление для зачисления детей в образовательные организации, реализующие образовательную программу дошкольного образования» принесен протест, одним из требований которого являлось приведение в соответствие муниципального правового акта федеральному законодательству (л.д. 5-6).

Согласно ответа заместителя главы администрации (по социальной политике) от 03.04.2017 № 938-04/01-18 протест прокурора отклонен (л.д.7).

В соответствии с частью 2 статьи 4 Федерального закона от 24.07.1998 №124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» государственная политика в интересах детей является приоритетной и основана на следующих принципах: законодательное обеспечение прав ребенка; поддержка семьи в целях обеспечения обучения, воспитания, отдыха и оздоровления детей, защиты их прав, подготовки их к полноценной жизни в обществе; ответственность юридических лиц, должностных лиц, граждан за нарушение прав и законных интересов ребенка, причинение ему вреда.

Как указано в части 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В связи с чем не может быть принят во внимание довод представителя административного ответчика о том, что проект муниципального акта предварительно направлялся в прокуратуру г.Бердска на согласование, - поскольку данное обстоятельство не легализует данный нормативный акт, не устраняет его несоответствия требованиям федерального законодательства.

В Определении Конституционного Суда РФ от 15.11.2007 N 763-О-О указано, что по смыслу статьи 125 Конституции Российской Федерации и правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 16.06.1998 года№19-П, от 11.04.2000 года №6-П, от 07.07.2003 года №13-П и от 27.01. 2004 года №1-П, решение суда, которым нормативный правовой акт признан противоречащим федеральному закону, не является подтверждением недействительности этого нормативного правового акта, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению. Иное, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, не согласуется с конституционным полномочием перечисленных в статье 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации органов и лиц обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с требованием о подтверждении конституционности нормативных актов уровня ниже федерального закона как принятых в соответствии с установленным Конституцией Российской Федерации разграничением компетенции между федеральными органами государственной власти.

Согласно пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

В связи с чем в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в газете «Бердские новости» необходимо опубликовать сообщение о принятии судом данного решения.

Руководствуясь ст.ст.175-180, 213, 215-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

Административный иск удовлетворить.

Признать не действующими с момента вступления в законную силу решения суда пункты 3 и 6 раздела II административного регламента предоставления муниципальной услуги «Прием заявлений, постановка на учет и направление для зачисления детей в образовательные организации, реализующие образовательную программу дошкольного образования», утвержденного постановлением администрации города Бердска № 3440 от 05.10.2015 г., как противоречащие Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации» № 273-ФЗ от 29.12.2012 г., приказу Министерства образования и науки Российской Федерации № 1014 от 30.08.2013 г., приказу Министерства образования и науки Российской Федерации № 293 от 08.04.2014 г..

Опубликовать в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение в газете «Бердские новости» о принятии данного решения.

Апелляционная жалоба на решение суда может быть подана в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме в Новосибирский областной суд через суд, принявший решение.

Судья (подпись) Кадашева И.Ф.