Решение № 03-20/2021 03А-28/2021 03А-28/2021~03-20/2021 от 25 июня 2021 г. по делу № 03-20/2021

Дело № 03а-28/2021

<...>


Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

25 июня 2021 года Великий Новгород

Новгородский областной суд в составе

председательствующего судьи Павловой Е.Б.,

при секретаре Васильевой Л.М.,

с участием прокурора Жуковой Е.С.,

представителя административного истца ФИО1 адвоката Маркина К.А.,

представителя административного ответчика Губернатора Новгородской области ФИО2 – Поморжанского –ФИО3,

представителя Управления Роспотребнадзора по Новгородской области ФИО4,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Губернатору Новгородской области ФИО2 о признании недействующим указа Губернатора Новгородской области от 18 мая 2021 года № 216 «О внесении изменений в указ Губернатора Новгородской области от 6 марта 2020 года №97»,

у с т а н о в и л:

В связи с угрозой распространения на территории Новгородской области коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV, в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», Областным законом Новгородской области от 8 февраля 1996 года № 36-ОЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» Губернатором Новгородской области принят указ от 6 марта 2020 года № 97 «О введении режима повышенной готовности» (далее – Указ Губернатора Новгородской области № 97, Указ № 97), пунктом 1 которого предусмотрено введение на территории Новгородской области с 7 марта 2020 года режима повышенной готовности для органов управления и сил областной территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Данный указ действует в редакции указов Губернатора Новгородской области от 14 марта 2020 года № 106, от 21 марта 2020 года № 127, от 27 марта 2020 года № 148, от 30 марта 2020 года № 151, от 3 апреля 2020 года № 177, от 8 апреля 2020 года № 188, от 10 апреля 2020 года № 198, от 14 апреля 2020 года № 206, от 17 апреля 2020 года № 218, от 22 апреля 2020 года № 234, от 29 апреля 2020 года № 250, от 8 мая 2020 года № 264, от 18 мая 2020 года №279, от 23 мая 2020 года № 299, от 29 мая 2020 года № 308, от 15 июня 2020 года № 344, от 25 июня 2020 года № 366, от 7 июля 2020 года № 382, от 24 июля 2020 года № 434, от 31 июля 2020 года № 444, от 18 августа 2020 года № 472, от 28 августа 2020 года № 488, от 15 сентября 2020 года № 516, от 23 сентября 2020 года № 535, от 30 сентября 2020 года № 545, от 9 октября 2020 года №560, от 12 октября 2020 года № 562, от 22 октября 2020 года № 596, от 28 октября 2020 года № 608, от 11 ноября 2020 года № 639, от 17 ноября 2020 года № 644, от 2 декабря 2020 года № 686, от 9 декабря 2020 года № 695, от 10 декабря 2020 года № 701, от 15 декабря 2020 года № 710, от 26 декабря 2020 года №735, от 13 января 2021 года № 15, от 27 января 2021 года № 28, от 2 февраля 2021 года № 35, от 10 февраля 2021 года № 49, от 3 марта 2021 года № 84, от 10 марта 2021 года № 91, от 22 марта 2021 года № 110, от 31 марта 2021 года №128, от 13 апреля 2021 года № 154, от 14 апреля 2021 года № 157, от 30 апреля 2021 года № 184, от 12 мая 2021 года № 200, от 18 мая 2021 года № 216.

Первоначальный текст нормативного правового акта размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 10 марта 2020 года и опубликован в периодическом печатном издании – областная газета «Новгородские ведомости» (деловая пятница) № 10 от 13 марта 2020 года.

Изменения и дополнения в первоначальный текст Указа размещены на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и опубликованы в газете «Новгородские ведомости».

Пункт 20 Указа № 97 (в редакции Указа от 22 марта 2021 года № 110) предусматривал, что органам государственной власти Новгородской области, органам местного самоуправления Новгородской области и иным организациям при проведении заседаний, совещаний, слушаний, конференций, семинаров и иных подобных мероприятий ограничивать численность присутствующих (не более 75 человек) с обеспечением соблюдения масочного режима и социального дистанцирования.

Письмом Управления Роспотребнадзора по Новгородской области от 18 мая 2021 года <...> на основании анализа эпидемиологической ситуации, связанной с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Новгородской области, Администрация Губернатора Новгородской области уведомлена о росте заболеваемости относительно предыдущей недели на 11 %, в связи с чем предложено рассмотреть вопрос о возможности внесения изменений в пункт 20 Указа №97 и ограничить количество численности присутствующих при проведении заседаний, совещаний, слушаний, конференций, семинаров и иных подобных мероприятий с соблюдением масочного режима и социальной дистанции.

Указом Губернатора Новгородской области от 18 мая 2021 года № 216 «О внесении изменений в указ Губернатора Новгородской области от 6 марта 2020 года №97» (далее – Указ № 216) пункт 20 Указа № 97 изложен в новой редакции: «При проведении заседаний, совещаний, слушаний, конференций, семинаров и иных подобных мероприятий ограничивать численность присутствующих с обеспечением соблюдения масочного режима и социального дистанцирования:

органам государственной власти Новгородской области, органам местного самоуправления Новгородской области - не более 50 человек;

иным организациям, индивидуальным предпринимателям и гражданам - не более 30 человек».

ФИО1, являясь организатором и делегатом Всероссийского съезда независимых депутатов – Земский съезд, обратилась в суд с административным исковым заявлением к Губернатору Новгородской области о признании недействующим Указа № 216 ввиду его несоответствия: части 3 статьи 55 и статье 19 Конституции Российской Федерации, поскольку данный Указ принят за пределами компетенции Губернатора Новгородской области и не соответствует принципу формального равенства; части 2 статьи 31 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», поскольку оспариваемый нормативный акт принят без предложения или предписания Главного государственного санитарного врача по Новгородской области на введение ограничений по проведению семинаров, конференций, совещаний, включая уменьшение количества их участников; пункту 2 статьи 26.3-3, пункту 5 статьи 8 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ввиду того, что Указ, вводящий ограничения и запреты для субъектов предпринимательской деятельности, не проходил процедуру оценки регулирующего воздействия, содержит неопределенность в части его вступления в связи с отсутствием в нем указания на дату вступления в силу; пункту 2 статьи 11 и статье 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, поскольку является дискриминационным (без разумного и объективного оправдания применен различный подход к определению допустимого количества участников заседаний, совещаний, слушаний, конференций, проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления и иными организациями, индивидуальными предпринимателями и гражданами), введенные Указом №216 ограничения на проведение заседаний, конференций, семинаров, собраний не обоснованы, не пропорциональны и введены без указания срока их действия, что нарушает права административного истца на участие во Всероссийском съезде независимых депутатов – Земский съезд.

Определениями суда к участию в административном деле привлечены прокурор для дачи заключения, в качестве заинтересованного лица – Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Новгородской области (далее – Управление Роспотребнадзора по Новгородской области).

Административный истец ФИО1, административный ответчик Губернатор Новгородской области ФИО2, будучи извещенными надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились. В соответствии с частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) административное дело рассмотрено в их отсутствие.

Представитель административного истца ФИО1 адвокат Маркин К.А. заявленные требования поддержал по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении, пояснив, что административный истец является лицом, в отношении которого применен оспариваемый нормативный правовой акт, поскольку 20 мая 2021 году ФИО1 заместителем начальника отдела ООП УМВД России по г. Великий Новгород выдано официальное предостережение о недопустимости нарушения закона, в том числе оспариваемого Указа №216, а 18 июня 2021 года в отношении ФИО1 составлен протокол об административном правонарушении, где административному истцу вменяется нарушение пункта 20 Указа № 97, в редакции Указа №216.

Представитель Губернатора Новгородской области ФИО2 ФИО5 в судебном заседании заявленные ФИО1 требования не признал по мотивам, изложенным в письменном отзыве на административный иск, приобщенном к материалам дела, пояснив, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Губернатора Новгородской области и с соблюдением требований законодательства к форме, порядку принятия и введения его в действие, а содержание оспариваемого нормативного правового акта соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Представитель Управления Роспотребнадзора по Новгородской области ФИО4 полагала заявленные требования необоснованными по основаниям, изложенным в письменном отзыве на административный иск, приобщенном к материалам дела.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы административного дела, заслушав заключение прокурора Жуковой Е.С., полагавшей административный иск не подлежащим удовлетворению, суд считает, что административное исковое заявление ФИО1 не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина; сохранение и укрепление общественного здоровья, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты «б», «ж», «з» пункта 1).

Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (пункт 2).

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (статья 73 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпункту «а» пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее - Федеральный закон № 68-ФЗ) органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера.

В силу подпункта 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.

Статьей 4 Федерального закона № 68-ФЗ предусмотрено, что единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Одной из основных задач единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является разработка и реализация правовых норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Как предусмотрено пунктом 10 статьи 4.1 Федерального закона № 68-ФЗ, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или должностное лицо, установленные пунктами 8 и 9 настоящей статьи, может определять руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

На основании пункта 8 статьи 4.1 Федерального закона № 68-ФЗ таким должностным лицом на региональном уровне является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Общие для Новгородской области организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Новгородской области, определены в Областном законе от 8 декабря 1996 года № 36-О3 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее - Областной закон № 36-ОЗ), действие которого распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Новгородской области, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы, населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В данной сфере полномочия Губернатора Новгородской области определены статьей 10-2 Областного закона № 36-ОЗ, в соответствии с которыми он принимает решение об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводит режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил областной территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с абзацем вторым данной статьи; с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории Новгородской области или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом «а.2» статьи 10 Федерального закона № 68-ФЗ, может устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

В соответствии со статьями 42, 46 Устава Новгородской области Губернатор является высшим должностным лицом области и возглавляет Правительство Новгородской области. Губернатор, как высшее должностное лицо области, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава области и областных законов издает указы. Указы Губернатора, принятые в пределах его полномочий, обязательны к исполнению на территории Новгородской области.

Согласно статьям 2, 4 Областного закона Новгородской области от 6 января 1995 года № 9-О3 «О нормативных правовых актах законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти Новгородской области» (далее - Областной закон № 9-О3) нормативные правовые акты Губернатора издаются в форме указов, к нормативным правовым актам Новгородской области, в том числе относятся нормативные указы Губернатора.

Официальным опубликованием нормативного правового акта области считается первая публикация его полного текста в газете «Новгородские ведомости» или первое размещение (опубликование) его полного текста на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Нормативные указы Губернатора Новгородской области направляются для опубликования в порядке, установленном Губернатором Новгородской области.

Указы Губернатора области вступают в силу со дня их подписания, если в самих указах не установлен иной срок вступления в силу (статья 18 Областной закон № 9-О3).

Исходя из установленных обстоятельств и приведенных положений закона, вопреки доводам административного искового заявления, оспариваемый Указ № 216 принят уполномоченным лицом в пределах своей компетенции в надлежащей форме с соблюдением предусмотренной законом процедуры его принятия и с соблюдением требований нормативных правовых актов, устанавливающих правила введения нормативных правовых актов в действие.

Довод административного истца о неопределенности оспариваемого нормативного акта в части вступления его в силу суд находит несостоятельным, основанном на неправильном толковании статьи 18 Областного закона № 9-О3.

Проверяя соответствие содержания оспариваемого нормативного акта нормативным правовым актам имеющим большую юридическую силу, регулирующим спорные отношения, суд приходит к следующим выводам.

Одним из условий реализации закрепленного в статье 41 Конституции Российской Федерации права на охрану здоровья является обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 года № 66 «О внесении изменений в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих» коронавирусная инфекция (2019-nCoV) включена в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года № 715 «Об утверждении перечня социально значимых заболеваний и перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих».

Согласно преамбуле Федерального закона № 68-ФЗ настоящий Федеральный закон определяет общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации (далее - население), всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды (далее - территории) от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации).

Действие настоящего Федерального закона распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы (далее - организации) и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Частью 1 статьи 1 этого же Федерального закона к чрезвычайной ситуации также отнесено распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих.

Под предупреждением чрезвычайных ситуаций в силу части 2 данной статьи понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона № 68-ФЗ правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и осуществляется Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

При введении режима повышенной готовности на территории субъекта Российской Федерации статьей 4.1 Федерального закона № 68-ФЗ определено, что руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации, которым является должностное лицо субъекта Российской Федерации, вправе принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия.

Целями Федерального закона № 68-ФЗ, как это определено в его статье 3, являются, в том числе, предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций; снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций.

Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения является публично-правовой обязанностью государства, обусловленной необходимостью реализации конституционного права граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Федеральный закон № 52-ФЗ) настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

Согласно пункту 1 статьи 2 этого же Федерального закона санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается, в частности, посредством выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности.

В силу абзаца 14 статьи 1 данного Федерального закона под санитарно-противоэпидемическими (профилактическими) мероприятиями понимаются организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию.

Пунктом 1 статьи 31 Федерального закона № 52-ФЗ предусмотрено введение ограничительных мероприятий (карантина) на территории Российской Федерации, территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний.

В силу положений абзаца 4 статьи 6 и пункта 2 статьи 31 этого же нормативного правового акта ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на территории субъекта Российской Федерации на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2005 года № 529 «Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор» установлено, что в случае угрозы возникновения или распространения инфекционных заболеваний на территории субъекта Российской Федерации орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании предписания территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в течение 24 часов обязан принять решение о введении необходимых ограничительных мероприятий (карантина) на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации или на территории отдельных районов, городов, населенных пунктов данного субъекта Российской Федерации.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года № 5 «О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)» высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписано обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) (пункт 1.1), с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия (пункт 1.2).

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 239 высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации предписано с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в первую очередь: а) определить в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения (далее - соответствующая территория), в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации; б) приостановить (ограничить) деятельность находящихся на соответствующей территории отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей с учетом положений пунктов 4 и 5 настоящего Указа.

Как следует из содержания Указа № 216, установленные им временные ограничительные меры обусловлены сложившейся на территории Новгородской области эпидемиологической обстановкой в условиях пандемии новой коронавирусной инфекции (COVID-19), направлены на защиту жизни и здоровья граждан.

Отсутствие в Указе №216 ссылки на предложение (рекомендацию) Главного санитарного врача Новгородской области, вопреки доводам административного истца, не свидетельствует об отсутствии таких рекомендаций и необходимости установления ограничительных мер при проведении заседаний, слушаний, конференций, семинаров и иных подобных мероприятий.

В рассматриваемой ситуации оспариваемое правовое регулирование не является произвольным, ограничение численности присутствующих при проведении заседаний, слушаний, конференций, семинаров и иных подобных мероприятий в сложившихся условиях, характеризующихся ростом числа заболевавших COVID-19 в Новгородской области, увеличением доли тяжелых и среднетяжелых форм заболевания, является обоснованным и не противоречит приведенным выше положениям нормативных правовых актов, имеющим большую юридическую силу и регулирующим спорные правоотношения, в том числе и тем актам, на которые ссылалась ФИО1 в административном исковом заявлении.

Установленные оспариваемым Указом № 216 ограничения численности присутствующих при проведении заседаний, слушаний, конференций, семинаров и иных подобных мероприятий носят временный характер, вызванный особыми условиями, обусловленными опасностью распространения коронавирусной инфекции COVID-2019, фактором передачи которой является воздушная среда (воздух), куда возбудитель вируса попадает со слизистых оболочек дыхательных путей человека с выдыхаемым воздухом при разговоре, кашле, чихании и др., приняты в целях защиты жизни и здоровья людей, находящихся на территории Новгородской области, которые являются наивысшей ценностью и наиболее значимыми конституционными правами каждого человека и гражданина, подлежащие защите государством, в связи с чем не могут рассматриваться как нарушающие права административного истца, гарантированные статьей 31 Конституции Российской Федерации.

Более того, избрание конкретных видов ограничений и способов их обеспечения в качестве ограничительных мер осуществляется уполномоченным органом субъекта Российской Федерации в пределах усмотрения, предоставленного ему в рамках решения вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации.

Согласно части 8 статьи 213 КАС РФ суды выясняют соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и в соответствии с разъяснениями, приведенными в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом конкретного способа правового регулирования, поскольку это относится к исключительной компетенции уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В связи с этим целесообразность и эффективность избранных Губернатором Новгородской области ограничительных мер и способов их обеспечения в рамках настоящего дела оценке не подлежат.

Принятые в оспариваемом Указе меры, содержащие уравновзвешивающие публичный, общественный и частный интерес факторы, являются пропорциональными.

В этой связи изложенные ФИО1 в административном исковом заявлении доводы о противоречии оспариваемого Указа № 216 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд находит несостоятельными, поскольку они основаны на ошибочном толковании норм материального права.

Довод административного искового заявления о несоответствии оспариваемого нормативного акта пункту 2 статьи 26.3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее- Федеральный закон № 184-ФЗ) также является несостоятельным по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 26.3-3 Федерального закона № 184-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного акта) проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, за исключением:

а) проектов законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих, изменяющих, приостанавливающих, отменяющих региональные налоги, а также налоговые ставки по федеральным налогам;

б) проектов законов субъектов Российской Федерации, регулирующих бюджетные правоотношения;

в) проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации:

устанавливающих, изменяющих, отменяющих подлежащие государственному регулированию цены (тарифы) на продукцию (товары, услуги), торговые надбавки (наценки) к таким ценам (тарифам) в соответствии с федеральными законами, определяющими порядок ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) на продукцию (товары, услуги), торговых надбавок (наценок) к таким ценам (тарифам);

разработанных в целях ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на период действия режимов чрезвычайных ситуаций (пункт 1).

Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - оценка регулирующего воздействия) проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов Российской Федерации (пункт 1.1).

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (пункт 2).

С учетом названных положений Федерального закона № 184-ФЗ, а также приведенных выше положений части 1 статьи 1, статьи 3 Федерального закона № 68-ФЗ, принимая во внимание, что оспариваемый нормативный акт разработан в связи с рекомендациями Управления Роспотребнадзора по Новгородской области в целях предотвращения распространения на территории Новгородской области коронавирусной инфекции, оснований для проведения оценки регулирующего воздействия у административного ответчика не имелось.

Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 23 июня 2020 г. № 28-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 4.6 и части 1.3 статьи 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Костромского областного суда», неопределенность правовой нормы влечет ее неоднозначное понимание и, следовательно, возможность ее произвольного применения, а потому и нарушение принципа равенства, соблюдение которого может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями; неопределенность же ее содержания порождает опасность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, к нарушению не только принципов равенства и верховенства закона, но и установленных Конституцией Российской Федерации гарантий государственной, включая судебную, защиты прав, свобод и законных интересов граждан.

Оспариваемый Указ №216, устанавливающий ограничение численности присутствующих при проведении заседаний, слушаний, конференций, семинаров и иных подобных мероприятий, по своему содержанию является ясным и определенным.

Доводы представителя административного истца о том, что неправильное толкование оспариваемого Указа правоохранительными органами повлекло за собой необоснованное привлечение ФИО1 к административной ответственности, не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку ФИО1 вправе в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

С учетом изложенного, оснований для удовлетворения административного иска ФИО1 суд не находит.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 к Губернатору Новгородской области ФИО2 о признании недействующим указа Губернатора Новгородской области от 18 мая 2021 года № 216 «О внесении изменений в указ Губернатора Новгородской области от 6 марта 2020 года №97» отказать.

На решение лицами, участвующими в деле, может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором - принесено апелляционное представление, в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Новгородский областной суд в течение одного месяца со дня составления мотивированного решения – 9 июля 2021 года.

Председательствующий Е.Б. Павлова