Апелляционное определение № 33А-28253/2025 33А-4335/2026 от 2 февраля 2026 г.

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

Рег. №: 33а-4335/2026 Судья: Варнина Л.А.

УИД 78RS0004-01-2024-000533-55


А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

г. Санкт-Петербург 03 февраля 2026 года

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе:

председательствующего

Чистяковой Т.С.,

судей

ФИО1, ФИО2,

при секретаре

ФИО3

рассмотрела в судебном заседании административное дело № 2а-6929/2025 по апелляционной жалобе ФИО4 на решение Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 20 мая 2025 года по административному исковому заявлению ФИО4 к Комитету имущественных отношений Санкт-Петербурга, Санкт-Петербургскому государственному казенному учреждению «Имущество Санкт-Петербурга» о признании решений незаконными, обязании совершить определенные действия,

Заслушав доклад судьи Чистяковой Т.С., выслушав объяснения представителя административного истца, действующего на основании доверенности – ФИО5, представителя административного ответчика Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга, действующего на основании доверенности –ФИО6, судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

Административный истец ФИО4 обратился изначально в Зеленогорский районный суд Санкт-Петербурга с административным исковым заявлением к Комитету имущественных отношений Санкт-Петербурга, Санкт-Петербургскому государственному казенному учреждению «Имущество Санкт-Петербурга, где просил признать решение Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка №... от 28 марта 2024 года незаконным. В качестве способа восстановления нарушенного права просил признать за ним право на предоставление в аренду для ведения садоводства без проведения торгов земельного участка, площадью 1200 кв. м., расположенного по адресу <адрес>; обязать Санкт-Петербургское государственное казенное учреждение «Имущество Санкт-Петербурга» произвести приемку топогеодезических работ и издать акт о внесении сведений результатов топогеодезических работ в отношения земельного участка для ведения садоводства площадью 1200 кв. м., расположенного по адресу: <адрес>, обязать Комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга издать распоряжение о предварительном согласовании предоставления земельного участка в аренду для ведения садоводства площадью 1200 кв.м., расположенного по адресу <адрес>, ФИО4 с присвоением Комитетом имущественных отношений Санкт-Петербурга милицейского адреса указанному участку, на основании распоряжения Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга и постановки Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Санкт-Петербургу на кадастровый учет сформированного земельного участка, обязать Комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга предоставить в аренду без проведения торгов земельный участок ФИО4

В обосновании заявленных требований административный истец указывает, что 18 марта 2024 года обратился в Комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга с заявлением о предварительном согласовании предоставления в аренду для ведения садоводства земельного участка площадью 1200 кв.м., расположенного по адресу: <адрес> (далее участок). Решением Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга №... от 28 марта 2024 года, административному истцу было отказано в предварительном согласовании предоставления земельного участка. С указанным ответом истец не согласен. Истец полагает принято решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка ветерану боевых действий, имеющему право на первоочередное (внеочередное) приобретение земельных участков нарушающим его законные права и интересы.

Определением Зеленогорского районного суда Санкт-Петербурга от 17 сентября 2024 года суд перешел к рассмотрению дела по правилам административного судопроизводства (л.д. 127-129).

Определением Зеленогорского районного суда Санкт-Петербурга от 17 сентября 2024 года административное дело передано для рассмотрения по подсудности в Смольнинский районный суд Санкт-Петербурга (л.д. 130-133)

Определением Зеленогорского районного суда Санкт-Петербурга суда, занесенным в протокол судебного заседания от 09 августа 2024 года, к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Комитет по благоустройству Санкт-Петербурга, Администрация Курортного района Санкт-Петербурга, Управление по развитию садоводства и огородничества Санкт-Петербурга, Комитет по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга (л.д. 109-110).

Решением Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 20 мая 2025 года в удовлетворении административных исковых требований ФИО4 отказано (л.д. 167-179).

В апелляционной жалобе административный истец ФИО4 просит решение суда первой инстанции отменить, как принятое с нарушением норм процессуального и материального права, принять новое решение об удовлетворении административных исковых требований (л.д.193-198). В обоснование доводов апелляционной жалобы, указывает, что дело подлежало рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку требования связаны с предоставлением мер социальной поддержки. Кроме того, судом первой инстанции не учтено, что ведение садоводства гражданами осуществляется без создания товарищества. Кроме того, территориальная зона, куда входил испрашиваемый земельный участок, предусматривала вид разрешенного использования «ведение садоводства», что означает не только коллективное садоводство.

Представитель административного истца в судебное заседание суда апелляционной инстанции явился, доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представитель административного ответчика в судебное заседание суда апелляционной инстанции явился, возражала против доводов апелляционной жалобы административного истца, просила учесть сложившуюся судебную практику по ряду аналогичных дел.

Иные лица участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

Судебная коллегия в порядке части 2 статьи 150 и статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся лиц.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

По смыслу положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца. При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что ФИО4 имеет права на льготы, установленные пунктом 1 статьи 16 Федерального закона «О ветеранах» на основании выданного удостоверения (л.д. 11).

Первоочередное право на приобретение садовых земельных участков или огородных земельных участков ответчиком Комитетом имущественных отношений Санкт-Петербурга не оспаривалось.

18 марта 2024 года ФИО4 обратился в Комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка в аренду для ведения садоводства на срок 20 лет без проведения торгов на основании пп. <...> п. 2 ст. 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, приложив к заявлению копию паспорта, копию удостоверения ветерана боевых действий, схему расположения земельного участка по адресу: <адрес>, ориентировочной площадью 1200 кв. м. (л.д. 37-43).

Испрашиваемый истцом земельный участок находится в государственной собственности субъекта Российской Федерации и в ведении города федерального значения Санкт-Петербург, расположен в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 г. N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" (в редакции действующей на момент оспариваемого отказа) в функциональной зоне Ж1 - зона застройки индивидуальными жилыми домами, в территориальной зоне Т1Ж2-2 - жилая зона индивидуальных отдельно стоящих жилых домов с участками не более 1200 кв. м с включением объектов социально-культурного и социально-бытового назначения, связанных с проживанием граждан, а также объектов инженерной инфраструктуры в соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 г. N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга". Одним из разрешенных видов использования является "ведение садоводства" (л.д. 82-84).

28 марта 2024 года Комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга отказал истцу в предварительном согласовании предоставления земельного участка по основаниям, предусмотренным подпунктом 1,3,6 пункта 16 статьи 11.10, пункта 6 статьи 11.9, подпункта 1 пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, исходя из следующего: не утвержден проект межевания территории, схема расположения участка на кадастровом плане территории (далее - схема) не может быть утверждена в силу подпункта 6 пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации; согласно заключению Комитета по благоустройству Санкт-Петербурга от 25 марта 2024 года N01-17-649/24-0-0, участок находится в границах территории общего пользования, представлен территорий с существующими постройками и зелеными насаждениями (древесно-кустарниковая растительность), образующие зеленый фонд Санкт-Петербурга и использование участка в заявленных целях может повлечь их повреждение и уничтожение. В соответствии с пунктом 2 статьи 2 Закона N 396-88, на территориях, входящих в состав зеленого фонда Санкт-Петербурга, хозяйственная иная деятельность ограничивается или запрещается в соответствии с законодательством об охране окружающей среды; представленная ФИО4 схема не соответствует требованиям, установленным приказом Росреестра от 19 апреля 2022 г. N П/0148 "Об утверждении требований к подготовке схемы территории и формату схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории в форме электронного документа, формы схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе" (далее - Приказ Росреестра N П/0148) (л.д. 85-88).

Согласно информации Комитета по энергетике и инженерному обеспечению имеется возможность подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения для ведения садоводства.

Из отчета ИП К.В.Ю. следует, что большая часть участка заболочена и занята малоценными лиственными породами порослевого происхождения. Необходимо сохранить ценные средообразующие породы деревьев (сосна обыкновенная и куртина ели обыкновенной), акта обследования земельного участка от 31 мая 2023 года, составленного сотрудником СПб ГКУ «Имущество Санкт-Петербурга», следует, что земельный участок с грунтовым покрытием, древесно-кустарниковой растительностью и высокоствольными деревьями не используется, участок не огорожен, доступ не ограничен.

Разрешая возникший спор и соглашаясь с законностью оспариваемого решения Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга, суд первой инстанции руководствовался положениями подпунктом 1 пункта 8 статьи 39.15, пунктом 16 статьи 11.10, пунктами 1, 3, 5 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, а также Законом Санкт-Петербурга N 728-99 от 21 декабря 2005 года "О Генеральном плане Санкт-Петербурга", Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга, утвержденными постановлением Правительства Санкт-Петербурга N 524 от 21 июня 2016 года и пунктом 8 статьи 1, частью 1 статьи 9, частью 3 статьи 63, статьями 30, 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 29 июля 2017 года N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Федеральным законом N 312-ФЗ от 14 июля 2022 года, которым Федеральный закон от 29 июля 2017 года N 217-ФЗ дополнен статьей 4.1 "Территория садоводства или огородничества", и указал, что с 1 января 2019 года, то есть после введения понятия территории садоводства, образование земельного участка для ведения садоводства и дальнейшее предоставление гражданам садовых земельных участков на территории Санкт-Петербурга возможно только в пределах территорий садоводства или огородничества, местоположение границ которого определяется проектом межевания территории. В данном случае, испрашиваемый земельный участок не входит в состав территории какого-либо садоводства или огородничества и в отношении него отсутствует проект межевания территории садоводства или огородничества, что исключает возможность предоставления земельного участка в аренду гражданину для ведения садоводства. Более того, с даты принятия Генерального плана Санкт-Петербурга Законом Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99 и в редакции данного Закона Санкт-Петербурга, действующей в настоящее время, на территории Санкт-Петербурга не предусмотрено ведение садоводства и огородничества в индивидуальном порядке.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

В соответствии со статей 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 Кодекса.

Согласно пункту 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 данной статьи.

Согласно подпункту 14 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим право на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 7 пункта 1 статьи 16 Закона о ветеранах истцу, как ветерану, предоставлено преимущество при вступлении в жилищные, жилищно-строительные, гаражные кооперативы, первоочередное право на приобретение садовых земельных участков или огородных земельных участков.

Порядок предоставления в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов урегулирован статьей 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, осуществляется без проведения торгов в следующем порядке: 1) подготовка схемы расположения земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать и не утвержден проект межевания территории, в границах которой предстоит образовать такой земельный участок; 2) подача в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости". В случае, если земельный участок, на котором расположены здание, сооружение, предстоит образовать или границы такого земельного участка подлежат уточнению, с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка в уполномоченный орган может обратиться любой правообладатель здания, сооружения, помещения в здании, сооружении; 3) принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка в порядке, установленном статьей 39.15 названного Кодекса, в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости"; 4) обеспечение заинтересованным гражданином или юридическим лицом выполнения кадастровых работ в целях образования земельного участка в соответствии с проектом межевания территории, со схемой расположения земельного участка или с проектной документацией лесных участков либо кадастровых работ, необходимых для уточнения границ земельного участка, в случае, если принято решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка; 5) осуществление государственного кадастрового учета земельного участка или государственного кадастрового учета в связи с уточнением границ земельного участка, а также государственной регистрации права государственной или муниципальной собственности на него, за исключением случаев образования земельного участка из земель или земельного участка, государственная собственность на которые не разграничена; 6) подача в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предоставлении земельного участка; 7) заключение договора купли-продажи, договора аренды земельного участка, договора безвозмездного пользования земельным участком, принятие уполномоченным органом решения о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно, в постоянное (бессрочное) пользование.

Под предварительным согласованием предоставления земельного участка следует понимать вынесение уполномоченным органом решения по промежуточному одобрению предоставления без проведения торгов земельного участка с конкретными характеристиками.

Основания для принятия решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка перечислены в пункте 8 статьи 39.15 ЗК РФ.

Согласно подпункту 1 пункта 8 статьи 39.15 ЗК РФ основанием для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка является то, что схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса.

В силу пункта 16 статьи 11.10 ЗК РФ основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является в том числе:

- разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 настоящего Кодекса требований к образуемым земельным участкам (подпункт 3);

- разработка схемы расположения земельного участка, образование которого допускается исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания (подпункт 6).

В апелляционной жалобе выражая несогласие с выводом суда первой инстанции о необходимости наличия проекта межевания, административный истец указывает, что испрашиваемый истцом земельный участок не находится в пределах земельного участка, предоставленного садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу, в связи с чем положения подпункт 2 пункта 3 статьи 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации применению не подлежат.

Судебная коллегия полагает, что данный довод апелляционной жалобы ошибочен.

Из материалов дела следует, что в соответствии с Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга, утвержденными постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 № 524, испрашиваемый административным истцом участок расположен в территориальной зоне Т1Ж2-2 — жилой зоны индивидуально отдельно стоящих жилых домов с участками не менее 1200 кв.м. с включением объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, связанных с проживанием граждан, а также объектов инженерной инфраструктуры; в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 21.12.2005 № 728-99 «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» участок был расположен в функциональной зоне Ж1 (зона застройки индивидуальными жилыми домами).Подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

В пункте 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.

Градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков) в силу абзаца 2 пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливается правилами землепользования и застройки.

В силу пункта 5 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, т.е. планирование развития территорий, осуществляется, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования города федерального значения Санкт-Петербурга относится генеральный план Санкт-Петербурга (часть 3 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 названного Кодекса).

При этом, статьи 3, 31, 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливают приоритет генерального плана над правилами землепользования и застройки.

Так испрашиваемый земельный участок расположен в границах города Санкт-Петербург.

Законом Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99 утвержден Генеральный план Санкт-Петербурга (далее соответственно - Закон Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99, Генеральный план Санкт-Петербурга).

На момент принятия оспариваемого решения №... от 28 марта 2024 года, испрашиваемый административным истцом земельный участок согласно Генерального плана Санкт-Петербурга находился в функциональной зоне Ж1 – зона застройки индивидуальными жилыми домами.

Указанная функциональная зона относится к жилой зоне, и согласно Генерального плана Санкт-Петербурга предназначена для размещения объектов индивидуального жилищного строительства и домов блокированной застройки, а также объектов социального, коммунально-бытового назначения, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения и необходимых для обслуживания зоны.

Согласно приложению 2 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года №524 «О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга» испрашиваемый истцом земельный участок расположен в границах территориальных зон с кодовым обозначением «Т1Ж2-2» - жилая зона индивидуальных отдельно стоящих жилых домов с участками не менее 1200 кв.м с включением объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, связанных с проживанием граждан, а также объектов инженерной инфраструктуры.

То обстоятельство, что «ведение садоводства» является в соответствии с градостроительным регламентом Санкт-Петербурга основным видом разрешенного использования для территориальной зоны Т1Ж2-2, то судебная коллегия отмечает следующее.

Пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны. Однако названная правовая норма должна применяться во взаимосвязи с другими нормами, регулирующими как публичные (административные), так и гражданские правоотношения.

В рассматриваемом случае не подлежат применению общие правила изменения разрешенного вида использования земельного участка, установленные земельным и градостроительным законодательством, так как правоотношения в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства с 01 января 2019 года регулируются Законом N 217-ФЗ.

С 01 января 2019 года вступил в силу Федеральный закон "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", который регулирует отношения, возникающие в связи с ведением гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд (ч. 1 ст. 1 Федерального закона "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Федеральным законом от 14 июля 2022 года N 312-ФЗ Федеральный закон N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении в отдельные законодательные акты Российской Федерации" дополнен статьей 4.1, которой введено понятие территории садоводства или огородничества. В состав территории садоводства или огородничества входят садовые земельные участки или огородные земельные участки, а также земельные участки общего пользования. Местоположение границ территории садоводства или огородничества определяется проектом межевания территории.

В соответствии со статьей 6 Закона N 217-ФЗ ведение садоводства или огородничества на садовых или огородных земельных участка может осуществляться гражданами, как членами товарищества, так и без создания товарищества, но исключительно на земельных участках, входящих в территорию садоводства или огородничества.

Вышеизложенное позволяет судебной коллегии сделать вывод о том, что после 01 января 2019 года, то есть после введения в Федеральный закон N 217-ФЗ понятия территории садоводства, образование земельного участка для ведения садоводства и дальнейшее предоставление гражданам садовых земельных участков на территории Санкт-Петербурга возможно только в пределах территорий садоводств.

Таким образом, образованием земельного участка для ведения садоводства может осуществляться только в пределах границ территории садоводства и только в соответствии с проектом межевания территории.

В данном случае испрашиваемый земельный участок не включен в территорию садоводства или огородничества.

Кроме того, пунктом 5 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки. Малоэтажной смешанной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам.

Таким образом, законодатель раскрыл назначение жилой зоны, предусмотрев в качестве основного ее предназначения: застройку различными типами жилых объектов.

Ведение садоводства основной целью предполагает осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур; размещение хозяйственных построек, не являющихся объектами недвижимости, предназначенных для хранения инвентаря и урожая сельскохозяйственных культур.

Согласно статье 1 Закона Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" Генеральный план Санкт-Петербурга включает в свой состав материалы, устанавливающие цели и задачи территориального формирования Санкт-Петербурга, основные параметры развития Санкт-Петербурга и виды функциональных зон на территории Санкт-Петербурга, в том числе Положение о территориальном планировании Санкт-Петербурга (далее - Положение) согласно приложению 1 к Закону N728-99 (в редакции действующей на момент принятия оспариваемых решений).

В разделе 3 Положения определен Перечень основных мероприятий по территориальному планированию Санкт-Петербурга, в том числе Мероприятия по развитию функционально-планировочной структуры (подраздел 3.1 указанного раздела).

Пунктом 6 подраздела 3.1 в соответствии с Генеральным планом Санкт-Петербурга установлен перечень функциональных зон (по видам), в том числе "Жилые зоны", в составе которых выделены:

- зона застройки односемейными (индивидуальными) жилым домами (отдельно стоящими и (или) блокированными);

- зона коллективных садоводств с включением объектов общественно-деловой застройки и инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием данной зоны.

В целях определения назначения территорий Санкт-Петербурга Генеральным планом Санкт-Петербурга предусмотрены функциональные зоны для коллективных садоводств и огороднических объединений. Иными словами, Генеральный план Санкт-Петербурга предусматривает использование территории Санкт-Петербурга с целью ведения садоводства и огородничества исключительно в организованном виде - в форме соответствующих коллективных объединений.

При этом подразделом 3.4 раздела 3 Положения в составе мероприятий по развитию основных функциональных зон для обеспечения размещения объектов капитального строительства не предусмотрено развитие (расширение) территорий для коллективных садоводств и огороднических товариществ.

Изложенное показывает, что в Санкт-Петербурге с даты принятия Генерального плана в 2005 году до настоящего времени в отношении территорий Санкт-Петербурга не предусмотрено ведение садоводства и огородничества в индивидуальном порядке, и развитие территорий Санкт-Петербурга (города федерального значения) и для коллективного ведения садоводства.

