Решение № 3А-1511/2020 3А-1511/2020~М-578/2020 М-578/2020 от 12 октября 2020 г. по делу № 3А-1511/2020

Дело № 3а-1511/2020


Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

12 октября 2020 года гор. Красногорск

Московская область

Московский областной суд в составе:

председательствующего судьи Першиной С.В.

с участием прокурора Смирновой М.В.

при помощнике судьи Токаревой И.Д.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело <данные изъяты>а-1511/2020 по административному исковому заявлению прокурора <данные изъяты> к Совету депутатов городского округа <данные изъяты> о признании недействующим с момента принятия Решения Совета депутатов городского округа Подольск от <данные изъяты>г. <данные изъяты> «О компенсации депутатской деятельности»,

у с т а н о в и л:

Решением Совета депутатов городского округа Подольск установлена компенсация депутатской деятельности в кратности к должностному окладу специалиста 2-ой категории в органах государственной власти <данные изъяты> с коэффициентом 1.6 (пункт 1); председателям постоянных депутатский комиссий Совета депутатов городского округа Подольск- в кратности к должностному окладу специалиста 2-ой категории в органах государственной власти <данные изъяты> с коэффициентом 2.6 (пункт 2). Пункт 1 настоящего решения применяется к правоотношениям, возникшим с <данные изъяты> (пункт 3). Пункт 2 настоящего решения применяется к правоотношениям, возникшим со <данные изъяты> (пункт 4). Решение Совета депутатов городского округа Подольск от 30.12.2015г. <данные изъяты> «О компенсации депутатской деятельности» в установленном порядке не опубликовано.

Заместитель прокурора <данные изъяты> обратился в Московский областной суд с административным исковым заявлением к Совету депутатов городского округа <данные изъяты> о признании недействующим со дня принятия решения Совета депутатов городского округа Подольск от 30.12.2015г. <данные изъяты> «О компенсации депутатской деятельности».

В административном исковом заявлении в обоснование заявленных требований указал на противоречие оспариваемого нормативного правового акта статьям 33, 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статье 40 Федерального закона от <данные изъяты> № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьям 1, <данные изъяты> от <данные изъяты><данные изъяты>-ОЗ «О гарантиях осуществления полномочий депутатами Советов депутатов муниципальных образований <данные изъяты>, членами выборных органов местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления муниципальных образований <данные изъяты>».

Заявление мотивировано тем, что денежная выплата депутату Совета депутатов городского округа Подольск, предусмотренная оспариваемыми положениями хотя и связана с осуществлением депутатских полномочий, фактически, с учетом безусловности, периодичности и единого для всех размера, представляет собой денежное вознаграждение, в связи с чем, уже не носит компенсационный характер. Такое правовое регулирование не согласуется со статусом депутата, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, который вправе иметь другую постоянную работу.

В судебном заседании представитель административного истца прокурор Смирнова М.В. требования поддержала в полном объеме.

Представитель Совета депутатов городского округа <данные изъяты> ФИО1 по доверенности возражала против удовлетворения исковых требований, пояснив суду, что требования к порядку и условиям возмещения расходов, связанных с осуществлением депутатами полномочий действующим законодательством не установлены. Согласно п. 21 Положения о статусе депутата Совета депутатов г.о. Подольск, утвержденного решением Совета депутатов г.о. <данные изъяты> от 25.12.2015г. <данные изъяты> расходы, связанные с осуществлением полномочий депутатов (компенсация депутатской деятельности) компенсируется за счет средств местного бюджета в пределах сметы расходов, утвержденной на финансовый год. Размера указанных компенсаций определяются решением Совета депутатов г.о. Подольск. Размер денежного содержания депутата, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, устанавливается Советом депутатов г.о. Подольск в порядке, предусмотренном <данные изъяты><данные изъяты>-ОЗ от 11.11.2011г. «О денежном содержании лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы в <данные изъяты>». Следовательно, оспариваемым правовым актом установлены компенсационные выплаты, направленные на возмещение расходов только депутатам Совета депутатов г.о. <данные изъяты>, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе. Кроме того, регламентировано, что указанные компенсационные выплаты предоставляются исключительно при выполнении депутатских полномочий. При этом, обращает внимание на то, что оспариваемое решение Совета депутатов г.о. Подольск от 30.12.2015г. <данные изъяты> «О компенсации депутатской деятельности» устанавливает возможность получения соответствующей компенсации для ограниченного круга лиц, указанного в данном муниципальном правовом акте, применяется исключительно в отношении этих лиц и направлено на урегулирование конкретного правоотношения. Ввиду отсутствия критериев нормативности решение Совета депутатов г.о. Подольск от 30.12.2015г. <данные изъяты> не подлежало официальному опубликованию в порядке, установленном действующим законодательством и Уставом муниципального образования «городской округ <данные изъяты>» для муниципальных нормативных правовых актов. Учитывая ненормативный характер оспариваемого решения дело не подлежит рассмотрению <данные изъяты> судом, подлежит передаче по подсудности в суд общей юрисдикции.

