Апелляционное определение № 33А-562/2026 от 11 февраля 2026 г.

Судья Кривозубов С.А. дело № 33а – 562/2026

УИД 58RS0028-01-2025-001597-84


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

12 февраля 2026 года г. Пенза

Судебная коллегия по административным делам Пензенского областного суда в составе:

председательствующего Николаевой Л.В.,

судей Афанасьевой Н.В., Камынина Ю.П.,

при ведении протокола помощником судьи Сюсюкиной Л.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании в здании Пензенского областного суда по докладу судьи Николаевой Л.В. административное дело № 2а-1345/2025 по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Пензенского районного суда Пензенской области от 17 октября 2025 года, которым постановлено:

административное исковое заявление ФИО1 к администрации Пензенского района Пензенской области о признании незаконным отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка, оставить без удовлетворения.

Изучив материалы дела, заслушав объяснения административного истца ФИО1, судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

ФИО1 обратился в суд с административным иском, указав, что решениями администрации Пензенского района Пензенской области от 19 апреля 2024 года № 3448 и от 27 апреля 2024 года № 3701 ему было отказано в предварительном согласовании предоставления в аренду земельных участков для ведения огородничества и утверждении схемы их расположения на кадастровом плане территории на основании подпункта 1 пункта 8 статьи 39.15 и подпункта 4 пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) в связи с тем, что испрашиваемый земельный участок расположен в зоне застройки индивидуальными жилыми домами и вид разрешенного использования – «ведение огородничества» в данной зоне не установлен (Приказ Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 16 октября 2023 года № 23-214 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования Мичуринский сельсовет Пензенского района Пензенской области»).

Между тем, вышеуказанный Приказ, на который в своих отказах ссылается административный ответчик, решением Пензенского областного суда от 11 февраля 2025 года признан недействующим со дня принятия.

По мнению административного истца, указанные решения органа местного самоуправления являются незаконными, поскольку до принятия отмененного Приказа Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области Правила землепользования и застройки муниципального образования Мичуринский сельский совет Пензенского района Пензенской области предусматривали такой вид разрешенного использования как «ведение огородничества» в территориальной зоне Ж-1.

Кроме того, ФИО1 указал, что об оспариваемых решениях администрации Пензенского района Пензенской области ему стало известно только 20 июня 2025 года, в связи с чем установленный частью 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), трехмесячный срок для их обжалования не истек.

Ссылаясь на указанные обстоятельства, ФИО1 просил признать незаконными решения администрации Пензенского района Пензенской области от 19 апреля 2024 года № 3448 и от 27 апреля 2024 года № 3701, обязать административного ответчика повторно рассмотреть его заявления.

Пензенский районный суд Пензенской области постановил указанное выше решение об отказе в административном иске.

В апелляционной жалобе ФИО1 просит отменить решение суда, считая его незаконным, постановленным с нарушением норм материального права, а также в связи с неправильным определением юридически значимых обстоятельств, имеющих значение для административного дела, ссылаясь при этом на доводы, изложенные в административном исковом заявлении. Полагает, что судом первой инстанции сделан ошибочный вывод о пропуске им срока на обжалование решений администрации Пензенского района Пензенской области, поскольку доказательства своевременной доставки почтовой корреспонденции простым отправлением отсутствуют, а факт направления электронных писем не свидетельствует об их фактическом получении, поскольку они могли быть направлены в папку «спам». Помимо этого, журнал учета исходящей корреспонденции отдела имущественных и земельных отношений администрации Пензенского района Пензенской области за период с 19 апреля 2024 года по 27 апреля 2024 года также не подтверждает направление и получение им оспариваемых решений, поскольку они были направлены по адресу, который не был указан в заявлениях о предварительном согласовании предоставления земельного участка.

В судебном заседании апелляционной инстанции административный истец ФИО1 доводы жалобы поддержал, просил решение суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска.

Представитель административного ответчика администрации Пензенского района Пензенской области в судебное заседание не явился, о месте и времени слушания дела надлежаще извещен, о причинах неявки суд не уведомил, доказательств уважительности не представил, заявления об отложении слушания дела не подал, обязательной его явка в судебное заседание не признавалась, в связи с чем, на основании части 6 статьи 226 и части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) дело по существу рассмотрено в его отсутствие.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения административного истца ФИО1, судебная коллегия находит решение суда законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения не усматривает.

В силу части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа местного самоуправления, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

Как следует из материалов дела, 8 и 17 апреля 2024 года ФИО1 обратился в администрацию Пензенского района Пензенской области с заявлениями, в которых просил предварительно согласовать предоставление земельных участков площадью 1500 кв.м каждый, расположенных в п. Мичуринский Пензенского района Пензенской области, для ведения огородничества в аренду без проведения торгов на основании подпункта 19 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ (л.д.82-87).

Решениями администрации Пензенского района Пензенской области от 19 апреля 2024 года № 3448 и от 27 апреля 2024 года № 3701 ФИО1 отказано в предварительном согласовании предоставления в аренду земельных участков для ведения огородничества на основании подпункта 1 пункта 8 статьи 39.15, подпункта 4 пункта 16 статьи 11.10 ЗК РФ в связи тем, что испрашиваемые земельные участки расположены в зоне застройки индивидуальными жилыми домами и вид разрешенного использования «ведение огородничества» в данной зоне Правилами землепользования и застройки Мичуринского сельсовета, утвержденными Приказом Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 16 октября 2023 года № 23-214, не установлен (л.д.9,11).

Отказывая в удовлетворении требований ФИО1, суд первой инстанции исходил из того, что образуемые земельные участки в соответствии с представленной истцом схемой расположены в территориальной зоне Ж 1- зоне застройки индивидуальными жилыми домами, которая не предназначена для ведения огородничества.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда первой инстанции.

Конституция Российской Федерации, закрепляя, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1), одновременно предусматривает, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (статья 36, часть 3), к числу которых относится ЗК РФ, устанавливающий как принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определённой категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1), так и требования к процедуре образования земельных участков, учитывающие их особенности как объектов земельных и гражданских правоотношений, которые представляют собой часть земной поверхности и имеют характеристики, позволяющие определить их в качестве индивидуально определённой вещи (пункт 3 статьи 6). Такая идентификация позволяет обеспечивать рациональное использование земли, а также защиту прав собственников и иных пользователей земельных участков, смежных по отношению к вновь образуемым.

В силу статьи 39.2 ЗК РФ предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 ЗК РФ.

Как следует из абзаца второго пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 39.1 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду.

На основании подпункта 19 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданину для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, ведения огородничества или земельного участка, расположенного за границами населенного пункта, гражданину для ведения личного подсобного хозяйства.

Порядок предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов определен в статье 39.14 ЗК РФ и согласно подпункту 3 пункта 1 этой статьи предусматривает принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка в порядке, установленном статьёй 39.15 названного Кодекса, в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости».

Основания для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка определены в пункте 8 статьи 39.15 ЗК РФ, согласно подпункту 1 которого уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, в частности в случае, если схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 названного кодекса.

Основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является, в том числе несоответствие схемы расположения земельного участка утвержденному проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории (подпункт 4 пункта 16 статьи 11.10 ЗК РФ).

Согласно пункту 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ, содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Пунктами 2 и 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 ГрК РФ), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Статьей 35 ГрК РФ предусмотрено, что в состав жилых зон могут включаться: зоны застройки индивидуальными жилыми домами; зоны застройки индивидуальными жилыми домами и малоэтажными жилыми домами блокированной застройки; зоны застройки среднеэтажными жилыми домами блокированной застройки и многоквартирными домами; зоны застройки многоэтажными многоквартирными домами; зоны жилой застройки иных видов (часть 2).

В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства (часть 3 статьи 35 ГрК РФ).

20 мая 2021 года решением комитета местного самоуправления Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области седьмого созыва были приняты Правила землепользования и застройки муниципального образования Мичуринский сельсовет Пензенского района Пензенской области № 159/42-7.

Согласно Приказа Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 31 июля 2023 года № 308/ОП «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования Мичуринский сельсовет Пензенского района Пензенской области» в Правила землепользования и застройки муниципального образования Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области, принятые решением комитета местного самоуправления Мичуринский сельсовет Пензенского района Пензенской области седьмого созыва от 20 мая 2021 года № 159/42-7 внесены следующие изменения: 1.1 в таблице статьи 3 «Градостроительный регламент. Зона застройки индивидуальными жилыми домами Ж-1» раздела «Градостроительные регламенты» Правил строку с кодом 13.1 «Ведение огородничества» исключить.

Согласно статье 3 Правил землепользования и застройки Мичуринского сельсовета в редакции указанного выше Приказа Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области испрашиваемые истцом земельные участки находятся в территориальной зоне Ж-1 (зоне застройки индивидуальными жилыми домами), где такой вид разрешенного использования, как «ведение огородничества», не предусмотрен.

16 октября 2023 года Приказом Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области № 23-21 были внесены изменения в Правила землепользования и застройки муниципального образования Мичуринский сельсовет Пензенского района Пензенской области, они были изложены в новой редакции, в соответствии с которой испрашиваемые истцом земельные участки также находятся в территориальной зоне Ж-1 (зоне застройки индивидуальными жилыми домами), где такой вид разрешенного использования, как «ведение огородничества», также не предусмотрен.

Таким образом, отказывая административному истцу в предварительном согласовании предоставления в аренду земельных участков для ведения огородничества и утверждении схемы их расположения на кадастровом плане территории, орган местного самоуправления правильно руководствовался Правилами землепользования и застройки муниципального образования Мичуринский сельсовет Пензенского района Пензенской области, с изменениями, внесенными Приказом Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 16 октября 2023 года № 23-21, поскольку они действовали на период принятия оспариваемых решений.

При этом, признание решением Пензенского областного суда от 11 февраля 2025 года данной редакции Правил недействующими со дня принятия не является основанием для признания оспариваемых решений незаконными, поскольку на период их принятия Правила в указанной редакции являлись действующими и административный орган обязан был ими руководствоваться при рассмотрении заявлений административного истца.

Кроме того, Правила землепользования и застройки Мичуринского сельсовета в редакции Приказа Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 31 июля 2023 года № 308/ОП «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования Мичуринский сельсовет Пензенского района Пензенской области», в редакции, действующей до ее изменения Приказом Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области 16 октября 2023 года № 23-21 также не предусматривали вид разрешенного использования, «ведение огородничества» в территориальной зоне Ж-1.

В соответствии с пунктом 14 статьи 39.16 ЗК РФ в предоставлении земельного участка в аренду или в собственность может быть отказано в случае, если разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка, за исключением случаев размещения линейного объекта в соответствии с утвержденным проектом планировки территории.

В данном случае целевое назначение испрашиваемых земельных участков – «ведение огородничества».

Исходя из статьи 3 Федерального закона от 29 июля 2017 года № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», огородный земельный участок - земельный участок, предназначенный для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур с правом размещения хозяйственных построек, не являющихся объектами недвижимости, предназначенных для хранения инвентаря и урожая сельскохозяйственных культур.

Установленный Классификатором видов разрешенного использования, утвержденным Приказом Росреестра от 10 ноября 2020 года № П/0412, вид разрешенного использования земельных участков «ведение огородничества» (код 13.1) предусматривает возможность осуществления отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур; размещении хозяйственных построек, не являющихся объектами недвижимости, предназначенных для хранения инвентаря и урожая сельскохозяйственных культур.

Такой вид разрешенного использования как жилая застройка (2.0) согласно Классификатору включает в себя размещение жилых домов различного вид. Содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 2.1-2.3, 2.5-2.7.1, не включает в них вид разрешенного использования «ведение огородничества».

В свою очередь, ведение огородничества подразумевает возможность использования земельного участка для отдыха и (или) выращивания для собственных или сельскохозяйственных нужд, размещения хозяйственных построек, не являющихся объектами недвижимости, предназначенных для хранения инвентаря и урожая.

Таким образом, вид разрешенного использования «ведение огородничества» не допускает размещение на земельном участке жилых домов, а также иных капитальных построек, что противоречит законодательному смыслу понятия «жилая зона».

Установленные законодателем требования исключают возможность предоставления расположенных в жилой зоне земельных участков под ведение огородничества.

Соответственно, формирование земельного участка под ведение огородничества в зоне индивидуальной жилой застройки ведет к нерациональному использованию земель.

При таких обстоятельствах районный суд пришел к обоснованному выводу о том, что оснований для предварительного согласования предоставления земельных участков у административного ответчика в силу пункта 8 статьи 39.15 ЗК РФ не имелось, решения подписаны исполняющим полномочия главы района ФИО2, занимающим указанную должность на основании распоряжения главы Пензенского района Пензенской области от 2 апреля 2024 года № 1. Оспариваемые решения вынесены в установленный административным регламентом предоставления муниципальной услуги «Предварительное согласование предоставления земельного участка», утвержденным постановлением администрации Пензенского района Пензенской области от 18 марта 2024 года № 595, четырнадцатидневный срок.

Оценивая доводы жалобы относительно пропуска административным истцом срока на обращение в суд, установленного частью 1 статьи 219 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Несмотря на отсутствие в материалах дела бесспорных сведений о получении ФИО1 копий обжалуемых решений администрации Пензенского района Пензенской области почтовым отправлением, ввиду их отправки простой почтовой корреспонденцией, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о пропуске ФИО1 срока на обращение в суд и находит достаточным основанием, подтверждающим факт получения административным истцом копий решений, их направление административным ответчиком в его адрес по электронной почте (<данные изъяты>) 24 апреля 2024 года и 3 мая 2024 года, которая была лично указана им при подаче заявлений, в связи с чем он проявил волеизъявление на получение ответа по обращению именно посредством направления по данному электронному адресу (л.д.82, 152, 153).

Кроме того, судебная коллегия учитывает, что с момента подачи административным истцом заявлений (апрель 2024 года) до 20 июня 2025 года (даты, указанной ФИО1, в которую ему стало известно о вынесении решений) прошло более одного года, однако административным истцом не представлены доказательства его обращения в орган местного самоуправления для получения решений в более короткие сроки, что косвенно подтверждает своевременное получении им оспариваемых решений.

Все юридически значимые обстоятельства определены судом правильно, оценка доказательств произведена в соответствии с требованиями статей 84 и 226 КАС РФ.

Доводы апелляционной жалобы выражают несогласие с принятым решением, аналогичны позиции ФИО1 в суде первой инстанции, не опровергают выводов суда и не содержат предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке, основаны на ошибочном толковании норм материального права, направлены на иную оценку добытых судом доказательств и установленных фактических обстоятельств, надлежащая оценка которым была дана в решении суда первой инстанции.

При таких обстоятельствах решение суда является законным и обоснованным и оснований к его отмене не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

решение Пензенского районного суда Пензенской области от 17 октября 2025 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Первый кассационный суд общей юрисдикции (город Саратов) в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу через суд первой инстанции.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 16 февраля 2026 года.

Председательствующий

Судьи