Аналогично Генеральным планом Санкт-Петербурга в редакции действующей в настоящее время не предусматривается развитие (расширение) территорий Санкт-Петербурга (города федерального значения) для размещения садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ.

Кроме того, то что на территории Санкт-Петербурга не предусмотрено развитие (расширение) территорий садоводств и огороднических товариществ следует в том, числе и при анализе генерального плана развития города Ленинграда и Ленинградской области на период до 2005 года, утвержденного постановлением ЦК КПСС и СМ СССР от 05 декабря 1987 года №1387.

В Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга, вид разрешенного использования "ведение садоводства" включен в градостроительные регламенты территориальных зон Т1Ж1, Т1Ж2 (специально выделенная зона коллективных садоводств) и предусматривает его использование в составе существующих коллективных садовых, огороднических объединений.

В Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга вид разрешенного использования "ведение садоводства" был включен только в градостроительные регламенты указанных территориальных зон, где исторически расположены существующие коллективные садоводства и огороднические товарищества.

Наличие вида разрешенного использования "ведение садоводства" в составе Градостроительного регламента в соответствии с Законом N 217-ФЗ не может рассматриваться как безусловное основание для возможности использования территорий Санкт-Петербурга в границах указанных зон для ведения огородничества без учета положений Генерального плана Санкт-Петербурга.

Указанный вывод следует из системного применения положений Генерального плана Санкт-Петербурга, которым определены территории с целевым назначением только для ведения коллективных садоводств и огороднических товариществ.

При этом особенности правового регулирования земельных отношений в городах федерального значения обусловлены ограниченностью земельных ресурсов, концепцией развития указанных городов в связи с большой плотностью населения и потребностью создания новых благоустроенных жилых районов, обеспечение комплексного развития территорий городов федерального значения, предусматривающего на опережение темпы экономического и социального развития. Данный подход, находит свое отражение и в иных нормативных правовых актах, в том числе на это обращено внимание и в Распоряжении Президента от 06 июня 2023 года №174-РП о дополнительных мерах социальной поддержки военнослужащих, лиц, заключивших контракт о пребывании в добровольческом формировании, где органам государственной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано принять законодательные акты устанавливающие случаи предоставления в собственность бесплатно льготным категориям граждан земельных участков. При этом, для городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя сделано исключение и рекомендовано принять иные меры социальной поддержке.

Кроме того, в настоящее время статьями 6, 22 Федерального закона от 29.07.2017 N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрено, что ведение садоводства или огородничества на садовых или огородных земельных участках может осуществляться гражданами без создания товарищества. Предоставление садовых или огородных земельных участков таким гражданам осуществляется в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации; предоставление товариществу и членам товарищества земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Согласно статье 80 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки для ведения садоводства и ведения огородничества предоставляются гражданам из земель сельскохозяйственного назначения, в составе которых создается фонд перераспределения земель. Таковых с учетом статьи 83 Земельного кодекса Российской Федерации, Закона Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» в городе федерального значения Санкт-Петербург не имеется; все земли Санкт-Петербурга относятся к категории земель населенных пунктов, которые используются и предназначены для застройки и развития населенных пунктов.

При таких обстоятельствах, в силу положений предусмотренных подпунктом 1 пункта 8 статьи 39.15, подпункта 3,6 пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации у Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга не имелось законных основанных для предварительного согласования предоставления земельного участка в аренду для ведения садоводства земельного участка административному истцу.

Более того, 26 декабря 2023 года был принят Закон Санкт-Петербурга №785-169 «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга», согласно которому в составе зоны застройки индивидуальными жилыми домами могут находиться отдельные существующие земельные участки для ведения садоводства и иные существующие земельные участки, которые являются садовыми земельными участками в соответствии с требованиями федерального закона, при условии, что в Едином государственном реестре недвижимости и(или) в правоустанавливающих документах содержатся сведения о таких земельных участках на 1 января 2019 года. Данные нормы направлены необходимость соблюдения баланса частных и публичных интересов и обеспечивают стабильность ранее сложившихся земельных и имущественных отношений. То есть, в данные нормы применимы к собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцами и арендаторам земельных участков у которых уже возникли определенные права на земельный участок или расположенный на нем объект. Административный истец к таковым не относится.

Касаемо доводов апелляционной жалобы о нарушении прав истца как лица отнесенного к льготной категории «ветеран боевых действий», то судебная коллегия отмечает, что Федеральным законодательством ветеранам боевых действий предоставлено первоочередное право на приобретение садовых или огородных земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду без проведения торгов (подпункт 14 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации; подпункт 7 пункта 1, подпункт 3 пункта 2, подпункт 2 пункта 3 статьи 16 Закона о ветеранах). Вместе с тем, приведенное федеральное законодательство не устанавливает порядок ведения списков граждан, подавших заявление о предоставлении садового, огородного земельного участка; порядок предоставления таких земельных участков; не возлагает на субъекты Российской Федерации безусловной обязанности по предоставлению таких земельных участков в случае их отсутствия на территории субъекта.

При изложенных выше обстоятельствах, указание в оспариваемом отказе на отнесение испрашиваемого административным истцом земельного участка к территориям зеленых насаждений общего пользования, значения не имеют, поскольку не влияют на законность принятого оспариваемого решения.

С учетом того, что оспариваемое решение административного ответчика соответствует требованиям законодательства, оснований для возложения на Комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга, СПБ ГКУ «Имущество Санкт-Петербурга» каких-либо обязанностей не имеется.

Доводы апелляционной жалобы о процессуальных правонарушениях ввиду неправильного определения вида судопроизводства основаны на неверном толковании норм права.

Исходя из пункта 2 статьи 10 Земельного кодекса Российской Федерации, субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положениями пункта 2 статьи 10, статьи 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", пунктом 3.25 Положения о Комитете имущественных отношений Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 февраля 2015 г. N 98, реализация государственной политики в сфере земельных отношений на территории Санкт-Петербурга возложена на Комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга.

Таким образом, Комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга реализует административные и иные публично-властные полномочия по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в собственности города Санкт-Петербурга.

При принятии оспариваемого отказа в предоставлении в аренду без проведения торгов земельного участка административному истцу, Комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга действовал как орган, наделенный публичными функциями в силу положений законодательства.

Требования истца вытекают из публичных правоотношений и не носят гражданско-правового характера, защищаемого в исковом производстве, поскольку спорные правоотношения не основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон, спор подлежит рассмотрению по правилам Кодекса административного судопроизводства с установлением возможности использования требуемого истцом земельного участка для целей, с которыми ФИО4 связывает реализацию льгот, установленных Федеральным законом от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах".

Ссылки в апелляционной жалобе на разъяснения, данные в абзаце 5 пункта 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", нельзя признать обоснованными, учитывая, что права истца, имеющего право на первоочередное представление земельных участков в аренду в данном случае ответчиками не оспаривается. При этом административным истцом фактически обжалуется решение Комитета как органа, наделенного публичными функциями в силу положений законодательства, в части отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка в аренду.

Следует также отметить, что, разрешая требования истца, направленные на предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов, судом первой инстанции правомерно учтено, что такой порядок предоставления земельного участка и процедура его предоставления установлены статьями 39.14, 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации.

Как указано выше, управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности города Санкт-Петербурга, осуществляет Комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга.

В соответствии с закрепленным в статье 10 Конституции принципом разделения властей, суд не подменяет собой органы исполнительной власти, а, следовательно, не может принять решение, относящееся к компетенции органа исполнительной власти в реализации его властных и административных полномочий в рассматриваемой сфере, не вправе предрешать результат соответствующего рассмотрения обращения гражданина.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции отмене не подлежит.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 20 мая 2025 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО4 без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Третий кассационный суд общей юрисдикции, путем подачи кассационной жалобы через Смольнинский районный суд Санкт-Петербурга в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: