Решение № 2А-70/2019 2А-70/2019~М-48/2019 М-48/2019 от 28 августа 2019 г. по делу № 2А-70/2019

Дело № 2а-70/2019


РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

29 августа 2019 г. г. Симферополь

Верховный Суд Республики Крым в составе:

председательствующего судьи Терентьевой Н.А.,

при секретаре Журавской Т.Е.,

с участием прокурора Бирюк Д.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Производственного кооператива «Галит» к Совету министров Республики Крым, заинтересованные лица - Министерство экологии и природных ресурсов Республики Крым, Государственный комитет по государственной регистрации и кадастру Республики Крым, Государственное автономное учреждение Республики Крым «Управление особо охраняемыми природными территориями Республики Крым», Министерство имущественных и земельных отношений Республики Крым о признании недействующим в части постановления Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222

установил:

в соответствии с Перечнем особо охраняемых природных территорий регионального значения Республики Крым утвержденного распоряжением Совета министров Республики Крым от 5 февраля 2015 г. № 69-р «Об утверждении Перечня особо охраняемых природных территорий регионального значения Республики Крым», государственный природный заказник «Сасыкский» (далее - Заказник «Сасыкский») площадью 5000 га поименован в пункте 8 разделе «Ландшафтные», является особо охраняемой природной территорий регионального значения Республики Крым.

В последующих редакциях, в том числе в действующей редакции от 27 марта 2016 г., Заказник «Сасыкский» значится в разделе «Комплексные (ландшафтные)» и с указанием места расположения: г. Саки, за границами населенных пунктов Лесновского, Охотниковского, Суворовского сельских поселений Сакского района Республики Крым.

Постановлением Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222 «Об утверждении положений о государственных природных заказниках регионального значения Республики Крым» утверждено Положение о государственном природном заказнике регионального значения Республики Крым «Сасыкский» (Приложение № 4).

Указанное постановление опубликовано 24 мая 2016 г. на официальном интернет - портале Правительства Республики Крым (https://rk.gov.ru/document/show/1862).

Согласно пункту 2.1. раздела 2 Положения о государственном природном заказнике регионального значения Республики Крым «Сасыкский» Заказник расположен за границами населенных пунктов Лесновского, Охотниковского, Суворовского сельских поселений Сакского района Республики Крым на землях ГАУ РК «Евпаторийское лесное хозяйство» и акватории озера Сасык-Сиваш.

Согласно подпункту «7» пункта 4.2. раздела 4 этого же Положения на территории Заказника с целью обеспечения выполнения основных задач по сохранению и охране природных комплексов и объектов запрещается пользование недрами (в редакциях от 24 мая 2016 г., 25 декабря 2017 г.).

Постановлением Совета министров Республики Крым от 25 декабря 2017 г. № 709 были внесены изменения в постановление Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222, в соответствии с которыми приложения 1-13 к нему изложены в новой редакции. В Приложениях №№ 1,2 отображены границы Заказника в виде картографического материала, сведения о характерных точках границ Заказника.

Указанное постановление было размещено 17 января 2018 г. на официальном портале Правительства Республики Крым https://rk.gov.ru/document/show/13206).

Постановлением Совета министров Республики Крым от 17 декабря 2018 г. № 638 были внесены изменения в постановление Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222, в соответствии с которым подпункт «7» пункта 4.2. раздела 4 этого же Положения изложен в новой редакции - пользование недрами, за исключением использования подземных вод и родникового стока на территории Заказника, в случае отсутствия негативного влияния на природные комплексы и объекты Заказника при наличии разрешительных документов в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Производственный кооператив «Галит» обратился в Верховный Суд Республики Крым с административным иском, в котором с учетом изменения предмета иска, просил:

- признать недействующим Постановление Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222 в части пункта 2.1 раздела 2, подпункта 7 пункта 4.2 раздела 4 Приложения 4 (в редакции на момент принятия), Постановление Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222 в части пункта 2.1 раздела 2, подпункта 7 пункта 4.2 раздела 4 Приложения 4 (в редакции Постановления Совета министров Республики Крым от 25 декабря 2017 г. № 709), как не соответствующее законодательству Российской Федерации;

- обязать Совет министров Республики Крым принять постановление об утверждении Положения о государственном природном заказнике регионального значения «Сасыкский», исключив из указанной особо охраняемой природной территории с учетом законной деятельности кооператива по солепромыслу в соответствии с лицензией № от 30 июля 2015 г. участок акватории озера «Сасык-Сиваш», а также в пределах данного водоема – запрет на водопользование, с учетом которого подготовить и направить в Государственный комитет по государственной регистрации и кадастру Республики Крым документальные материалы для внесения изменений в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры народов Российской Федерации в отношении зоны с особыми условиями использования территории № б/н с учетным номером 90.00.2.137 (дата внесения учетного номера в ГКН 12 января 2018 г.) в единый государственный реестр недвижимости в отношении земельного участка с кадастровым номером №.

В обоснование требований указали, что лицензируемый кооперативом земельный участок недр «Сасык – Сивашское месторождение» площадью 4780 га частично находится в границах государственного природного заказника регионального значения «Сасыкский» (площадь наложения 1611 га), являющегося в соответствии с Распоряжением Совета министров Республики Крым № 69-р «Об утверждении перечня особо охраняемых природных территорий регионального значения Республики Крым» особо охраняемой природной территорией регионального значения Республики Крым, внесенного в Единый государственный реестр недвижимости, как зона с особыми условиями использования территории, с присвоением учетного номера 90.00.2.137. Постановлением Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222 утверждено Положение (Приложение №4) о государственном природном заказнике регионального значения «Сасыкский». Пунктом 2.1 раздела 2 определены границы заказника, с указанием на то, что сведения о характерных точках границы заказника и графическое отображение его границ закреплены в приложениях 1,2 к Положению. Подпунктом 7 пункта 4.2 раздела 4 Приложения №4 установлен запрет на пользование недрами. Полагают, что установление границ заказника и установление запрета недропользования было осуществлено без учета исторически сложившейся деятельности кооператива по солепромыслу, которая обеспечивает поступление в озеро морской воды, и ее последующее распределение по всей территории водоема, что в свою очередь поддерживает как постоянный уровень рапы в озере, предотвращающей его высыхание, так и его постоянный гидрохимический состав, предотвращающий излишнюю садку солей и как следствие «засаливание» данного водоема и его последующее уничтожение. Полагают, что прекращение деятельности кооператива может привести к негативным последствиям. Указывают также, что частичное нахождение водоема в границах государственного природного заказника регионального значения «Сасыкский» лишает возможности осуществления деятельности в соответствии с выданной лицензией на разведку и добычу садочной рапы и кухонной соли, поскольку для этой деятельности необходима вся территория акватории. Ссылаются на несоответствие оспариваемых пунктов Положения частям 1,6,19,20,21 статьи 106 Земельного Кодекса Российской Федерации, статье 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», а также пункту 1 статьи 24 Федерального закона 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

В судебном заседании представитель Производственного кооператива «Галит» ФИО1 поддержал заявленные требования, просил их удовлетворить, указав, что в подпункте 4.2 пункта 7 раздела 4 Положения «О государственном природном заказнике регионального значения Сасыкский» установлен запрет на пользование недрами. Основаниями признания его недействующим является то, что при установлении границ Заказника, не была учтена законная деятельность кооператива, несмотря на научное обоснование, в котором было указано, что кооператив осуществляет свою деятельность по солепромыслу. Не было учтено положительное влияние кооператива на сохранения природного объекта. Указал, что государственные природные заповедники и национальные парки отличаются своими задачами по сохранению границ природной среды. Запрет на недропользование и исключение его из видов деятельности вышеуказанной особо охраняемой природной территории не противоречит федеральному законодательству, данная позиция подтверждена Верховным Судом Российской Федерации. Деятельность кооператива позволяет содержать и сохранить вышеуказанное озеро, на что направлена и деятельность Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым, поскольку, если эта деятельность будет прекращена, то озеру будет нанесен непоправимый ущерб, вплоть до его исчезновения.

Исполнительный директор Производственного кооператива «Галит» ФИО2 в судебном заседании просил требования удовлетворить, пояснив, что до конца 2018 года ему не было известно о том, что лицензируемая зона входит в территорию Заказника. В настоящий время на осадочных бассейнах есть постилающие илы, которые были завезены баржами из Турции 150 лет назад, они минерализируют соль. Соль за лето выросла и составляет 10 сантиметров, если ее сейчас не собрать, то постилающие илы будут уничтожены, и предприятие не будет подлежать восстановлению. Указал, что получив украинскую лицензию с 1997 года, по условиям лицензии, они поддерживали мониторинг, у них был подписан договор с научными организациями по мониторингу. В настоящее время они также следят за состоянием самого крупного соленого озера в Крыму, а также поддерживают его нормальное состояние силами предприятия. Озеро не глубокое, порядка метра, полуметра, а так как оно является единственным гиперсоленым, если оно будет испаряться, и они не будут за этим следить, то дно покроется струпьями игольчатыми и будет уничтожено.

Представитель административного ответчика Совета министров Республики Крым ФИО3 просила исковые требования Производственного кооператива «Галит» оставить без удовлетворения, указав, что ограничение по запрету пользования недрами установлено федеральным законодательством, а именно законом № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Полагает, что требование к Совету Министров Республики Крым обязать принять новое постановление не подлежит удовлетворению, поскольку такого способа защиты законодательство не предусматривает. Суд не может обязать принять какой-либо нормативный правовой акт.

Представитель Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым ФИО4 в судебном заседании просила вынести решение на усмотрение суда.

Представитель Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым ФИО5 в судебном заседании просил исковые требования Производственного кооператива «Галит» оставить без удовлетворения, указав, что требования не основаны на законе, в соответствии с федеральным законом государственные природные заказники местного значения – это та категория территорий, которая утверждена и определена федеральным законом. Требования к Положению определены в статье 2 закона №33-ФЗ. Положение содержит, в том числе координаты, границы особо охраняемых природных территорий. Границы устанавливались на основании картографических материалов 2012 года. При этом, ни в первоначальном исковом заявлении, ни в последующих уточнений и изменений исковых требований истец не указывает, в каких именно границах должен существовать заказник. Полагает, что право кооператива «Галит» не нарушено. Согласно справке территориального фонда геологической информации за период с 2014 года по 2018 год погашены запасы поваренной соли предприятием «Галит». Это говорит о том, что добыча соли ведется, никаких препятствий к пользованию недрами не имеется. Требования не подкреплены фактическими данными о нарушении права истца.

Представитель Государственного автономного учреждения Республики Крым «Управление особо охраняемыми природными территориями Республики Крым» в судебное заседание не явился, извещены надлежащим образом, просили рассмотреть дело в их отсутствие.

Министерство имущественных и земельных отношений Республики Крым в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом, просили рассмотреть дело в их отсутствие. В представленных на исковое заявление пояснениях указали, что заявленные требования являются необоснованными и не подлежащими удовлетворению.

Суд с учетом положений пункта 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным проведение судебного разбирательства в отсутствие надлежаще извещенных неявившихся лиц.

Выслушав в судебном заседании пояснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего, что административное исковое заявление не подлежит удовлетворению, проверив материалы дела, Верховный Суд Республики Крым приходит к следующему.

Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации обеспечение законности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Из статьи 76 Конституции Российской Федерации следует, что по вопросам совместного ведения, а также по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

В силу предписаний части 3 статьи 7 Федерального конституционного закона Российской Федерации от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» (далее - Закон № 6-ФКЗ) Государственный Совет Республики Крым и Совет министров Республики Крым вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, которые не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Одновременно в статье 12.1 этого же Закона предусмотрено, что до 1 января 2019 г. на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя особенности регулирования имущественных, градостроительных, земельных и лесных отношений, а также отношений в сфере кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.

Законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации действуют на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, если иное не предусмотрено Законом № 6-ФКЗ (часть 1 статьи 23 поименованного Закона).

В соответствии со статьей 58 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Согласно статье 59 Федерального закона № 7-ФЗ правовой режим охраны природных объектов устанавливается законодательством в области охраны окружающей среды, а также иным законодательством Российской Федерации. Запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулируются Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее - Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ).

С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий в пункте 2 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» различаются следующие категории данных территорий: а) государственные природные заповедники; б) национальные парки; в) природные парки; г) государственные природные заказники; д) памятники природы; е) дендрологические парки и ботанические сады. На основании пункта 3 статьи 2 этого же федерального закона законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.

Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса. Государственные природные заказники могут иметь различный профиль, в том числе быть: комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов) пункт 1, подпункт «а» пункта 4 статьи 22 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях».

Частью 1 статьи 84 Конституции Республики Крым предусмотрено, что Совет министров Республики Крым на основании и во исполнение федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, настоящей Конституции и законов Республики Крым издаёт постановления и распоряжения.

Оспариваемое в части Постановление Совета Министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222 «Об утверждении положений о государственных природных заказниках регионального значения Республики Крым» является нормативным правовым актом, принято в пределах полномочий Совета министров Республики Крым. Порядок опубликования постановления и вступления его в законную силу соблюден. Постановление определяет правовой статус государственного природного заказника регионального значения Республики Крым «Сасыкский» как особо охраняемой природной территории, обязательно для неопределенного круга лиц и рассчитано на неоднократное применение, направленное на урегулирование общественных отношений в области организации, охраны и использования.

Проверяя оспариваемые пункты Положения на соответствие их актам, имеющим большую юридическую силу, суд отмечает следующее.

Судом установлено, что 5 февраля 2015 г. Советом министров Республики Крым принято распоряжение № 69-р «Об утверждении перечня особо охраняемых природных территорий регионального значения Республики Крым», которым утвержден Перечень особо охраняемых природных территорий регионального значения Республики Крым, в пункт 8 Перечня включен государственный природный заказник регионального значения «Сасыкский» площадью 5000 га.

В последующих редакциях, в том числе в действующей редакции, Заказник «Сасыкский» значится в разделе «Комплексные (ландшафтные)» и с указанием места расположения: г. Саки, за границами населенных пунктов Лесновского, Охотниковского, Суворовского сельских поселений Сакского района Республики Крым.

Из материалов дела следует, что Постановлением Верховной Рады Автономной Республики Крым от 21 декабря 2011 г. № 643-6/11 «О расширении и упорядочении сети территорий и объектов природно-заповедного фонда местного значения в Автономной Республике Крым» организовано и объявлено на территории Автономной Республики Крым территорией и объектом природно-заповедного фонда местного значения ландшафтный заказник местного значения «Сасыкский» площадью 5000 га в месте расположения: Сакский район, за границами населенных пунктов Лесновского, Охотниковского, Суворовского сельских советов, из них акватория озера Сасык-Сиваш - 2757 га, ГП «Евпаторийское лесное хозяйство» -117 га (т.3 л.д. 227- 232, том 4 л.д. 1-5).

Таким образом, судом установлено, что Заказник «Сасыкский» признан особо охраняемой природной территорией (далее - ООПТ), созданной до 18 марта 2014 г., и был включен в Перечень особо охраняемых природных территорий регионального значения Республики Крым в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя», Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», статьями 83, 84 Конституции Республики Крым, статьей 41 Закона Республики Крым от 21 мая 2014 г. № 5-ЗРК «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым», Законом Республики Крым от 10 ноября 2014 г. № 5-ЗРК/2014 «Об особо охраняемых природных территориях Республики Крым», без процедуры создания ООПТ, урегулированной Порядком создания (объявления) особо охраняемых природных территорий регионального значения, утвержденным Постановлением Совета министров Республики Крым от 23 июня 2015 г. № 336. Заказник создан на базе ландшафтного заказника «Сасыкский».

Постановлением Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222 «Об утверждении положений о государственных природных заказниках регионального значения Республики Крым» утверждено Положение о государственном природном заказнике регионального значения Республики Крым «Сасыкский».

Оспариваемым пунктом 2.1. раздела 2 Положения о государственном природном заказнике регионального значения Республики Крым «Сасыкский» описано местоположение Заказника - за границами населенных пунктов Лесновского, Охотниковского, Суворовского сельских поселений Сакского района Республики Крым на землях ГАУ РК «Евпаторийское лесное хозяйство» и акватории озера Сасык-Сиваш.

Постановлением Совета министров Республики Крым от 25 декабря 2017 г. № 709 были внесены изменения в постановление Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222, в соответствии с которыми приложения 1-13 к нему изложены в новой редакции. В Приложениях № 1,2 к Положению отображены границы Заказника «Сасыкский» в виде картографического материала, сведения о характерных точках границ Заказника

Согласно пункту 2.6 Положения сведения о границах Заказника «Сасыкский» внесены в Единый государственный реестр недвижимости как зона с особыми условиями использования территории 27 февраля 2018 г., и присвоен учетный номер 90.00.2.137 (т.1 л.д. 30-36).

Из материалов дела также следует, что 5 сентября 2014 г. производственный кооператив «Галит» (далее - ПК «Галит») был внесен в Единый государственный реестр юридических лиц, 9 июня 2018 г. поставлен на учет в налоговом органе (т.1 л.д. 37, 38).

На основании пунктов 1.2,1.3,1.4,1.5 Постановления Совета министров Республики Крым от 23 декабря 2014 г. № 546 «О приведении разрешительной документации в сфере недропользования в соответствие с законодательством Российской Федерации» приказом Министерством экологии и природных ресурсов Республики Крым от 16 июня 2015 г. № 472 «О приведении разрешительной документации в сфере недропользования в соответствие с законодательством Российской Федерации» 30 июля 2015 г. ПК «Галит» Министерством экологии и природных ресурсов Республики Крым была выдана лицензия на пользование недрами серия СМФ, номер 00034, вид лицензии МЭ со сроком действия до 3 ноября 2037 г. (приложение № 9 к лицензии) с целевым назначением и видами работ: разведка и добыча садочной рапы и кухонной соли, с указанием, что участок имеет статус горного отвода на основании выданного 3 ноября 1997 г. Государственной службой геологии и недр Украины Производственному кооперативу «Галит» специального разрешения на добычу кухонной соли в месторождении Сасык-Сивашский источник № 1128 (т.1 л.д.80-84).

В соответствии с выданным Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору 25 декабря 2017 г. Производственному кооперативу «Галит» горноотводным актом, сроком действия до 3 ноября 2037 г., уточнены границы горного отвода для разработки Сасык-Сивашского месторождения. Площадь проекции горного отвода составляет 4780 га (т.1 л.д 79).

Приложением № 1 к лицензии на пользование недрами серия СМФ, номер 00034, вид лицензии МЭ определены условия пользования недрами, согласно которым участком недр, предоставленным в пользование, является Сасык-Сивашское месторождение, основанием представления права пользования недрами является Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя», приказ Государственной службы геологии и недр Украины от 21 августа 2012 г. № 400 «О результатах заседания комиссии по недропользованию».

В Приложении № 3 к лицензии описаны пространственные границы участка недр и схема участка.

Таким образом, мероприятия по выдаче лицензии осуществлялись до внесения изменений в постановление Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222 «Об утверждении положений о государственных природных заказниках регионального значения Республики Крым», в соответствии с которыми в Приложениях № 1,2 к Положению отображены границы Заказника «Сасыкский» в виде картографического материала, сведения о характерных точках границ Заказника «Сасыкский».

Как следует из письма Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым в адрес ПК «Галит» от 5 февраля 2019 г., лицензируемый участок недр «Сасык – Сивашское месторождение» общей площадью 4794,23 га, расположенный по адресу: Республика Крым, Сакский район, на расстоянии 4,5 км от г. Евпатории и 6 км от г. Саки частично находится в границах государственного природного заказника регионального значения «Сасыкский». Площадь наложения ориентировочно составляет 1611 га, являющегося в соответствии с Распоряжением Совета Министров Республики Крым № 69-р «Об утверждении перечня особо охраняемых природных территорий регионального значения Республики Крым» особо охраняемой природной территорией регионального значения Республики Крым, внесенного в Единый государственный реестр недвижимости как зона с особыми условиями использования территории с присвоением учетного номера 90.00.2.137. Заказник «Сасыкский» имеет профиль комплексного (ландшафтного) и предназначен для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов, согласно пункту 4.2 Положения о Заказнике пользование недрами на его территории запрещено (т.1 л.д.27-28).

Довод административного истца о том, что для определения границ ООПТ необходимо было проведение мероприятий по созданию объектов особо охраняемых природных территорий, предусмотренных Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и Законом Республики Крым от 10 ноября 2014 г. № 5-ЗРК/2014 «Об особо охраняемых природных территориях Республики Крым», ввиду чего он усматривает несоответствие пункта 2.1 раздела 2 Положения указанным нормативно-правовым актам, не основан на законе, поскольку территория Заказника «Сасыкский», в указанной площади и в соответствующей конфигурации, была включена в Перечень особо охраняемых природных территорий в соответствии с положениями Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя», что подтверждается материалами дела, а также пояснениями специалиста Минприроды Крыма ФИО6 о том, что границы Заказника определялись на основании планово-картографических материалов 2012 года, использовались архивные материалы 2012 года. Конфигурация и площадь границ Заказника соответствует конфигурации и площади границ, проектируемых в 2012 году.

Суд также находит неверным суждение административного истца о том, что при определении границ Заказника необходимо было проведение согласования с ПК «Галит». В оспариваемом Положении не содержится сведений об установлении статуса вновь образованного государственного природного заказника регионального значения и особо охраняемой природной территории регионального значения, границы Заказника, категория и режим не изменялись, а лишь приведены в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, не подлежат удовлетворению требования о признании недействующим в части подпункта 2.1 раздела 2 Приложения №4 Постановления Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222.

Из абзацев четвертого и пятнадцатого статьи 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» следует, что недра как компоненты природной среды являются природными ресурсами, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность.

Отношения, возникающие, в том числе в связи с использованием недр Российской Федерации, регулирует Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон о недрах).

Частью 3 статьи 8 Закона о недрах предусмотрено, что пользование недрами на особо охраняемых территориях производится в соответствии со статусом этих территорий.

Согласно абзацу первому преамбулы и пункту 2 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» определяющим признаком территорий как особо охраняемых является режим их особой охраны. Данные территории различаются по категориям, исходя из особенностей их режима.

Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.

Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения, могут иметь различный профиль, в том числе могут быть:

а) комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов);

б) биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях;

в) палеонтологическими, предназначенными для сохранения ископаемых объектов;

г) гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими), предназначенными для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем;

д) геологическими, предназначенными для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы.

В статье 24 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» регламентирован режим особой охраны территорий государственных природных заказников. Так, на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

Из анализа положений об отдельных категориях особо охраняемых природных территорий, содержащихся в разделах II - VII указанного федерального закона, следует, что особенности режимов особой охраны особо охраняемых природных территорий заключаются в пределах разрешенной деятельности на этих территориях. При этом применительно к существу настоящего административного дела обращает на себя внимание различная регламентация федеральным законодателем режимов особой охраны особо охраняемых природных территорий.

В отличие от режимов особой охраны названных выше особо охраняемых природных территорий при регламентации режима особой охраны государственных природных заказников федеральный законодатель каких-либо конкретных видов деятельности, запрещенных на их территориях, не привел. Наоборот, как было сказано выше, на основании пункта 3 статьи 24 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» можно сделать вывод, что именно задачи и особенности режима особой охраны государственного природного заказника регионального значения имеют определяющее значение.

В этой связи имеет значение, противоречит ли целям создания Заказника или причиняет вред природным комплексам и их компонентам деятельность административного истца по разведке и добыче садочной рапы и кухонной соли на основании имеющейся у него лицензии.

Согласно пунктам 1.2, 3.1 Положения Государственный природный заказник регионального значения «Сасыкский» имеет профиль комплексного (ландшафтного) и предназначен для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов), Заказник создан с целью охраны ценных природных комплексов и объектов рационального их использования и возобновления.

Заказник создан для выполнения следующих задач:

сохранение, восстановление и воспроизводство степных сообществ и условий их произрастания;

экологическое просвещение;

осуществление экологического мониторинга;

проведение научных исследований (пункт 3.2 Положения)

Пунктом 14 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» определено, что основные виды разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, определяются положением об особо охраняемой природной территории. Положением об особо охраняемой природной территории могут быть также предусмотрены вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков.

В судебном заседании установлено, что для обслуживания объектов солепромысла согласно решению Сакской районной государственной администрации от 11 апреля 1997 г. № 184, кооперативу «Галит» в постоянное пользование был предоставлен земельный участок площадью 367, 11 га. Данный участок не входит в зону особо охраняемой природной территории Заказника «Сасыкский», что не оспаривалось в судебном заседании сторонами по делу.

Судом установлено, что на данном участке расположены гидротехнические сооружения ПК «Галит», находящиеся у него в собственности (т.1 л.д. 93-127).

Из материалов дела следует, что в 2010 году в отношении ландшафтного заказника «Саскский» разработано научное обоснование проекта создания ландшафтного заказника «Сасыкский» и проект создания ландшафтного заказника местного значения «Сасыкский» (т.6, л.д. 23-233).

Из проекта создания ландшафтного заказника местного значения «Сасыкский» следует, что ландшафтные комплексы включают гидротехнические комплексы - а) дамба, разделяющая озеро на северную и южную части, которая регулирует гидрологический и геохимический режим озера. Северная часть опресняется поступление пресных поверхностных и подземных вод. Южная часть имеет соленость 115-130 промилле (грамм соли на 1 килограмм раствора). Из рассолов южной части озера добывают поваренную соль. Добыча поваренной соли производится производственным кооперативом «Галит».

Таким образом, деятельность ПК «Галит» в южной части озера «Сасык-Сиваш» учитывалась при создании ландшафтного заказника местного значения «Сасыкский».

Согласно Уставу ПК «Галит» в редакции, утвержденной 20 ноября 2018 г., в качестве основных задач и целей деятельности кооператива являются осуществление проектных, опытно-конструкторских и научно-изыскательских работ в области добычи и переработки морской садочной соли, рапы, микроводоросли, минеральных вод и лечебных грязей, добыча, переработка и реализация (продажа, сбыт) морской соли, подготовка рапы (т.1 л.д.42).

Запрет на пользование недрами, установленный подпунктом 7 пункта 4.2, раздела 4 Положения установлен с целью обеспечения выполнения основных задач по сохранению и охране природных комплексов и объектов.

Из представленной в материалы дела Информации о геоэкологическом состоянии озера Сасык – Сиваш и необходимости мер для сохранения его гидроминеральных ресурсов, основанной на проведении многолетних исследований и накопленном научно-практическом опыте, деятельность Производственного кооператива «Галит» в пределах предоставленного ему горного отвода, охватывающего всю без исключения акваторию южной части озера Сасык-Сиваш, обеспечивает его сохранность и поддержание в нем соответствующего водно-солевого режима, не допускает высыхания и распреснения, в связи с чем, указывают, что деятельность Производственного кооператива «Галит» по солепромыслу в южной (соленой) части озера Сасык-Сиваш необходима для сохранения этого природного водного объекта, и не может быть прекращена или ограничена (л.д.138 т.7).

Пояснениями представителя Минпророды Крыма было также установлено, что прекращение деятельности Производственного кооператива «Галит» может привести к засаливанию озера «Сасык-Сиваш».

С целью обеспечения выполнения основных задач на территории Заказника запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям ее создания (пункты 4.1, 4.2 Положения).

Таким образом, при обстоятельствах настоящего дела, поскольку государственный природный заказник «Сасыкский» был создан как ландшафтный, и предназначен для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов), деятельность ПК «Галит» по солепромыслу в южной (соленой) части озера Сасык-Сиваш, не противоречит целям и задачам сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов) и способствует сохранению Заказника в созданном виде.

Согласно части 3 статьи 11 Федерального закона о недрах лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

В соответствии со статьями 7, 11 Закона о недрах, пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому отвод предоставлен. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Статьей 12 Закона о недрах предусмотрено, что лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования, в том числе контракта на предоставление услуг (с риском и без риска), а также может дополняться иными условиями, не противоречащими данному Закону. Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменения этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.

В соответствии с п. 10 ч. 2 ст. 22 Закона о недрах пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, оговоренных в лицензии.

В Сведениях об участке недр указывается, что Сасык-Сивашский солепромысел существует с конца 19-го столетия. С 1921 по 1991 года месторождение было сырьевой базой Сакского химического завода. С 1991 года месторождение эксплуатирует производственный кооператив «Галит» с производительностью от 1.7 до 25 тысяч тон зерновой кухонной соли в год. В пределах предоставленного участка недр другие пользователи недр отсутствуют. (Приложение № 6 к лицензии т.1 л.д.61-78).

Из протокола заседания территориальной комиссии по разработке месторождений полезных ископаемых Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым от 31 августа 2016 г. следует, что ПК «Галит» был согласован и утвержден в установленном порядке «Проект разработки добычи соли на участке Сасык-Сивашского месторождения ПК «Галит» в Сакском районе Республики Крым». Проектом определены балансовые запасы полезного ископаемого в количестве 2432,945 тыс. м3, установлена годовая производительность 37,0 тысяч тон. Проектом определен срок обеспечения предприятия запасами при проектной производительности – 21 год (т.4 л.д. 117-124).

В пункте 10.1 Приложения № 1 к лицензии на пользование недрами серия СМФ, номер 00034 установлено, что пользователь недр обязан выполнять установленные законодательством требования по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами.

Таким образом, ограничения пользователя недр при осуществлении им лицензируемой деятельности установлены выданной ПК «Галит» лицензией.

10 сентября 2015 г. с целью разведки и добычи полезных ископаемых, в соответствии с лицензией на пользование недрами, Производственному кооперативу «Галит» было выдано решение о предоставлении водного объекта (озеро Сасык-Сиваш Республика Крым, Сакский район) в пользование.

Срок вышеуказанного решения истек 3 ноября 2017 г.

В продлении указанного решения 19 июля 2018 г. было отказано Минприроды Крыма по тем основаниям, что водный объект (озеро Сасык-Сиваш) частично расположен в границах государственного природного Заказника «Сасыкский», являющегося особо охраняемой природной территорией регионального значения Республики Крым. Согласно Постановлению Совета Министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. №222 «Об утверждении положений о государственных природных заказниках регионального значения Республики Крым» на территории Заказника с целью обеспечения выполнения основных задач по сохранению и охране природных комплексов и объектов запрещается пользование недрами (т.5 л.д. 42).

Довод административного ответчика, а также заинтересованных лиц, выступающих на стороне ответчика о том, что права ПК «Галит» не нарушаются, поскольку деятельность производственного кооператива осуществляется в части акватории, не входящей в зону ООПТ, является несостоятельным, поскольку согласно Приложению № 6 к лицензии № - получение зерновой соли в пласте на солепромысле основано на последовательном испарении морской воды в системе испарительных бассейнов, в результате которого достигается концентрация соли в упаренной морской воде приводящая к выпадению ее в осадок. Сырьем для получения кухонной соли служит морская вода, которая в начале испарительного сезона (май) подается в озеро Сасык-Сиваш в количестве 7,9 млн. м3, что обеспечивает поддержание постоянного уровня воды в озере и добычу кухонной соли.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что поскольку для осуществления лицензионной деятельности ПК «Галит» необходима вода всей акватории озера «Сасык-Сиваш», и территория акватории частично охватывается зоной ООПТ, права административного истца нарушаются установленным в подпункте 7 пункта 4.2 Положения запретом на пользование недрами.

Довод Минприроды Крыма о том, что деятельность по добыче ПК «Галит» не ведется, опровергается материалами дела.

В этой связи, исключение из запрещенных видов деятельности на территории заказника разведки и добычи садочной рапы и кухонной соли, в соответствии с выданной ПК «Галит» лицензией серии №, изменит возможность обеспечения сохранности озера «Сасык-Сиваш» и поддержание в нем соответствующего водно-солевого режима.

Анализ приведенных законоположений позволяет сделать вывод о том, что поскольку деятельность по добыче полезных ископаемых не может быть ограничена установленными в отношении территории горного отвода функциональных и территориальных зон, права административного истца оспариваемым подпунктом 7 пункта 4.2 Положения нарушаются в той мере, в какой данный подпункт устанавливает запрет Производственному кооперативу «Галит» на разведку и добычу садочной рапы и кухонной соли в соответствии с выданной лицензией серии №.

На основании вышеизложенного, суд приходит к выводу о том, что при издании оспариваемого Положения были нарушены требования Федерального закона от 14 марта 1995 г.№ 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и Закона Республики Крым от 10 ноября 2014 г. № 5-ЗРК/2014 «Об особо охраняемых природных территориях Республики Крым».

В соответствии с частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определено, что основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Внесенные Постановлением Совета министров Республики Крым от 17 декабря 2018 г. № 638 в Постановление Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222 в подпункт «7» пункта 4.2. раздела 4 этого же Положения изменения касаются разрешения использования подземных вод и родникового стока на территории Заказника, в случае отсутствия негативного влияния на природные комплексы и объекты Заказника при наличии разрешительных документов в соответствии с законодательством Российской Федерации и не затрагивают прав административного истца по ведению деятельности по разведке и добыче садочной рапы и кухонной соли.

Принимая во внимание разъяснения пункта 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», согласно которым нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, суд считает подлежащими удовлетворению заявленные исковые требования в части признания недействующим с момента вступления в законную силу решения суда подпункт 7 пункта 4.2 раздела 4 Положения о государственном природном заказнике регионального значения Республики Крым «Сасыкский», утвержденного Постановлением Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222 (Приложение №4) в редакции на момент принятия, а также в редакции постановления Совета министров Республики Крым от 25 декабря 2017 г. №709, в той мере, в какой данный подпункт устанавливает запрет Производственному кооперативу «Галит» на разведку и добычу садочной рапы и кухонной соли в соответствии с выданной лицензией серии №.

Требование к Совету министров Республики Крым об обязании принять новое постановление не подлежит удовлетворению, поскольку избранный административным истцом способ восстановления нарушенных прав не соответствует действующему законодательству.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Республике Крым,

решил:

административное исковое заявление Производственного кооператива «Галит» о признании недействующим в части постановления Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222, - удовлетворить частично.

Признать недействующим с момента вступления в законную силу решения суда подпункт 7 пункта 4.2 раздела 4 Положения о государственном природном заказнике регионального значения Республики Крым «Сасыкский», утвержденного Постановлением Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222 (Приложение №4) в редакции на момент принятия, а также в редакции постановления Совета министров Республики Крым от 25 декабря 2017 г. №709, в той мере, в какой данный подпункт устанавливает запрет Производственному кооперативу «Галит» на разведку и добычу садочной рапы и кухонной соли в соответствии с выданной лицензией серии №

В удовлетворении остальной части исковых требований отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Мотивированное решение изготовлено 3 сентября 2019 г.

Судья Верховного Суда

Республики Крым подпись Н.А. Терентьева