Решение № 03-5/2021 03А-21/2021 03А-21/2021~03-5/2021 от 7 апреля 2021 г. по делу № 03-5/2021

Адм. дело № 03а-21/2021 Великий Новгород


Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

8 апреля 2021 года Новгородский областной суд в составе:

председательствующего судьи Комаровской Е.И.

при секретаре Гроцер Н.А.,

с участием прокурора Смирновой М.А.,

административного истца ФИО1, представителя административного ответчика Губернатора Новгородской области ФИО2 – ФИО3,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Губернатору Новгородской области ФИО2 о признании графы 2 строки 2 приложения №1 указа Губернатора Новгородской области от 6 марта 2020 года № 97 «О введении режима повышенной готовности» в редакции указов Губернатора Новгородской области от 11 ноября 2020 года №639, от 17 ноября 2020 года №644, от 2 февраля 2021 года №35 в части установленного приостановления деятельности по оказанию услуг в помещениях кальянных и приостановлению деятельности по организации курения кальяна в помещениях кальянных недействующим,

установил:

6 марта 2020 года Губернатором Новгородской области принят указ №97 «О введении режима повышенной готовности» (далее – Указ Губернатора Новгородской области №97, Указ №97), который опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 10 марта 2020 года и в периодическом печатном издании – областная газета «Новгородские ведомости» (деловая пятница) № 10 от 13 марта 2020 года.

Данный указ действует в редакции указов Губернатора Новгородской области от 14 марта 2020 года № 106, от 21 марта 2020 года № 127, от 27 марта 2020 года № 148, от 30 марта 2020 года № 151, от 3 апреля 2020 года № 177, от 8 апреля 2020 года № 188, от 10 апреля 2020 года № 198, от 14 апреля 2020 года № 206, от 17 апреля 2020 года № 218, от 22 апреля 2020 года № 234, от 29 апреля 2020 года № 250, от 8 мая 2020 года № 264, от 18 мая 2020 года № 279, от 23 мая 2020 года № 299, от 29 мая 2020 года № 308, от 15 июня 2020 года № 344, от 25 июня 2020 года № 366, от 7 июля 2020 года № 382, от 24 июля 2020 года № 434, от 31 июля 2020 года № 444, от 18 августа 2020 года № 472, от 28 августа 2020 года № 488, от 15 сентября 2020 года № 516, от 23 сентября 2020 года № 535, от 30 сентября 2020 года № 545, от 9 октября 2020 года № 560, от 12 октября 2020 года № 562, от 22 октября 2020 года № 596, от 28 октября 2020 года № 608, от 11 ноября 2020 года № 639, от 17 ноября 2020 года № 644, от 2 декабря 2020 года № 686, от 9 декабря 2020 года № 695, от 10 декабря 2020 года № 701, от 15 декабря 2020 года № 710, от 26 декабря 2020 года № 735, от 13 января 2021 года № 15, от 27 января 2021 года №28, от 2 февраля 2021 года №35, от 10 февраля 2021 года №49, от 3 марта 2021 года №84, от 10 марта 2021 года №91, от 22 марта 2021 года №110, от 31 марта 2021 года №128, которые были опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 16 марта 2020 года, 23 марта 2020 года, 27 марта 2020 года, 30 марта 2020 года, 10 апреля 2020 года, 15 апреля 2020 года, 17 апреля 2020 года, 22 апреля 2020 года, 30 апреля 2020 года, 8 мая 2020 года, 19 мая 2020 года, 30 мая 2020 года, 15 июня 2020 года, 25 июня 2020 года, 8 июля 2020 года, 24 июля 2020 года, 31 июля 2020 года, 28 августа 2020 года, 18 сентября 2020 года, 23 сентября 2020 года, 30 сентября 2020 года, 9 октября 2020 года, 13 октября 2020 года, 22 октября 2020 года, 28 октября 2020 года, 12 ноября 2020 года, 17 ноября 2020 года, 3 декабря 2020 года, 9 декабря 2020 года, 10 декабря 2020 года, 16 декабря 2020 года, 28 декабря 2020 года, 13 января 2021 года, 28 января 2021 года, 10 февраля 2021 года, 4 марта 2021 года, 13 марта 2021 года, 23 марта 2021 года, 31 марта 2021 года и опубликован в периодическом печатном издании – областная газета «Новгородские ведомости» (деловая пятница) № 11 от 18 марта 2020 года, №12 от 27 марта 2020 года, №13 от 1 апреля 2020 года, №14 от 10 апреля 2020 года, №15 от 17 апреля 2020 года, №16 от 24 апреля 2020 года, от 30 апреля 2020 года, №19 от 8 мая 2020 года, №21 от 22 мая 2020 года, №23 от 5 июня 2020 года, №24 от 17 июня 2020 года, №26 от 1 июля 2020 года, №28 от 10 июля 2020 года, №31 от 31 июля 2020 года, №32 от 7 августа 2020 года, №34 от 21 августа 2020 года, №37 от 4 сентября 2020 года, №39 от 18 сентября 2020 года, №40 от 25 сентября 2020 года, №41 от 2 октября 2020 года, №44 от 16 октября 2020 года, №46 от 30 октября 2020 года, №48 от 13 ноября 2020 года, №49 от 18 ноября 2020 года, №51 от 4 декабря 2020 года, №52 от 11 декабря 2020 года, №53 от 18 декабря 2020 года, №55 от 29 декабря 2020года, 31 от 15 января 2021 года, №3 от 29 января 2021 года, №4 от 5 февраля 2021 года, №5 от 12 февраля 2021 года, №7 от 5 марта 2021 года, №8 от 12 марта 2021 года, №10 от 26 марта 2021 года, №11 от 2 апреля 2021 года.

