Апелляционное определение № 33А-2532/2026 от 15 апреля 2026 г.

Судья: Мельников Д.А. 64RS0042-01 -2024-011309-13

Дело № 33а-2532/2026 (2а-1-7517/2024)


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

16 апреля 2026 года город Саратов

Судебная коллегия по административным делам Саратовского областного суда в составе:

председательствующего Чаплыгиной Т.В.,

судей Дементьева А.А., Семикиной С.И.,

при секретаре Силантьевой В.Д.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО2 к комитету по земельным ресурсам администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области об оспаривании распоряжения,

по апелляционной жалобе ФИО2 (далее - ФИО2)

на решение Энгельсского районного суда Саратовской области от 2 декабря 2025 года, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Чаплыгиной Т.В., обсудив доводы апелляционной жалобы, исследовав материалы дела, судебная коллегия

установила:

ФИО2 обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать незаконным распоряжение комитета по земельным ресурсам администрации Энгельсского муниципального района (далее также -Комитет) от 22 октября 2024 года № 976-р об отказе в предварительном согласовании предоставления в собственность без проведения торгов земельного участка, утверждении схемы расположения земельного участка, возложить обязанность устранить допущенные нарушения прав.

В обоснование административного иска указала, что она является многодетной матерью, поставлена на учет для приобретения в собственность бесплатно земельного участка для индивидуального жилищного строительства. Оспариваемым распоряжением от 22 октября 2024 года ей отказано в предварительном согласовании предоставления в собственность без проведения торгов земельного участка площадью 2 000 кв. м, расположенного по адресу: <адрес>, район <адрес> (далее - испрашиваемый земельный участок). Полагает указанное распоряжение незаконным, поскольку испрашиваемый земельный участок находится в территориальной зоне жилой застройки (Ж-1), а сведения, внесенные в ЕГРН, либо потеряли свою актуальность, либо являются неверными, что подтверждается сведениями нормативных документов территориального планирования.

Решением Энгельсского районного суда <адрес> от <дата>, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегией по административным делам Саратовского областного суда от <дата>, в удовлетворении административного иска отказано (т. 1 л.д. 70, 167).

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от <дата> апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от <дата> отменено, дело направлено на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции (т. 1 л.д. 210).

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда года от <дата> решение Энгельсского районного суда от <дата> оставлено без изменения (т. 1 л.д. 260).

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от <дата> апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от <дата> отменено, дело направлено на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции (т. 2 л.д. 59).

При новом рассмотрении дела стороны свои позиции письменно поддерживали.

Комитет по земельным ресурсам администрации Энгельсского муниципального района <адрес> заявлял ходатайство о назначении судебной землеустроительной экспертизы (т. 2 л.д. 80).

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от <дата> судебная экспертиза назначена (т. 2 л.д. 100).

По определению судебной коллегии экспертиза проведена, заключение экспертной организации представлено в суд (т. 2 л.д. 106).

На заседание судебной коллегии лица, участвующие в деле, не явились, извещены о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, ходатайств об отложении рассмотрения дела в апелляционную инстанцию не представили (т. 2 л.д. 124-125).

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания, не сообщивших о причинах своей неявки, и не представивших доказательства уважительности этих причин.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого решения районного суда в полном объеме в соответствии с требованиями статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (пункты 3, 4 части 2 статьи 310 КАС РФ).

Такие нарушения допущены судом первой инстанции.

В силу статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин вправе обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений органов публичной власти, если полагает, что нарушены его права.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 227 КАС РФ для признания решения незаконным необходимо наличие совокупности условий: несоответствие оспариваемого решения закону и нарушение прав административного истца.

Подпунктом 1 пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 данного кодекса.

Пункт 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, в том числе: разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 данного Кодекса требований к образуемым земельным участкам (подпункт 3).

Согласно пункту 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации образование земельного участка не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные данным Кодексом, другими федеральными законами.