Представитель заинтересованного лица администрации г.о. <данные изъяты> ФИО2 по доверенности также возражала против удовлетворения административного искового заявления прокурора <данные изъяты>, приведя в обоснование своей позиции аналогичные доводы.

Изучив материалы административного дела, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, суд считает заявленные требования подлежащими удовлетворению в полном объеме.

В соответствии с пунктом "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного самоуправления.

Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом (ст. 4).

Ч. 1 ст. 6 Федерального закона от <данные изъяты> N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных этим федеральным законом.

В силу требований ст. 40 указанного федерального закона депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий (ч. 1), гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч. 5.1).

Согласно ст. 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования (ч. 3).

В соответствии со ст. <данные изъяты> от <данные изъяты><данные изъяты>-ОЗ «О гарантиях осуществления полномочий депутатами Советов депутатов муниципальных образований <данные изъяты>, членами выборных органов местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления муниципальных образований <данные изъяты>» (далее – <данные изъяты><данные изъяты>-ОЗ) депутату, члену выборного органа, выборному должностному лицу, осуществляющему свои полномочия на непостоянной основе, производится возмещение расходов, связанных с осуществлением их полномочий, в размере, установленном муниципальными правовыми актами.

Этой же статьей предусмотрено, что депутату, члену выборного органа, выборному должностному лицу, осуществляющему свои полномочия на непостоянной основе, в случаях и порядке, предусмотренных уставом, иными нормативными правовыми актами муниципального образования, могут быть предоставлены:

1) возможность повышения квалификации, переподготовки;

2) бесплатный проезд на всех видах общественного транспорта (за исключением такси) в пределах муниципального образования либо компенсация за проезд;

3) служебный автотранспорт для осуществления полномочий;

4) служебный телефон (на срок осуществления полномочий);

5) иные гарантии, предусмотренные уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами, законами <данные изъяты>.

В соответствии с ч.1 ст. 24 Устава муниципального образования «<данные изъяты> Подольск», утвержденного решением Совета депутатов городского округа <данные изъяты> от 25.12.2005г. <данные изъяты>, Совет депутатов состоит из 35 депутатов. Депутаты Совета депутатов осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более трех депутатов (ч. 5 ст. 27 Устава).

Решением Совета депутатов городского округа <данные изъяты><данные изъяты>; 3/4 от <данные изъяты>г. утверждены: Положение о постоянных депутатских комиссиях Совета депутатов г.о. Подольск и их функций и конкретный перечень образованных комиссий (9 по перечню). Согласно п.п. 2.2., 4.1 Положения руководство постоянной депутатской комиссией осуществляет ее председатель, который избирается из числа депутатов.

По смыслу статьи 40 ФЗ <данные изъяты>- ФЗ и статьи <данные изъяты><данные изъяты>-ОЗ, установление такой гарантии осуществления полномочий депутата, как выплата денежных сумм, имеет цель компенсировать понесенные депутатами расходы.

Вместе с тем, оспариваемым муниципальным нормативным правовым актом устанавливается необоснованная обязанность по безусловной выплате депутатам денежной суммы, что не соответствует принципу эффективности использования бюджетных средств, установленному статьей 34 Бюджетного кодекса РФ. Оспариваемое Решение устанавливает не компенсацию понесенных расходов в связи с депутатской деятельностью, как это определено приведенными выше положениями <данные изъяты>, а регулярную выплату депутатам Совета депутатов городского округа, независимо от понесенных ими расходов в связи с осуществлением депутатских полномочий без предоставления документов, подтверждающих сумму таких расходов, что по своей сути является вознаграждением за исполнение публичных полномочий депутатами, осуществляющими свою деятельность на непостоянной основе. Предусмотренное оспариваемыми положениями возмещение расходов хотя и связано с осуществлением депутатских полномочий, фактически, с учетом безусловности и единого размера для всех, представляет собой денежной вознаграждение, в связи с чем, уже не носит компенсационный характер. Такое правовое регулирование не согласуется со статусом депутата, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, который вправе иметь другую постоянную работу.

Федеральный законодатель, наделяя орган местного самоуправления нормотворческими полномочиями по установлению гарантий осуществления полномочий депутата, одновременно определил объемы и границы их реализации, указав в абзаце первом пункта 5.1 статьи 40 Федерального закона от <данные изъяты> N 131-ФЗ, что такие гарантии определяются не произвольно, а в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

<данные изъяты> урегулировал установление такой гарантии осуществления полномочий депутата, как выплата денежных сумм, с целью компенсировать именно понесенные депутатами расходы.

Однако оспариваемыми положениями муниципального нормативного правового акта установлена необоснованная обязанность по безусловной выплате депутатам Совета депутатов г.о. Подольск денежной суммы, что не соответствует принципу эффективности использования бюджетных средств.

Реализация органами местного самоуправления нормотворческих полномочий предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодателем к форме и содержанию правовой нормы, имея в виду требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающего из конституционного принципа равенства всех перед законом (ч. 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при наличии формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности и согласованности правовой нормы в системе действующего правового регулирования.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от <данные изъяты> N 11-п, от <данные изъяты> N 12-п, от <данные изъяты> N 13-п).

Федеральный закон от <данные изъяты> N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от <данные изъяты> N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (ч. 2 ст. 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подп. "а", "ж" п. 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от <данные изъяты> N 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка; а также юридико-лингвистическую неопределенность.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 35 постановления от <данные изъяты>г. <данные изъяты> «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснение законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснил, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Устанавливая размер возмещения затрат, связанных с осуществлением депутатами депутатской деятельности, оспариваемое Решение не содержит указаний на периодичность производимых выплат, виды затрат, подлежащих компенсации, а также субъекты, которым затраты компенсируются (депутаты, осуществляющие деятельность на постоянной либо на непостоянной основе).

Указанное свидетельствует о наличии неопределенности, дающей возможность неограниченного усмотрения при решении вопроса об осуществлении выплат в возмещение затрат, что, в свою очередь, создает неопределенность содержания правовой нормы, не обеспечивает ее единообразное понимание и устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения.

В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

На основании изложенного, суд приходит к выводу о том, что требования административного истца подлежат удовлетворению.

Принятие Советом депутатов городского округа Подольск <данные изъяты><данные изъяты><данные изъяты> о признании утратившим силу решения Совета депутатов городского округа Подольск от <данные изъяты>г. <данные изъяты> «О компенсации депутатской деятельности» основанием к отказу в удовлетворении настоящего иска не являются.

Доводы представителей административного ответчика и заинтересованного лица об отсутствии критериев нормативности у оспариваемого решения Совета депутатов г.о. Подольск от 30.12.2015г. <данные изъяты> и неподсудности данного спора Московскому областному суду, отклоняются за необоснованностью.

В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от <данные изъяты> N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Оспариваемое Решение является нормативным правовым актом, поскольку оспариваемое решение содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование отношений в части компенсации расходов, связанных с депутатской деятельностью и расходование бюджетных средств. При этом, материалами дела подтверждается, что оспариваемое решение принято с нарушением законодательства в части соблюдения необходимой процедуры принятия нормативного правового акта и его официального обнародования (опубликования), поскольку оспариваемое решение Совета депутатов городского округа Подольск от <данные изъяты>г. <данные изъяты> «О компенсации депутатской деятельности» официально не опубликовано.

Согласно правовой позиции, приведенной в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от <данные изъяты>г. <данные изъяты> «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснение законодательства и обладающих нормативными свойствами» установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Учитывая, что принятие оспариваемого Решения привело к нарушению прав неопределенного круга лиц на эффективное использование бюджетных средств в соответствии с целевым назначением, в целях восстановления нарушенного права оспариваемое Решение Совета депутатов подлежит признанию недействующим со дня его принятия.

В соответствии с требованиями пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения. Если опубликование решения суда или сообщения о его принятии невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, решение суда должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания.

руководствуясь ст.ст. 175-180,215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

Административное исковое заявление прокурора <данные изъяты> удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия Решение Совета депутатов городского округа Подольск от <данные изъяты>г. <данные изъяты> «О компенсации депутатской деятельности».

Решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежит опубликованию в

официальном печатном издании Совета депутатов городского округа <данные изъяты>, в котором был опубликован или должен был быть опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

На решение может быть подана апелляционная жалоба и принесено апелляционное представление прокурором в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции через Московский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья С.В. Першина

Мотивированное решение изготовлено 16.10.2020г.