Указом Губернатора №97 в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», постановлением Правительства Российскй Федерации от 30 декабря 2003 года № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», областным законом от 8 февраля 1996 года № 36-ОЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и в связи с угрозой распространения коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV, с 7 марта 2020 года на территории Новгородской области введен режим повышенной готовности для органов управления и сил областной территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Согласно пункту 2 данного Указа временно приостановлена (ограничена) на территории Новгородской области деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по оказанию услуг, выполнению работ, проведению мероприятий, указанных в Приложении №1 (проведение массовых развлекательных, зрелищных, культурных, физкультурных, спортивных, рекламных и иных подобных мероприятий с очным присутствием граждан, а также оказание соответствующих услуг; деятельность физкультурно-спортивных организаций, фитнес-центров, спортивных клубов).

21 марта 2020 года указом Губернатора Новгородской области №127 в Указ Губернатора №97 внесены изменения (дополнения), согласно которым юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим предоставление услуг для организации процесса курения кальяна, учитывая пути передачи коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV, и имеющиеся риски распространения заболеваний, было рекомендовано приостановить деятельность по предоставлению указанных услуг (пункт 25).

Указом Губернатора Новгородской области от 27 марта 2020 года №148 внесены изменения в Указ Губернатора №97 путем изложения его в новой редакции. Согласно пункту 3.1 данного Указа временно приостановлено посещение гражданами зданий, строений, сооружений (помещений в них), предназначенных преимущественно для проведения указанных мероприятий (оказания услуг), в том числе ночных клубов (дискотек) и иных аналогичных объектов, кинотеатров (кинозалов), детских игровых комнат и детских развлекательных центров, иных развлекательных и досуговых заведений, а также введен запрет на курение кальянов в ресторанах, барах, кафе и иных общественных местах.

29 мая 2020 года указом Губернатора Новгородской области №308 в Указ Губернатора №97 внесены изменения, в соответствии с которыми временно приостановлено на территории Новгородской области предоставление услуг для организации процесса курения кальяна в ресторанах, барах, кафе и иных общественных местах (пункт 3).

28 октября 2020 года указом Губернатора Новгородской области №596 «О внесении изменений в указ Губернатора Новгородской области от 06.03.2020 №97» пункт 3, предусматривающий временное приостановление на территории Новгородской области предоставление услуг для организации процесса курения кальяна в ресторанах, барах, кафе исключен с 30 октября 2020 года.

Указом Губернатора Новгородской области от 11 ноября 2020 года №639, вступившим в действие с 12 ноября 2020 года (пункт 2), внесены изменения в Указ Губернатора №97, в числе которых, строка 2 Приложения №1 к названному Указу изложена в следующей редакции: «Оказание услуг в ночных клубах (дискотеках) и иных аналогичных объектах, в том числе в помещениях кальянных, кинотеатрах (кинозалах), детских игровых комнатах, расположенных в торговых центрах и торгово-развлекательных центрах, в объектах общественного питания – оказание услуг приостановлено, за исключением оказания услуг в кинотеатрах (кинозалах) при условии наполняемости зрительного зала не более 50%».

17 ноября 2020 года №644 указом Губернатора Новгородской области внесены изменения в Указ Губернатора №97, строка 2 Приложения №1 к названному Указу изложена в следующей редакции: «Оказание услуг в ночных клубах (дискотеках) и иных аналогичных объектах, в том числе в помещениях кальянных, кинотеатрах (кинозалах), детских игровых комнатах, расположенных в торговых центрах и торгово-развлекательных центрах, в объектах общественного питания – оказание услуг приостановлено, за исключением оказания услуг в кинотеатрах (кинозалах) при условии наполняемости зрительного зала не более 25%».

Указом Губернатора Новгородской области от 2 февраля 2021 года №35 строка 2 Приложения №1 к Указу №97 изложена в новой редакции, при этом положение о приостановлении деятельности по организации курения кальяна в помещениях кальянных не изменялось.

3 марта 2021 года указом Губернатора Новгородской области №84 «О внесении изменений в указ Губернатора Новгородской области от 6 марта 2020 года №97» ранее предусмотренное приостановление деятельности по организации курения кальяна в помещениях кальянных из строки 2 Приложения №1 исключено и в тексте Указа №97 отсутствует.

ФИО1 обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений просила признать недействующей графу 2 строки 2 приложения №1 указа Губернатора Новгородской области от 6 марта 2020 года № 97 «О введении режима повышенной готовности» (в редакции указа Губернатора Новгородской области от 11 ноября 2020 года №639, от 17 ноября 2020 года №644, от 2 февраля 2021 года №35) в части введения (продления) с 12 ноября 2020 года приостановления деятельности по оказанию услуг в помещениях кальянных и приостановлению деятельности по организации курения кальяна в помещениях кальянных, указывая на противоречие оспариваемых положений части 1 статьи 34, частям 1 и 3 статьи 56 Конституции Российской Федерации, статье 31 Федерального закона от 30 марта 1999 года №52-ФЗ (в редакции от 13 июля 2020 года) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», пункту 1 Указа Президента Российской Федерации от 11 мая 2020 года №316 «Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)».

В обоснование заявленных требований ФИО1, осуществляющая деятельность по организации курения кальяна в кальянной, расположенной по адресу: Великий Новгород, наб. А.Невского, д.19/1, указала на отсутствие на момент издания Губернатором Новгородской области Указа №97 (в оспариваемых редакциях) соответствующих рекомендаций и указаний Главного государственного санитарного врача и/или его заместителя относительно необходимости приостановления деятельности кальянных, а также на отсутствие случаев выявления заболевания гражданами новой коронавирусной инфекцией при посещении кальянных, в связи с чем считала, что оснований для повторного введения (продления) с 12 ноября 2020 года ограничений по приостановлению деятельности кальянных не имелось. Считает, что Указом Губернатора №97 было установлено неравенство в реализации права заниматься предпринимательской деятельностью в сфере оказания услуг по курению кальяна в отличии от других видов деятельности по оказанию услуг населению, что в период с ноября 2020 года по марта 2021 года лишило ее возможности получения дохода от соответствующего вида деятельности.

Определениями суда к участию в административном деле в качестве заинтересованного лица привлечено Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Новгородской области (далее – Управление Роспотребнадзора по Новгородской области).

В судебное заседание административный ответчик Губернатор Новгородской области ФИО2, представитель заинтересованного лица Управления Роспотребнадзора по Новгородской области не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом, представитель Управления Роспотребнадзора по Новгородской области просил рассмотреть дело в его отсутствие. В соответствии с частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) административное дело рассмотрено в их отсутствие.

В судебном заседании административный истец ФИО1 заявленные требования (с учетом их уточнения) поддержала, ссылаясь на отсутствие правовых и фактических оснований для введения (продления) ограничений по деятельности кальянных.

Представитель Губернатора Новгородской области ФИО2 ФИО3 в судебном заседании заявленные ФИО1 требования не признала по мотивам, изложенным в письменном отзыве на административный иск, приобщенном к материалам дела, пояснив, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Губернатора Новгородской области и с соблюдением требований законодательства к форме, порядку принятия и введения его в действие, с учетом предложений Управления Роспотребнадзора, исходя из эпидемиологической ситуации в регионе, содержание оспариваемого в части нормативного правового акта соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В представленном отзыве на административный иск Управление Роспотребнадзора по Новгородской области, ссылаясь на наличие оснований для введения ограничений относительно приостановления деятельности кальянных, полагало заявленные требования ФИО1 необоснованными и в связи с этим не подлежащими удовлетворению.

Заслушав объяснения административного истца ФИО1, представителя Губернатора Новгородской области ФИО2, исследовав письменные материалы административного дела, заслушав заключение прокурора Смирновой М.А., полагавшей административный иск не подлежащим удовлетворению, суд считает, что административное исковое заявление ФИО1 удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как установлено судом и следует из письменных материалов дела, ФИО1 имеет статус индивидуального предпринимателя, основным видом деятельности которой является деятельность зрелищно-развлекательная прочая, не включенная в другие группировки, к которой, в том числе, отнесена деятельность по оказанию услуг по курению кальянов (дополнительными видами деятельности являются: деятельность в области права; деятельность по оказанию услуг в области бухгалтерского учета; исследование конъюнктуры рынка и изучение общественного мнения).

Оценив содержание положений графы 2 Приложения №1 Указа Губернатора Новгородской области №97 в оспариваемых административным истцом редакциях, суд приходит к выводу о наличии у административного истца, являющего субъектом отношений, регулируемых оспариваемыми положениями, права на обращение в суд с административным исковым заявлением о признании Указа Губернатора №97 недействующим в части.

В соответствии со статьей 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме (часть 7).

Согласно разъяснениям, содержащимся в абзаце втором пункта 34 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» оспариваемый акт или его часть подлежат проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в административном исковом заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина; координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты «б», «ж», «з» пункта 1).

Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (пункт 2).

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (статья 73 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпункту «а» пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее - Федеральный закон № 68-ФЗ) органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера.

В силу подпункта 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.

Статьей 4 Федерального закона № 68-ФЗ предусмотрено, что единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Одной из основных задач единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является разработка и реализация правовых норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Согласно пункту 10 статьи 4.1 Федерального закона № 68-ФЗ при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или должностное лицо, установленные пунктами 8 и 9 настоящей статьи, может определять руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В силу пункта 8 статьи 4.1 Федерального закона № 68-ФЗ таким должностным лицом на региональном уровне является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Общие для Новгородской области организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Новгородской области определены в Областном законе от 8 декабря 1996 года № 36-О3 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее - Областной закон № 36-ОЗ), действие которого распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Новгородской области, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы, населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В данной сфере полномочия Губернатора Новгородской области определены статьей 10-2 Областного закона № 36-ОЗ, в соответствии с которыми он принимает решение об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводит режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил областной территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с абзацем вторым данной статьи; с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории Новгородской области или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом «а.2» статьи 10 Федерального закона № 68-ФЗ, может устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

В соответствии со статьями 42, 46 Устава Новгородской области Губернатор является высшим должностным лицом области и возглавляет Правительство Новгородской области. Губернатор, как высшее должностное лицо области, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава области и областных законов издает указы. Указы Губернатора, принятые в пределах его полномочий, обязательны к исполнению на территории Новгородской области.

Согласно статьям 2, 4 Областного закона Новгородской области от 6 января 1995 года № 9-О3 «О нормативных правовых актах законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти Новгородской области» (далее - Областной закон № 9-О3) нормативные правовые акты Губернатора издаются в форме указов, к нормативным правовым актам Новгородской области, в том числе относятся нормативные указы Губернатора.

Официальным опубликованием нормативного правового акта области считается первая публикация его полного текста в газете «Новгородские ведомости» или первое размещение (опубликование) его полного текста на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Нормативные указы Губернатора Новгородской области направляются для опубликования в порядке, установленном Губернатором Новгородской области.

Указы Губернатора области вступают в силу со дня их подписания, если в самих указах не установлен иной срок вступления в силу.

Нарушений процедуры принятия и обнародования оспариваемого в части Указа № 97 судом не установлены, что ФИО1 не оспаривалось.

Таким образом, суд считает установленным, что оспариваемый в части Указ Губернатора Новгородской области № 97 принят уполномоченным лицом в пределах своей компетенции в надлежащей форме с соблюдением предусмотренной законом процедуры его принятия и с соблюдением требований нормативных правовых актов, устанавливающих правила введения нормативных правовых актов в действие.

Проверяя соответствие содержания оспариваемых положений Указа №97 имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, суд приходит к следующим выводам.

Одним из условий реализации закрепленного в статье 41 Конституции Российской Федерации права на охрану здоровья является обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 года № 66 «О внесении изменений в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих» коронавирусная инфекция (2019-nCoV) включена в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года № 715 «Об утверждении перечня социально значимых заболеваний и перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих».

Согласно преамбуле Федерального закона № 68-ФЗ настоящий Федеральный закон определяет общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации (далее - население), всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды (далее - территории) от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации).

Действие настоящего Федерального закона распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы (далее - организации) и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Частью 1 статьи 1 этого же Федерального закона к чрезвычайной ситуации также отнесено распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих.

Под предупреждением чрезвычайных ситуаций в силу части 2 данной статьи понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона № 68-ФЗ правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и осуществляется Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

При введении режима повышенной готовности на территории субъекта Российской Федерации статьей 4.1 Федерального закона № 68-ФЗ определено, что руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации, которым является должностное лицо субъекта Российской Федерации, вправе принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия.

Целями Федерального закона № 68-ФЗ, как это определено в его статье 3, являются, в том числе, предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций; снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций.

Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения является публично-правовой обязанностью государства, обусловленной необходимостью реализацией конституционного права граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду

В соответствии пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Федеральный закон № 52-ФЗ) санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается, в частности, посредством выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности.

В силу абзаца 14 статьи 1 данного Федерального закона под санитарно-противоэпидемическими (профилактическими) мероприятиями понимаются организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию.

Пунктом 1 статьи 31 Федерального закона № 52-ФЗ предусмотрено введение ограничительных мероприятий (карантина) на территории Российской Федерации, территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний.

В силу положений абзаца 4 статьи 6 и пункта 2 статьи 31 этого же нормативного правового акта ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на территории субъекта Российской Федерации на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года № 5 «О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)» высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписано обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) (пункт 1.1), с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия (пункт 1.2).

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 239 «О мерах по оебспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-2019)» высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации предписано с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в первую очередь: а) определить в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения (далее - соответствующая территория), в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации; б) приостановить (ограничить) деятельность находящихся на соответствующей территории отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей с учетом положений пунктов 4 и 5 настоящего Указа.

Указом Президента Российской Федерации от 11 мая 2020 года № 316 «Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации предписано с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, обеспечить приостановление (ограничение, в том числе путем определения особенностей режима работы, численности работников) деятельности находящихся на соответствующей территории отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей с учетом методических рекомендаций Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, рекомендаций главных государственных санитарных врачей субъектов Российской Федерации (подпункт «б» пункт 1). Этим же Указом Президента определены организации (работодатели и их работники) на которые не распространяются меры, принимаемые в соответствии с пунктом 1 настоящего Указа, к числу которых кальянные не отнесены.

По итогам заседания созданного при Правительстве Российской Федерации оперативного штаба по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации, состоявшегося 23 марта 2020 года, заместителем Председателя Правительства Российской Федерации ФИО4 органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации направлено поручение о введении, в числе прочих, запрета на курение кальянов в ресторанах, барах, кафе и аналогичных объектах.

Из объяснений представителя Губернатора Новгородской области, отзыва (письменных объяснений) Управления Роспотребнадзора по Новгородской области судом установлено, что вопросы ограничительного характера, вызванные распространением новой коронавирусной инфекции, в том числе, о запрете курения кальянов в общественных местах, временном приостановлении деятельности кальянных, обсуждались на заседаниях оперативного штаба Правительства Новгородской области, проводимых с участием руководителя Управления Роспотребнадзора по Новгородской области. По результатам обсуждения руководителем Управления Роспотребнадзора с учетом эпидемиологической ситуации в регионе рекомендовано временное приостановление деятельности кальянных.

Из оспариваемых положений Указа Губернатора Новгородской области № 97 следует, что установленные ими временные ограничительные меры, включая приостановление деятельности по организации курения кальяна в помещениях кальянных, обусловлены сложившейся на территории Новгородской области эпидемиологической обстановкой в условиях пандемии новой коронавирусной инфекции (COVID-19), направлены на защиту жизни и здоровья граждан.

Отсутствие в Указе №97 (в оспариваемых редакциях) ссылок на предложения (рекомендации) Главного санитарного врача Новгородской области, вопреки доводам административного истца, не свидетельствует об отсутствии таких рекомендаций и необходимости установления ограничительных мер, в частности, в виде приостановления деятельности кальянных, а также об отсутствии у Губернатора права на принятие такого рода ограничительных мер.

В рассматриваемой ситуации оспариваемое правовое регулирование не является произвольным, продление с 12 ноября 2020 года ограничений относительно временного приостановления деятельности кальянных в сложившихся условиях характеризующихся согласно размещенным в сети интернет статическим данным ростом числа заболевавших COVID-19 в Новгородской области в ноябре 2020 года (по состоянию на 11 ноября 2020 года – 19851 (на 30 октября 2020 года -18283) по сравнению с мартом 2020 года (21 марта 2020 года – 53 ) является обоснованным и не противоречит приведенным выше положениям нормативных правовых актов, имеющим большую юридическую силу и регулирующим спорные правоотношения, в том числе и тем актам, на которые ссылалась ФИО1 в административном исковом заявлении.

Установленные оспариваемыми положениями Указа №97 ограничения в части приостановления деятельности кальянных носят временный характер, вызванный особыми условиями, обусловленными опасностью распространения коронавирусной инфекции COVID-2019, фактором передачи которой является воздушная среда (воздух), куда возбудитель вируса попадает со слизистых оболочек дыхательных путей человека с выдыхаемым воздухом при разговоре, кашле, чихании и др., а также спецификой осуществляемой административным истцом деятельности (организации курения кальяна в помещении), приняты в целях защиты жизни и здоровья людей, находящихся на территории Новгородской области, которые являются наивысшей ценностью и наиболее значимыми конституционными правами каждого человека и гражданина, подлежащие защите государством, в связи с чем не могут рассматриваться как нарушающие права административного истца, гарантированные частью 1 статьи 34, статьей 19 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемая административным истцом ограничительная мера правомерно введена и в последующем с изменениями сохранена Губернатором Новгородской области оспариваемыми нормативными правовыми актами.

Доводы административного истца о лишении его доходов вследствие принятия оспариваемых ограничительных мер подлежат отклонению как выходящие за рамки предмета настоящего административного дела и не свидетельствующие о несоответствии оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую силу.

В целом доводы административного истца сводятся к обсуждению целесообразности введения (продления) в ноябре 2020 года ограничительных мероприятий в виде приостановления деятельности кальянных, тогда как суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц (подпункт «а» пункта 28 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 25 декабря 2018 года №50).

С учетом изложенного правовых оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

В удовлетворении административного искового заявления ФИО1 к Губернатору Новгородской области ФИО2 о признании графы 2 строки 2 приложения №1 указа Губернатора Новгородской области от 6 марта 2020 года № 97 «О введении режима повышенной готовности» в редакции указов Губернатора Новгородской области от 11 ноября 2020 года №639, от 17 ноября 2020 года №644, от 2 февраля 2021 года №35 в части установленного приостановления деятельности по оказанию услуг в помещениях кальянных и приостановлению деятельности по организации курения кальяна в помещениях кальянных недействующим отказать.

На решение лицами, участвующими в деле, может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором - принесено апелляционное представление, в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Новгородский областной суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения – 22 апреля 2021 года.

Председательствующий Е.И. Комаровская