Как следует из материалов дела, семья административного истца имеет статус многодетной.

Постановлением администрации Энгельсского муниципального района <адрес> от <дата> № ФИО1 поставлена на учет для приобретения в собственность бесплатно земельного участка для индивидуального жилищного строительства.

<дата> административный истец обратилась в администрацию Энгельсского муниципального района <адрес> с заявлением о предварительном согласовании предоставления в собственность без проведения торгов испрашиваемого земельного участка, приложив схему его расположения.

Распоряжением Комитета от <дата> №-р административному истцу отказано в предоставлении государственной услуги со ссылкой на положения подпункта 1 пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку по сведениям ЕГРН испрашиваемый земельный участок расположен в территориальной зоне рекреационного назначения (Р-5/01) (реестровый №.77), которая не предусматривает такой вид разрешенного использования как «индивидуальное жилищное строительство».

Согласно ответу Министерства строительства и ЖКХ <адрес> от <дата> № (т. 1 л.д. 47), полученному Комитетом по земельным ресурсам администрации Энгельсского муниципального района <адрес> по результатам межведомственного запроса в процессе рассмотрении заявления ФИО1 о предварительном согласовании предоставления земельного участка, испрашиваемый земельный участок находится в территориальной зоне Ж-1, выделенной преимущественной для застройки индивидуальными жилыми домами.

В материалы дела представлены фрагмент карты функциональных зон Генерального плана муниципального образования <адрес> муниципального района <адрес>, утвержденного решением Собрания депутатов Энгельсского муниципального района от <дата> № (с изменениями по состоянию на <дата>), согласно которой земельный участок схематично расположен в функциональной зоне индивидуальной жилой застройки (до 3-х этажей), а также фрагмент карты градостроительного зонирования, карты границ территориальных зон Правил землепользования и застройки муниципального образования <адрес> муниципального района <адрес>, утвержденных решением Энгельсского городского Совета депутатов от <дата> № (с изменениями по состоянию на <дата>), из которых следует расположение испрашиваемого земельного участка в границах территориальной зоны жилой застройки 1-го типа (Ж-1).

<адрес> от <дата> №-ЗСО «О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления <адрес> и органами государственной власти <адрес>» в Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства <адрес> переданы полномочия в области градостроительной деятельности.

Таким образом, Министерство является уполномоченным органом в схеме градостроительной деятельности.

В ответе на судебный запрос от 25 марта 2025 года министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области, которое является уполномоченным органом в области градостроительной деятельности, подтвердило расположение испрашиваемого земельного участка в функциональной зоне индивидуальной жилой застройки и территориальной зоне Ж-1.

Основанием для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка послужил вывод административного органа о том, что испрашиваемый земельный участок расположен в территориальной зоне рекреационного назначения (Р-5), не предусматривающей вид разрешенного использования «индивидуальное жилищное строительство».

Вместе с тем административный истец последовательно указывал на то, что спорный земельный участок расположен в территориальной зоне жилой застройки (Ж-1), ссылаясь на положения Правил землепользования и застройки.

При таких обстоятельствах определение территориальной зоны земельного участка являлось ключевым юридически значимым обстоятельством, от установления которого непосредственно зависела правомерность оспариваемого распоряжения.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении административного иска, районный суд исходил из того, что испрашиваемый земельный участок находится в рекреационной зоне и относится к территориям общего пользования, в связи с чем такой земельный участок подлежит использованию только в соответствии с целевым назначением, предусмотренным для земель рекреационного назначения, а образование и предоставление земельного участка в целях индивидуального жилищного строительства не будет соответствовать целевому назначению для рекреационной зоны.

С данным выводом судебная коллегия, с учетом кассационных определений судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда от <дата> и <дата> не может согласиться в виду следующего.

В нарушение требований статьи 84 КАС РФ суд первой инстанции не установил фактическую территориальную зону земельного участка, не устранил противоречия между сведениями ЕГРН и доводами административного истца, основанными на Правилах землепользования и застройки, не исследовал в полном объеме нормативные акты градостроительного регулирования, не принял мер к истребованию дополнительных доказательств либо назначению судебной экспертизы.

Суд ограничился формальной ссылкой на сведения ЕГРН, признав их достаточными, несмотря на их оспаривание.

Суд первой инстанции фактически придал сведениям ЕГРН приоритет перед Правилами землепользования и застройки.

Между тем Правила землепользования и застройки являются нормативным правовым актом, устанавливающим территориальные зоны и виды разрешенного использования земельных участков, тогда как сведения ЕГРН носят учетный характер.

Следовательно, при наличии противоречий подлежали применению именно положения Правил землепользования и застройки.

В силу части 11 статьи 226 КАС РФ обязанность доказать законность оспариваемого решения возложена на административного ответчика.

Однако административным ответчиком не представлено доказательств соответствия сведений ЕГРН положениям Правил землепользования и застройки, не подтверждена правомерность отнесения спорного участка к зоне Р-5. Суд первой инстанции фактически переложил бремя доказывания на административного истца, что является нарушением закона.

Порядок предоставления в собственность земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов регламентирован статьями 39.14 - 39.17 ЗК РФ.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 8 статьи 39.15 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, в том числе, в случае если схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса.

Согласно пункту 16 пункта 11.10 ЗК РФ основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является несоответствие схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены в соответствии с пунктом 12 настоящей статьи.

Пунктом 12 статьи 11.10 ЗК РФ предусмотрено, что форма схемы расположения земельного участка, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе, требования к формату схемы расположения земельного участка при подготовке схемы расположения земельного участка в форме электронного документа, требования к подготовке схемы расположения земельного участка устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Требования к подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории и формату схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при подготовке схемы расположения земельного или земельных участков на кадастровом плане территории в форме электронного документа, формы схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе утверждены Приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от <дата> № П/0148.

Согласно пункту 4 названных Требований при подготовке схемы расположения земельного участка учитываются материалы и сведения утвержденных документов территориального планирования, в том числе правил землепользования и застройки, проектов планировки территории; землеустроительной документации и т.д.

Согласно пункту 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки (пункт 3 статьи 85 ЗК РФ).

Статьей 30 ГрК РФ предусмотрено, что правила землепользования и застройки утверждаются в целях создания условий для устойчивого развития и планировки территорий муниципальных образований и включают в себя карту градостроительного зонирования с установлением границ территориальных зон.

Границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте. Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки. Каждый земельный участок должен отвечать требованию принадлежности только к одной территориальной зоне.

Министерство строительства и ЖКХ <адрес> в своем ответе от <дата>, имеющемся в материалах дела, указывает на схематичное расположение испрашиваемого земельного участка в территориальной зоне Ж-1 (границы территориальной зоны Ж-1 не внесены в ЕГРН), также указывает на нахождение испрашиваемого истцом земельного участка по схеме в зоне рекреационного назначения согласно сведений ЕГРН (т. 1 л.д. 47-48).

На повторный запрос, возникший в связи с разночтениями в нахождении испрашиваемого земельного участка в конкретной территориальной зоне, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства предоставило сведения, аналогичные ранее предоставленным (т. 1 л.д. 243).

В соответствии с пунктом 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования, на которой устанавливаются границы территориальных зон (подпункт 2 пункта 2, пункт 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, принадлежность территории к территориальным зонам определяется не сведениями ЕГРН, а картой градостроительного зонирования, что не было учтено судом первой инстанции и привело к принятию незаконного судебного акта.

Выводы суда первой инстанции о принадлежности испрашиваемой административным истцом территории к территориальной зоне рекреационного назначения сделаны с нарушением приведенных положений закона.

При рассмотрении дела судом апелляционной инстанции с целью исключения противоречий между сведениями ЕГРН и сведениями карты градостроительного зонирования правил землепользования и застройки муниципального образования <адрес> была назначена судебная землеустроительная экспертиза, порученная ООО «Саратовское экспертное бюро».

Согласно выводам заключения судебного эксперта от <дата>, земельный участок площадью 2000 кв.м с местоположением: <адрес>, район <адрес>, согласно схеме расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, приложенной к заявлению ФИО1, поданному Главе Энгельсского муниципального образования <дата> за №, расположен полностью в границах территориальной зоны «Зона жилой застройки 1-го типа Ж-1/03 согласно Правилам землепользования и застройки городского поселения муниципального образования <адрес> муниципального района <адрес>.

Указанное заключение отвечает требованиям относимости, допустимости и достоверности доказательств, предусмотренным статьями 59, 60, 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, выполнено компетентным специалистом, содержит подробное описание проведенных исследований, анализ градостроительной документации, а также мотивированные выводы.

Оснований не доверять выводам эксперта, предупрежденного об уголовной ответственности за дачу заведомо ложного заключения, либо считать их неполными или противоречивыми судебной коллегией не установлено, ходатайств о назначении повторной либо дополнительной экспертизы сторонами не заявлено.

Судебная коллегия принимает заключение судебной экспертизы в качестве надлежащего доказательства по делу.

Установление того обстоятельства, что спорный земельный участок расположен в территориальной зоне Ж-1, имеющей вид разрешенного использования, допускающий индивидуальное жилищное строительство, свидетельствует о том, что вывод административного органа о нахождении участка в зоне Р-5 является ошибочным, основание для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка отсутствовало.

Также, судебная коллегия отмечает, что сведениями о расположении испрашиваемого земельного участка ФИО2 административный ответчик в лице комитета по земельным ресурсам в территориальной зоне Ж-1 располагал при рассмотрении заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка и утверждении схемы расположения, о чем свидетельствует предоставленные комитетом материалы по рассмотрению заявления административного истца, в котором имеется ответ уполномоченного органа в сфере градостроительной деятельности - Министерства строительства и ЖКХ Саратовской области.

При таких обстоятельствах оспариваемое распоряжение принято без учета фактического градостроительного зонирования территории, противоречит требованиям земельного и градостроительного законодательства и нарушает права административного истца.

Сам факт того, что установление ключевого для дела обстоятельства ? территориальной зоны земельного участка потребовало назначения судебной экспертизы в суде апелляционной инстанции, свидетельствует о том, что судом первой инстанции данное обстоятельство установлено не было, что является существенным нарушением норм процессуального права и повлекло принятие незаконного решения.

В силу пункта 2 статьи 309 КАС РФ по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.

Поскольку по делу установлены обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, судебная коллегия полагает возможным отменить состоявшееся решение районного суда об отказе в удовлетворении административного искового заявления и принять по делу новое решение, которым административные исковые требования удовлетворить, а в качестве способа защиты права административного истца ? возложить на ответчика обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО2.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308-311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Энгельсского районного суда Саратовской области от 2 декабря 2024 года отменить, принять по делу новое решение, которым признать незаконным распоряжение комитета по земельным ресурсам администрации Энгельсского муниципального района от 22 № об отказе ФИО2 в предварительном согласовании предоставления в собственность без проведения торгов земельного участка и утверждении схемы расположения земельного участка площадью 2000 кв.м местоположением: <адрес>.

Возложить на Комитет по земельным ресурсам администрации Энгельсского муниципального района обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО2 о предварительном согласовании предоставления в собственность без проведения торгов, утверждении схемы расположения земельного участка площадью 2000 кв.м, местоположением: <адрес>

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба (представление) может быть подана в Первый кассационный суд общей юрисдикции через Энгельсский районный суд Саратовской области в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

В окончательной форме апелляционное определение принято 17 апреля 2026 года.

Председательствующий:

Судьи: