Апелляционное определение № 33А-15483/2025 от 2 декабря 2025 г.

Судья: Дмитриенко Е.В. УИД 61RS0012-01-2025-001599-75

Дело № 33а-15483/2025


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

3 декабря 2025 года г. Ростов-на-Дону

Судебная коллегия по административным делам Ростовского областного суда в составе: председательствующего судьи Васильева С.А.,

судей: Чернобай Ю.А., Лазаревой М.И.,

при секретаре Полоз Ю.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к администрации г. Волгодонска Ростовской области, комитету по управлению имуществом г. Волгодонска Ростовской области о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство, обязании повторно рассмотреть заявление,

по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Волгодонского районного суда Ростовской области от 6 августа 2025 года.

Заслушав доклад судьи Чернобай Ю.А., судебная коллегия по административным делам

установила:

Административный истец ФИО1 обратился в суд с настоящим административным исковым заявлением, ссылаясь на то, что решением администрации г. Волгодонска Ростовской области от 12 февраля 2025 года № 52.5.1-14/288 ему отказано в выдаче разрешения на строительство объекта «Реконструкция объекта незавершенного строительства в производственное здание по изготовлению металлоконструкций» на земельном участке с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, расположенном по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН.

Отказ мотивирован тем, что согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования городского округа «Город Волгодонск», утвержденным решением Волгодонской городской Думы от 19 декабря 2008 года №190 «Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования городского округа «Город Волгодонск», вышеуказанный земельный участок расположен в зоне СХ-1/02 «Зона сельскохозяйственного производства», а в перечне основных видов разрешенного использования объектов капитального строительства и земельных участков, установленных в зоне СХ-1/02 такой вид как «Для строительства производственной базы по изготовлению металлоконструкций» отсутствует. В связи с чем, представленные документы не соответствуют требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка.

Административный истец с указанным отказом не согласен, считает его незаконным и необоснованным, поскольку земельный участок с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, расположенный по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН был сформирован с видом разрешенного использования «Для строительства производственной базы по изготовлению металлоконструкций» на основании постановления администрации г. Волгодонска №260 от 6 февраля 2012 года.

При этом разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом РФ классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.

Кроме того, административный истец указывает, что земельный участок с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, расположенный по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН предоставлен административному истцу на основании договора аренды, находящегося в государственной собственности земельного участка №232 от 8 июня 2012 года, №40 от 20 мая 2022 года, заключенного между комитетом по управлению имуществом г. Волгодонска и административным истцом для использования «для строительства производственной базы по изготовлению металлоконструкций».

В связи с оспариваемым отказом в выдаче разрешения на строительство, административный истец не может реализовать свое право на использование земельного участка на условиях договора аренды, что нарушает его права как арендатора земельного участка.

Ссылаясь на указанные обстоятельства и полагая свои права нарушенными, административный истец просил суд:

- признать незаконным и отменить решение администрации г. Волгодонска Ростовской области об отказе в выдаче разрешения на строительство объекта, выраженное в письме от 12 февраля 2025 года № 52.5.1-14/288;

- обязать администрацию г. Волгодонска Ростовской области повторно рассмотреть заявление административного истца о выдаче разрешения на строительство объекта «Реконструкция объекта незавершенного строительства в производственное здание по изготовлению металлоконструкций» на земельном участке с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, расположенном по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН.

Решением Волгодонского районного суда Ростовской области от 6 августа 2025 года административные исковые требования ФИО1 оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе ФИО1, считая решение Волгодонского районного суда Ростовской области от 6 августа 2025 года незаконным и необоснованным, просит его отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административных исковых требований в полном объеме.

В обоснование апелляционной жалобы ФИО1 повторяет доводы и обстоятельства, приведенные в обоснование административного иска, указывая, что судом первой инстанции неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, а также нарушены нормы материального права.

В возражениях, поданных на апелляционную жалобу, администрация г. Волгодонска Ростовской области просит решение Волгодонского районного суда Ростовской области от 6 августа 2025 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1- без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца ФИО1 – ФИО2 поддержал доводы апелляционной жалобы, дал объяснения, аналогичные по содержанию приведенным в апелляционной жалобе обстоятельствам, просил решение Волгодонского районного суда Ростовской области от 6 августа 2025 года отменить и принять по делу новое решение, которым административные исковые требования ФИО1 удовлетворить в полном объеме.

Дело рассмотрено в порядке статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) в отсутствие иных неявившихся лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о дате, месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, что подтверждается материалами дела.

Выслушав представителя административного истца, изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на апелляционную жалобу, судебная коллегия по административным делам не находит оснований, предусмотренных положениями статьи 310 КАС РФ, для отмены решения суда первой инстанции.

Положения части 1 статьи 218 КАС РФ предоставляют гражданину право обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если он полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

По смыслу положений статьи 227 КАС РФ для признания незаконными решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий оспариваемые решения, действия (бездействие) соответствующих органов и должностных лиц не могут быть признаны незаконными.

В соответствии с частью 11 статьи 226 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи (нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли сроки обращения в суд), возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи (соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения) - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании договора аренды, находящегося в государственной собственности земельного участка от 8 июня 2012 года, заключенного между комитетом по управлению имуществом г. Волгодонска Ростовской области и ФИО1, последнему предоставлен в аренду сроком с 8 июня 2012 года по 8 июня 2017 года земельный участок площадью 1075 кв.м из земель населенных пунктов с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН находящийся по адресу: НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, для строительства производственной базы по изготовлению металлоконструкций (л.д.124-129).

Согласно Выписке из ЕГРН земельный участок с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, расположенный по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, относится к категории земель «Земли населенных пунктов», вид разрешенного использования «Для строительства производственной базы по изготовлению металлоконструкций» (л.д. 29-38).

5 мая 2016 года комитетом по градостроительству и архитектуре администрации г. Волгодонска Ростовской области ФИО1 выдано разрешение на строительство №61-303-085-2016 –склад металлоконструкций на земельном участке с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, находящимся по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, срок действия разрешения до 8 июня 2017 года (л.д.17-21).

9 ноября 2016 года в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним зарегистрировано право собственности ФИО1 на объект незавершенного строительства, назначение нежилое, площадь застройки 71,2 кв.м, степень готовности объекта 15%, расположенный по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН. Присвоен кадастровый НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН (л.д.39-44).

8 июня 2017 года между комитетом по управлению имуществом г. Волгодонска Ростовской области и ФИО1 заключен договор №141 аренды, находящегося в государственной собственности земельного участка площадью 1075 кв.м из земель населенных пунктов с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, находящийся по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, для строительства производственной базы по изготовлению металлоконструкций. В пункте 1.2 договора имеется указание о том, что на земельном участке находится объект незавершенного строительства площадью 71,2 кв.м, степень готовности 15%, кадастровый номер НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН. Срок аренды установлен с 8 июня 2017 года по 8 июня 2020 года (л.д. 130-135).

20 мая 2022 года между комитетом по управлению имуществом г. Волгодонска Ростовской области и ФИО1 заключен договор №40 аренды, находящегося в государственной собственности земельного участка площадью 1075 кв.м из земель населенных пунктов с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, находящийся по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, для строительства производственной базы по изготовлению металлоконструкций. В пункте 1.2 договора имеется указание о том, что на земельном участке находится объект незавершенного строительства площадью 71,2 кв.м, степень готовности 15%, кадастровый номер НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН Срок аренды установлен с 20 мая 2022 года по 20 мая 2025 года (л.д. 138-144).

11 февраля 2025 года ФИО1 обратился в комитет по градостроительству и архитектуре администрации г. Волгодонска Ростовской области с заявлением о выдаче разрешения на строительство в соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Решением комитета по градостроительству и архитектуре администрации г. Волгодонска Ростовской области, оформленным письмом от 12 февраля 2025 года исх.№ 52.5.1-14/288, ФИО1 отказано в выдаче разрешения на строительство объекта «Реконструкция объекта незавершенного строительства в производственное здание по изготовлению металлоконструкций» на земельном участке с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, расположенном по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, на основании части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в связи с несоответствием представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка №РФ-61-2-02-0-00-2024-0074 от 6 марта 2024 года (л.д. 13-14).

Административный орган в ответе указал, что согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования городского округа «Город Волгодонск», утвержденным решением Волгодонской городской Думы от 19 декабря 2008 года №190 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городского округа «Город Волгодонск», земельный участок с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН расположенный по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, расположен в зоне СХ-1/02 «Зона сельскохозяйственного производства». В перечне основных видов разрешенного использования объектов капитального строительства и земельных участков, установленных в зоне СХ-1/02 такой вид как «Для строительства производственной базы по изготовлению металлоконструкций» отсутствует.

Полагая указанный отказ администрации г. Волгодонска Ростовской области незаконным, ФИО1 оспорил его в суде.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований ФИО1, суд первой инстанции исходил из того, что земельный участок не может использоваться в соответствии с основным видом разрешенного использования «Для строительства производственной базы по изготовлению металлоконструкций», так как находится в территориальной зоне СХ-1/02, к видам разрешенного использования которой не относится размещение производственной базы по изготовлению металлоконструкций. В связи с чем, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии предусмотренной статьей 227 КАС РФ совокупности оснований для удовлетворения административных исковых требований.

Судебная коллегия соглашается с таким выводом суда первой инстанции, поскольку он соответствует обстоятельствам дела и основан на правильном применении и толковании норм материального права.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (часть 3 статьи 36).

Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель и земельных участков определяется в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования.

В силу пункта 1 статьи 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании: 1) решения органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование; 2) договора купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за плату; 3) договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду; 4) договора безвозмездного пользования в случае предоставления земельного участка в безвозмездное пользование.

Согласно статье 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 Кодекса.

В соответствии с пунктом 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: 1) жилым; 2) общественно-деловым; 3) производственным; 4) инженерных и транспортных инфраструктур; 5) рекреационным; 6) сельскохозяйственного использования; 7) специального назначения; 8) военных объектов; 9) иным территориальным зонам.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением установленных федеральным законом случаев, когда границы земельных участков могут пересекать границы территориальных зон (пункт 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если: виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом. Реконструкция существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами (пункт 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

В соответствии с частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, исполнительный орган субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» или Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка.

Согласно пункту 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Согласно Выписке из Правил землепользования и застройки муниципального образования городского округа «Город Волгодонск», утвержденных решением Волгодонской городской Думы от 19 декабря 2008 года №190 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городского округа «Город Волгодонск», земельный участок с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, расположенный по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН находится в территориальной зоне - зона сельскохозяйственного производства СХ-1/02. Для указанной зоны не предусмотрен вид разрешенного использования объектов капитального строительства и земельного участка такой как «Для строительства производственной базы по изготовлению металлоконструкций» (л.д.112-123).

Из градостроительного плана земельного участка №РФ-61-2-02-0-00-2024-0074 от 6 марта 2024 года следует, что земельный участок площадью 1075 кв.м с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, находящийся по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, расположен в зоне сельскохозяйственного производства (СХ-1/02), установлен градостроительный регламент. Градостроительный регламент земельного участка установлен в составе Правил землепользования и застройки, утвержденных решением Волгодонской городской Думы от 19 декабря 2008 года №190 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городского округа «Город Волгодонск», решением Волгодонской городской Думы от 26 мая 2022 года № 47 «О внесении изменений в решение Волгодонской городской Думы от 19 декабря 2008 года № 190 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городского округа «Город Волгодонск». В перечне видов разрешенного использования объектов капитального строительства и земельных участков, установленных в зоне СХ-1/02, такой вид разрешенного использования как «Для строительства производственной базы по изготовлению металлоконструкций» отсутствует.

Принимая во внимание несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка №РФ-61-2-02-0-00-2024-0074 от 6 марта 2024 года, отказ административного органа не может считаться формальным и не влечет нарушения прав административного истца.

Доводы административного истца ФИО1 о том, что разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору, подлежат отклонению, поскольку, как верно указал суд первой инстанции, в данном случае установлено, что спорный земельный участок находится в территориальной зоне, для которой не предусмотрены основной и условно разрешенный вид использования объектов капитального строительства и земельных участков «Для строительства производственной базы по изготовлению металлоконструкций».

Кроме того, следует также отметить, что срок аренды, находящегося в государственной собственности земельного участка, по договору от 20 мая 2022 года №40, заключенному между комитетом по управлению имуществом г. Волгодонска Ростовской области и ФИО1, истек 20 мая 2025 года. С 10 июля 2025 года в производстве Волгодонского районного суда Ростовской области находится гражданское дело № 2-3030/2025 по исковому заявлению комитета по управлению имуществом г. Волгодонска к ФИО1 об изъятии объекта незавершенного строительства с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, площадью 71,2 кв.м, степень готовности 15%, расположенного по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, путем продажи с публичных торгов в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года № 1299 «Об утверждении правил проведения публичных торгов по продаже объектов незавершенного строительства».

Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы, судебная коллегия считает выводы суда первой инстанции по существу рассмотренного дела правильными, основанными на нормах права, регулирующих спорные правоотношения, верно примененные судом к установленным по делу обстоятельствам, и на результатах оценки представленных в материалы дела доказательств.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат обстоятельств, свидетельствующих о нарушении судом норм материального и процессуального права, и сводятся фактически к несогласию с той оценкой, которую исследованным по делу доказательствам дал суд первой инстанции, в связи с чем, не могут повлечь отмену решения суда.

Иное толкование заявителем апелляционной жалобы норм права и другая оценка обстоятельств дела не свидетельствуют об ошибочности выводов суда первой инстанции и не опровергают их.

Принимая во внимание то обстоятельство, что выводы суда первой инстанции сделаны с правильным применением норм материального права, на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, не установлено, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного решения.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам

определила:

решение Волгодонского районного суда Ростовской области от 6 августа 2025 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1, без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) на апелляционное определение может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий С.А. Васильев

Судьи Ю.А. Чернобай

М.И. Лазарева

Мотивированное апелляционное определение составлено 15 декабря 2025 года.