Решение № 3А-52/2025 3А-52/2025~М-41/2025 М-41/2025 от 1 сентября 2025 г. по делу № 3А-52/2025

УИД 58OS0000-01-2025-000084-21 Дело № 3а-52/2025


Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

27 августа 2025 года г. Пенза

Пензенский областной суд в составе

судьи Шелахаевой Е.М.,

при секретаре Морозовой Е.В.,

с участием прокурора Ивлиевой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Министерству градостроительства и архитектуры Пензенской области, администрации Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области о признании недействующим в части приказа Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 1 апреля 2025 года № 23-143 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования Ермоловский сельсовет Пензенского района Пензенской области, утверждённые постановлением администрации Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 22 февраля 2022 года № 17»,

у с т а н о в и л:

постановлением администрации Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 22 февраля 2022 года № 17 утверждены Правила землепользования и застройки территории Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области согласно прилагаемым материалам в текстовой форме и в виде карт (пункт 1); (далее – Правила землепользования и застройки от 22 февраля 2022 года № 17, постановление от 22 февраля 2022 года № 17) (том 2 л.д. 33-93).

Пунктом 1 статьи 9 главы 2 «Градостроительные регламенты» указанных Правил в зоне застройки индивидуальными жилыми домами и малоэтажными жилыми домами блокированной застройки Ж-1 предусмотрен основной вид разрешённого использования «Ведение огородничества» (13.1) (том 2 л.д. 69).

Текст постановления, а также названные Правила опубликованы в информационном бюллетене «Ермоловские вести» от 22 февраля 2022 года № 4 (том 3 л.д. 74-76).

Приказом Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 1 апреля 2025 года № 23-143 в Правила землепользования и застройки от 22 февраля 2022 года № 17 внесены изменения:

1.1 глава I «Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений» Правил изложена в редакции согласно предложению № 1 к настоящему приказу;

1.2 глава II «Градостроительные регламенты» Правил изложена в редакции согласно приложению № 2 к настоящему приказу;

1.3 статья 19 главы III «Карта градостроительного зонирования» Правил считать статьёй 23 (далее – приказ от 1 апреля 2025 года № 23-143, оспариваемый приказ, оспариваемый нормативный правовой акт) (том 1 л.д. 147-206).

Согласно тексту названных Правил вид разрешённого использования «Ведение огородничества» (13.1) исключён из основных видов разрешённого использования таблицы, содержащейся в пункте 1 статьи 13 «Градостроительный регламент. Зона застройки индивидуальными жилыми домами и малоэтажными жилыми домами блокированной застройки Ж-1» главы II «Градостроительные регламенты» (том 1 л.д. 188).

Текст приказа 1 апреля 2025 года опубликован на официальном сайте Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области (mingrad.pnzreg.ru) (том 1 л.д. 146, том 4 л.д. 12), в этот же день - на сайте Федеральной государственной информационной системы территориального планирования (ФГИС ТП) (том 4 л.д. 13-14), 4 апреля 2025 года - на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) (том 1 л.д. 145).

Административный истец ФИО1 обратился в Пензенский областной суд, указывая на то, что 26 мая 2023 года постановлением администрации Пензенского района Пензенской области № 1471 ему было предварительно согласовано предоставление в аренду сроком на три года земельного участка площадью 4500 кв.м для ведения огородничества, местоположение: <адрес>, утверждена схема расположения указанного земельного участка с условным номером :ЗУ1 на кадастровом плане территории, рекомендовано провести кадастровые работы в целях образования земельного участка в соответствии с указанной схемой, установлен срок действия постановления – 2 года.

14 апреля 2025 года после проведения кадастровых работ и постановки на учёт земельного участка с кадастровым № ФИО1 обратился в администрацию Пензенского района Пензенской области с заявлением о предоставлении его в аренду. 23 апреля 2025 года названный орган муниципальной власти отказал в предоставлении испрашиваемого земельного участка с указанием на то, что после принятия приказа Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 1 апреля 2025 года № 23-143 в действующих Правилах землепользования и застройки Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области отсутствует вид разрешённого использования «Ведение огородничества» (13.1) в территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами и малоэтажными жилыми домами блокированной застройки Ж-1.

При рассмотрении административного дела № в Пензенском районном суде Пензенской области по административному иску ФИО1, где предметом оспаривания является указанный выше отказ, администрация Пензенского района Пензенской области в обоснование своих возражений также сослалась на приказ Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 1 апреля 2025 года № 23-143.

Административный истец указывает, что ранее вид разрешённого использования «Ведение огородничества» (13.1) был предусмотрен для зоны застройки индивидуальными жилыми домами и малоэтажными жилыми домами блокированной застройки (Ж-1), однако без достаточных на то оснований был исключён. Полагает, что приказ Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 1 апреля 2025 года № 23-143 нарушает его права, поскольку не позволяет получить в аренду земельный участок в указанной территориальной зоне для ведения огородничества без проведения торгов.

Кроме того, административный истец полагает, что оспариваемый приказ принят с нарушением процедуры, поскольку изменения в Правила землепользования и застройки внесены по инициативе администрации Пензенского района Пензенской области, заявление которой не соответствует утверждённой форме и не содержит обязательной информации, а именно: не указаны адрес проживания, контактный телефон и адрес электронной почты представителя администрации ФИО2, ИНН, контактный телефон, адрес электронной почты, номер дома администрации Пензенского района Пензенской области, в связи с чем указанное заявление не могло быть рассмотрено по существу. Приложенная к заявлению пояснительная записка не содержит аналитических данных и экономического обоснования эффективности использования земли, отсутствуют текстовые материалы с указанием раздела Правил землепользования и застройки, в который предлагается внести изменения (том 4 л.д. 148-156).

Ссылаясь на указанные обстоятельства, административный истец просил признать недействующим приказ Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 1 апреля 2025 года № 23-143 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования Ермоловский сельсовет Пензенского района Пензенской области» в части отсутствия в таблице пункта 1 статьи 13 главы II «Градостроительные регламенты» среди основных видов разрешённого использования земельных участков в зоне застройки Ж-1 кода 13.1 «Ведение огородничества» (том 1 л.д. 4-7).

В ходе подготовки дела к рассмотрению в качестве административного соответчика привлечена администрация Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области.

В судебное заседание административный истец ФИО1 не явился, извещён надлежаще и своевременно, обеспечил явку представителя.

Его представитель ФИО3 в судебном заседании поддержала доводы административного искового заявления с учётом дополнительных пояснений, просила удовлетворить. Полагала, что оспариваемый приказ не соответствует положениям статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также принципам земельного законодательства, закреплённым в подпунктах 1, 10, 11 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку не позволяет учесть потребности ФИО1 в ведении огородничества для нужд семьи (том 4 л.д. 148-156).

Представитель административного ответчика Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области ФИО4 просила суд отказать в удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в письменных возражениях на административное исковое заявление, указывая, что оспариваемый приказ принят органом государственной власти в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением процедуры, порядка принятия, введения в действие, опубликования и вступления в силу, не противоречит федеральному и региональному законодательству, не нарушает права и законные интересы административного истца (том 1 л.д. 29-33, том 4 л.д. 162-164).

Представитель административного ответчика администрации Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области ФИО5 представил отзыв на административное исковое заявление и дополнение к нему, указывая, что оспариваемый приказ и Правила землепользования и застройки в первоначальной редакции приняты с соблюдением процедуры принятия, введения в действия, опубликования, при этом оспариваемый акт не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, разрешение спора оставил на усмотрение суда (том 3 л.д. 87-88, том 4 л.д. 41-42). Он же, представляя интересы заинтересованного лица - администрации Пензенского района Пензенской области, возражал против удовлетворения заявленных требований, полагая, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу. На продолжение судебного заседания после перерыва не явился. От представителя администрации Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области ФИО6 поступило заявление об окончании рассмотрения дела в отсутствие представителя.

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся представителей лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещённых о времени и месте рассмотрения дела и не просивших о его отложении.

Выслушав объяснения участников процесса, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Ивлиевой Е.В., полагавшей административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии с положениями части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, части 4 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке.

Порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов предусмотрен главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в силу положений части 8 статьи 213 которого к обстоятельствам, подлежащим обязательному выяснению при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта относятся: соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; наличие нарушений прав административного истца; соблюдение требований устанавливающих: форму и вид нормативного акта, полномочия, процедуру его принятия, введения в действие, опубликования и вступления в силу.

ФИО1 обратился в администрацию Пензенского района Пензенской области с заявлением о предварительном согласовании предоставления в аренду без проведения торгов земельного участка под ведение огородничества.

26 мая 2023 года постановлением администрации Пензенского района Пензенской области № 1471 заявителю предварительно согласовано предоставление земельного участка площадью 4500 кв.м, местоположение: Российская Федерация, <адрес>, в аренду сроком на 3 года, для ведения огородничества (пункт 1), утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории с условным номером :ЗУ1, площадью 4500 кв.м, в зоне застройки индивидуальными жилыми домами и малоэтажными жилыми домами блокированной застройки, категории земли населённых пунктов (пункт 2), ФИО1 рекомендовано провести кадастровые работы в целях образования земельного участка в соответствии со схемой его расположения (пункт 3); срок действия постановления о предварительном согласовании предоставления земельного участка составляет 2 года (пункт 4) (том 1 л.д. 10).

На последующее заявление ФИО1 от 14 апреля 2025 года о предоставлении поставленного им на кадастровый учёт земельного участка с кадастровым № администрация Пензенского района Пензенской области письмом от 23 апреля 2025 года № ответила отказом, в котором указала, что в действующих Правилах землепользования и застройки Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области в редакции приказа Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области с 1 апреля 2025 года вид разрешённого использования «Ведение огородничества» в территориальной зоне застройки жилыми домами и малоэтажными домами блокированной застройки Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области отсутствует (том 1 л.д. 10-14).

В производстве Пензенского районного суда Пензенской области находится дело № по административному исковому заявлению ФИО1 об оспаривании решения администрации Пензенского района Пензенской области об отказе в предоставлении земельного участка в аренду, приостановленное до рассмотрения настоящего административного дела (том 1 л.д. 15-17, том 2 л.д. 100-103).

Согласно положениям части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из материалов дела, приказ от 1 апреля 2025 года № 23-149 применялся к административному истцу, затрагивает его права и интересы, поскольку послужил основанием для отказа в предоставлении ему земельного участка в аренду.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее - постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50), в случае оспаривания положений нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в положения другого нормативного правового акта, суд вправе предложить административному истцу уточнить заявленные требования. Если после такого уточнения станет ясным, что административный истец оспаривает положения нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в основные нормативные положения, но не оспаривает сами основные нормативные положения, суд проверяет законность положений, вносящих изменения в основные нормативные положения (часть 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В ходе рассмотрения дела судом предложено стороне административного истца уточнить заявленные требования. Представитель административного истца ФИО3 настаивала на рассмотрении требований о признании недействующим приказа от 1 апреля 2025 года № 23-143, поскольку именно этот нормативный правовой акт нарушает права ФИО1, был указан в письме администрации Пензенского района Пензенской области об отказе в предоставлении спорного земельного участка в аренду. При этом Правила землепользования и застройки, утверждённые постановлением администрации Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 22 февраля 2022 года № 17 в первоначальной редакции, прав административного истца не нарушают, соответствуют его интересам, поскольку содержат необходимый для него вид разрешённого использования «Ведение огородничества» (13.1) в зоне застройки индивидуальными жилыми домами и малоэтажными жилыми домами блокированной застройки (Ж-1), процедуру их принятия он не оспаривает.

В этой связи судебной проверке подлежит приказ Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования Ермоловский сельсовет Пензенского района Пензенской области, утверждённые постановлением администрации Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 22 февраля 2022 года № 17».

Как следует из смысла статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы, регулирующих отношения в области градостроительной деятельности, муниципальных правовых актов, принятых по вопросам градостроительной деятельности, которые не могут и не должны противоречить настоящему Кодексу.

Согласно положениям пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В соответствии с пунктом 2 части 1, части 3 статьи 9 ГрК РФ к числу документов территориального планирования муниципальных образований относятся генеральные планы поселений, которые являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки.

Правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 ГрК РФ).

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) (действующими на дату принятия постановления от 22 февраля 2022 года № 17), определено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 43 названного закона (действующей на момент принятия постановления от 22 февраля 2022 года № 17), в систему муниципальных правовых актов наряду с другими входят правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (пункт 3 части 1), которые не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан) (абзац второй части 2).

Положениями статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ (здесь и далее - в редакции по состоянию на 22 февраля 2022 года) установлено, что муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации (часть 1).

В соответствии с частью 1 статьи 32 ГрК РФ (в редакции на момент принятия нормативного правового акта в первоначальной редакции) правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления или, если это предусмотрено законодательством субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности, местной администрацией, за исключением случаев, предусмотренных статьёй 63 настоящего Кодекса. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний, за исключением случаев, если их проведение в соответствии с настоящим Кодексом не требуется.

Как следует из положений пункта 20 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ, пунктов 1, 3 части 1 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ (в редакции по состоянию на 22 февраля 2022 года), утверждение правил землепользования и застройки сельского поселения является вопросом местного значения соответствующего муниципального района, если законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами муниципального района и сельского поселения решение этого вопроса не закреплено за сельским поселением, по которым представительный орган местного самоуправления поселений или, если это предусмотрено законодательством субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности, местной администрацией, за исключением случаев, предусмотренных статьёй 63 настоящего Кодекса, принимает муниципальные правовые акты.

Частью 4 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счёт межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Согласно абзацу седьмому подпункта «ц» статьи 1 Закона Пензенской области от 2 ноября 2004 года № 690-ЗПО «О границах муниципальных образований Пензенской области» Ермоловский сельсовет входит в состав муниципального образования Пензенский район Пензенской области, обладающего статусом муниципального района, и отнесён к муниципальным образованиям, обладающим статусом сельского поселения.

В соответствии с частью 1.1 статьи 4 Устава Пензенского района Пензенской области (в редакции на момент принятия постановления от 22 февраля 2022 года) вопросы местного значения, в том числе предусмотренные пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ, для городских поселений на территориях сельских поселений Пензенского района решаются органами местного самоуправления (том 1 л.д. 213).

Решениями Собрания представителей Пензенского района Пензенской области и Комитета местного самоуправления Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 9 июня 2016 года № 308-25/3 и 3 июня 2016 года № 188-43/2 утверждены соглашения о передаче части полномочий по решению вопросов местного значения в сфере градостроительной деятельности органам местного самоуправления Ермоловского сельсовета. Полномочия по принятию решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения, либо к различным частям территории поселения, порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ переданы главе администрации поселения, по утверждению правил землепользования и застройки – Комитету местного самоуправления поселения (том 3 л.д. 89-95).

До 11 апреля 2024 года на территории Пензенской области действовал Градостроительный Устав Пензенской области, утверждённый Законом Пензенской области от 14 ноября 2006 № 1164-ЗПО, в который Законом Пензенской области от 16 сентября 2021 года № 3734-ЗПО внесена статья 16-1, согласно положениям которой на территории Пензенской области правила землепользования и застройки и внесённые изменения в правила землепользования и застройки утверждаются местной администрацией.

Согласно положениям Устава, принятого решением Комитета местного самоуправления Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 25 апреля 2011 года № 18-4/1, с учётом изменений и дополнений, действовавших на момент принятия постановления от 22 февраля 2022 года (далее также – Устав), администрация Ермоловского сельсовета - исполнительно-распорядительный орган Ермоловского сельсовета, наделённый настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Ермоловского сельсовета федеральными законами и законами Пензенской области, которым руководит глава администрации - лицо, назначаемое на должность по контракту по результатам конкурса на замещение указанной должности, обеспечивает осуществление администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Ермоловского сельсовета федеральными законами и законами Пензенской области (пункты 1-4, подпункт 3 пункта 6 статьи 23). В систему муниципальных правовых актов Ермоловского сельсовета входят правовые акты администрации Ермоловского сельсовета; глава администрации в пределах своих полномочий издаёт постановления администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Ермоловского сельсовета федеральными законами и законами Пензенской области, а также распоряжения по вопросам работы администрации (подпункт 3 пункта 1, пункт 5 статьи 29) (том 3 л.д. 143-191).

В соответствии со статьями 5.1, 31 ГрК РФ по проектам правил землепользования и застройки и внесения в названный документ изменений проводятся общественные обсуждения или публичные слушания.

Общественные обсуждения или публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи (часть 12 статьи 31 ГрК РФ).

В соответствии с положениями статьи 13 Устава и подпункта 2 пункта 1.4 Положения о публичных слушаниях в Ермоловском сельсовете Пензенского района Пензенской области, утверждённого решением Комитета местного самоуправления Пензенского района Пензенской области от 3 сентября 2015 года № 110-27/2, по вопросам принятия правил землепользования и застройки проводятся публичные слушания (том 2 л.д. 210-216, том 3 л.д. 192-197).

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Согласно положениям статьи 33 Устава Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области постановления администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Ермоловского сельсовета федеральными законами и законами Пензенской области, вступают в силу на следующий день после дня их официального опубликования (обнародования), если указанными правовыми актами не установлен иной срок вступления в силу после дня их официального опубликования (обнародования) (часть четвёртая). Официальным опубликованием (обнародованием) муниципальных правовых актов или соглашений, заключённых между органами местного самоуправления, является первая публикация полного текста муниципального правового акта или соглашения в информационном бюллетене Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области «Ермоловские вести» (том 3 л.д. 143-191).

Решением Комитета местного самоуправления Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 22 июня 2011 года № 46-7/1 учреждено периодическое печатное издание «Информационный бюллетень Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области «Ермоловские вести» для опубликования муниципальных правовых актов Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии Ермоловского сельсовета, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации; утверждено прилагаемое Положение о периодическом печатном издании (том 3 л.д. 78-82).

Постановления администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Ермоловского сельсовета федеральными законами и законами Пензенской области, вступают в силу на следующий день после дня их официального опубликования (обнародования), если указанными правовыми актами не установлен иной срок вступления в силу после дня их официального опубликования (обнародования) (часть 4 статьи 33 Устава).

Официальным опубликованием (обнародованием) муниципальных правовых актов или соглашений, заключённых между органами местного самоуправления, является первая публикация полного текста муниципального правового акта или соглашения в информационном бюллетене Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области «Ермоловские вести» (часть 4 статьи 33 Устава).

Проверяя процедуру принятия, введения в действие и опубликования постановления администрации Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 22 февраля 2022 года № 17, судом установлено, что принятию указанного нормативного правового акта предшествовало проведение процедуры публичных слушаний.

29 августа 2018 года администрацией Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области в соответствии с положениями Порядка подготовки документации по планировке территории Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области и принятия решения об утверждении документации по планировке территории, утверждённого постановлением администрации Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 23 августа 2018 года № 82 (том 2 л.д. 219-226) принято постановление № 83 о подготовке проекта Правила землепользования и застройки муниципального образования Ермоловский сельсовет Пензенского района Пензенской области (часть 5 статьи 31 ГрК РФ), утверждён состав комиссии по подготовке проекта, Положение о комиссии, а также порядок её работы (том 2 л.д. 227-236).

31 августа 2018 года указанное постановление опубликовано в информационном бюллетене «Ермоловские вести» № 34 (том 4 л.д. 43-65).

15 января 2020 года между администрацией Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области (Заказчик) и обществом с ограниченной ответственностью «Консоль» (Подрядчик) заключён договор подряда на разработку проекта правил землепользования и застройки, которые выполнены согласно акту выполненных работ от 15 января 2020 года (том 2 л.д. 236-240).

Порядок организации и проведения публичных слушаний в Ермоловском сельсовете установлен соответствующим Положением, утверждённым решением Комитета местного самоуправления Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 3 сентября 2015 года № 110-27/2 (том 3 л.д. 192-197), в соответствии с которым 18 марта 2020 года Комитетом местного самоуправления Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области принято решение № 48-13/3 об опубликовании проекта Правил землепользования и застройки территории Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области в информационном бюллетене «Ермоловские вести»; назначены публичные слушания по обсуждению проекта Правил землепользования и застройки названного муниципального образования на 22 апреля 2020 года, указано место и время приёма предложений граждан (том 2 л.д. 241, том 3 л.д. 202-203). Названное решение, проект Правил землепользования и застройки, извещения о проведении публичных слушаний опубликованы в информационном бюллетене «Ермоловские вести» от 19 марта 2020 года № 7 (том 3 л.д. 204-206).

22 апреля 2020 года по указанному выше вопросу состоялись публичные слушания с оформлением протоколов публичных слушаний от 22 апреля 2020 года № 1, № 2, № 3, в которых отражено решение об одобрении проекта Правил землепользования и застройки территории Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области (том 3 л.д. 1-9).

23 апреля 2020 года составлено заключение о результатах публичных слушаний (том 3 л.д. 10), которое наряду с протоколами публичных слушаний в этот же день опубликовано в информационном бюллетене «Ермоловские вести» № 13 (том 4 л.д. 66-88).

Решение Комитета местного самоуправления Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 15 января 2021 года № 96-25/3 «Об утверждении Правил землепользования и застройки территории Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области» было признано утратившим силу тем же органом в порядке самоконтроля решением от 21 февраля 2022 года № 150-46/3, поскольку в силу порядка, установленного статьёй 16.1 Градостроительного устава Пензенской области (Закон Пензенской области от 14 ноября 2006 года № 1164-ЗПО), действовавшей в указанный период, утверждение Правил землепользования и застройки и внесение в них изменений относились к полномочиям местной администрации (том 2 л.д. 29-32, том 4 л.д. 79-145).

22 февраля 2022 года постановлением администрации Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области № 17 на основании протоколов публичных слушаний, заключения о результатах их проведения, утверждены Правила землепользования и застройки территории Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области (том 2 л.д. 33-93, том 3 л.д. 11-73).

Нормативный правовой акт от 22 февраля 2022 года № 17 принят в установленной форме постановления, подписан главой администрации Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области ФИО6 (том 2 л.д. 33, том 3 л.д. 11), назначенной на должность решением Комитета местного самоуправления Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 4 февраля 2020 года № 36-10/3 (том 3 л.д. 198), 22 февраля 2022 года опубликован в информационном бюллетене «Ермоловские вести» № 4 (том 2 л.д. 122-152, том 3 л.д. 74-76, 207-237, официальном сайте администрации Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области и вступил в законную силу на следующий день после его первого официального опубликования.

Судом из письма Министерства цифрового развития и связи Пензенской области установлено, что в целях оптимизации хранилища Центра обработки данных Правительства Пензенской области, официального сайта Губернатора Пензенской области, органов власти Пензенской области и администраций муниципальных районов было принято решение об отключении 289 сайтов сельских поселений Пензенской области с низким уровнем посещаемости, в том числе и сайта Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области. 16 мая 2022 года в органы местного самоуправления направлено письмо в целях уведомления о прекращении работы с 15 июня 2022 года указанных сайтов и необходимости переноса информации на официальные сайты администраций муниципальных районов Пензенской области, фактическая дата отключения сайтов 15 июля 2022 года (том 3 л.д. 199-201). В связи с чем доступ к сайту Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области в настоящее время является технически невозможным.

Таким образом, судом установлено, что постановление администрации Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 22 февраля 2022 года № 17 принято уполномоченным органом, в пределах компетенции, установленной приведёнными выше нормами федерального, регионального и муниципального законодательства, подписано надлежащим должностным лицом, принято с соблюдением формы (вида), процедуры принятия, правил введения в действие, в том числе порядка его опубликования и вступления в силу.

Отдельные технические ошибки и описки, допущенные к текстах составленных документов, не являются существенными и в силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не могут являться основанием для признания нормативного правового акта недействующим.

Лицами, участвующими в деле, установленные судом обстоятельства не оспаривались, как и соблюдение процедуры принятия нормативного правового акта в первоначальной редакции.

Сторона административного истца, связывая восстановление своих прав с необходимостью применения к нему нормативного правового акта в первоначальной редакции, содержащей вид разрешённого использования «Ведение огородничества» (13.1) в территориальной зоне Ж-1, и отменой оспариваемого приказа от 1 апреля 2025 года, указала на отсутствие доводов относительно нарушения порядка принятия постановления от 22 февраля 2022 года № 17, просила признать недействующими только внесённые в него изменения.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 33 ГрК РФ одним из оснований для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является поступление предложений об изменении градостроительных регламентов.

Согласно части 1 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса, с учётом особенностей, установленных настоящей статьёй.

В соответствии с положениями части 3 статьи 33 ГрК РФ предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются органами местного самоуправления в случаях, если необходимо совершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки на соответствующих территории поселения, территории муниципального округа, территории городского округа, межселенных территориях (пункт 4); физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений (пункт 5).

Федеральным законом от 29 декабря 2014 года № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» Градостроительный кодекс Российской Федерации дополнен статьёй 8.2, согласно которой полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные данным кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Закона № 131-ФЗ.

Законом Пензенской области от 24 ноября 2021 года № 3765-ЗПО «О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности и земельных отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти Пензенской области» утверждение правил землепользования и застройки муниципальных образований Пензенской области, принятие решения о подготовке правил землепользования и застройки муниципальных образований Пензенской области, внесение изменений в такие документы и обеспечение подготовки таких документов отнесены к полномочиям уполномоченных Правительством Пензенской области исполнительным органам Пензенской области (пункт 2 статьи 2) (том 2 л.д. 94-97, 180-183).

Постановлением Правительства Пензенской области от 14 января 2022 года № 13-пП «Отдельные вопросы исполнительных органов государственной власти Пензенской области» создан исполнительный орган государственной власти Пензенской области - Министерство градостроительства и архитектуры Пензенской области, которому переданы реализуемые Министерством строительства и дорожного хозяйства Пензенской области полномочия в области архитектуры и градостроительства Пензенской области, названный орган наделён полномочиями, переданными Пензенской области Российской Федерацией, в области организации и проведения государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий и в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

Согласно пункту 1.1 Положения о Министерстве градостроительства и архитектуры Пензенской области, утверждённого постановлением Правительства Пензенской области от 30 августа 2024 года № 658-пП, Министерство является исполнительным органом Пензенской области, обеспечивающим проведение государственной политики в сфере градостроительной деятельности и архитектуры (том 1 л.д. 67-78, том 3 л.д. 238-249).

Подпунктом 3.1.4 пункта 3.1 названного Положения к числу полномочий, осуществляемых Министерством в рамках своей компетенции и в соответствии с возложенными на него задачами в области градостроительной деятельности и архитектуры, отнесено утверждение правил землепользования и застройки муниципальных образований Пензенской области, принятие решения о подготовке правил землепользования и застройки муниципальных образований Пензенской области, внесение изменений в такие документы и обеспечение подготовки таких документов.

Министерство в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право издавать приказы по вопросам своей компетенции (подпункт 4.1.3 пункта 4.1 Положения).

Министерство возглавляет Министр градостроительства и архитектуры Пензенской области - главный архитектор Пензенской области (далее - Министр), назначаемый на должность и освобождаемый от должности Губернатором Пензенской области в установленном действующим законодательством порядке, издающий приказы по вопросам своей компетенции (пункт 5.1, подпункт 5.2.3 пункта 5.2 Положения).

Приказом Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 26 декабря 2022 года № 318/ОД создана Комиссия по подготовке проектов Правил землепользования и застройки муниципальных образований Пензенской области (далее – Комиссия), утверждены Положение о Комиссии и её состав (том 1 л.д. 80-92).

Разделом II названного Положения к функциям Комиссии отнесены следующие: рассмотрение вопросов о разработке и утверждении правил землепользования и застройки муниципальных образований Пензенской области (подпункт 1.1 пункта 1); рассмотрение предложений, поступивших от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти Пензенской области, органов местного самоуправления, заинтересованных физических и юридических лиц о внесении изменений в правила землепользования и застройки муниципальных образований Пензенской области и принятие решений о возможности утверждения изменений в Правила землепользования и застройки муниципальных образований Пензенской области (подпункт 1.2 пункта 1); проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам Правил землепользования и застройки муниципальных образований Пензенской области (подпункт 1.3 пункта 1).

Приказом Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 27 апреля 2023 года № 23-92 утверждён Порядок направления в Комиссию по подготовке проектов Правил землепользования и застройки муниципальных образований Пензенской области предложений заинтересованных лиц о внесении изменений в Правила землепользования и застройки и рассмотрения указанных предложений (том 2 л.д. 174-177).

Согласно Порядку опубликования актов Правительства Пензенской области и актов исполнительных органов Пензенской области, утверждённому постановлением Правительства Пензенской области от 8 июля 2024 года № 432-пП, нормативные правовые акты Правительства Пензенской области (далее - акты Правительства), исполнительных органов Пензенской области (далее - акты исполнительных органов) подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Акты Правительства, исполнительных органов подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней после дня их подписания (пункт 1). Официальным опубликованием акта считается первая публикация его полного текста в газете «Пензенские губернские ведомости» либо первое размещение (опубликование) его полного текста на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), на официальном сайте Правительства Пензенской области и официальных сайтах исполнительных органов Пензенской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (том 1 л.д. 214).

Проверяя процедуру принятия оспариваемого приказа, судом установлено следующее.

12 сентября 2024 года в Комиссию по подготовке проектов правил землепользования и застройки муниципальных образований Пензенской области (далее – Комиссия) поступило заявление Т, действующего в интересах Т, о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования Ермоловский сельсовет Пензенского района Пензенской области (том 1 л.д. 93-94).

20 сентября 2024 года данное заявление рассмотрено на заседании Комиссии, что подтверждается соответствующим протоколом, по результатам рассмотрения заявления вынесено заключение – учесть заявление заявителя при подготовке проекта о внесении изменений в соответствующие Правила землепользования и застройки (том 1 л.д. 95-97).

14 октября 2024 года в соответствии с положениями статей 31, 33 ГрК РФ принят приказ Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области № 668-/ОП «О подготовке проекта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования Ермоловский сельсовет Пензенского района Пензенской области, утверждённые постановлением администрации Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 22 февраля 2022 года № 17» (том 1 л.д. 99).

Приказом того же органа от 11 ноября 2024 года № 797/ОП указано на необходимость учесть предложение Т в части включения в основные виды разрешённого использования земельных участков применительно к территориальной зоне ОД-1 вида разрешённого использования «Пищевая промышленность» (код 6.4) при подготовке указанного выше проекта (том 1 л.д. 98).

Сообщение о принятии названного решения, содержавшего также сведения о возможности направления в Комиссию предложений заинтересованных лиц по подготовке проекта, опубликовано на официальном сайте Министерства (mingrad.pnzreg.ru) (том 1 л.д. 100-101).

7 ноября 2024 года в Комиссию от администрации Пензенского района Пензенской области поступило два заявления о внесении изменений в Правила землепользования и застройки Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области, в том числе в части исключения из основных видов разрешённого использования земельных участков в границах территориальной зоны «Зона застройки индивидуальными жилыми домами и малоэтажными жилыми домами блокированной застройки» (Ж-1) вида разрешённого использования «Ведение огородничества» (13.1), а также пояснительная записка с указанием на необходимость рационального использования земельных ресурсов, недопущения негативных последствий от использования под ведение огородничества и целесообразность (том 1 л.д. 102-105).

25 ноября 2024 года указанное заявление было рассмотрено в числе прочих на заседании Комиссии, составлен соответствующий протокол, подготовлено заключение о принятии решения – учесть поступившие предложения, подготовить проект о внесении изменений в Правила землепользования и застройки соответствующего муниципального образования (том 1 л.д. 106-127).

19 декабря 2024 года Министерством градостроительства и архитектуры Пензенской области издан приказ № 915/ОП «О подготовке проекта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования Ермоловский сельсовет Пензенского района Пензенской области, утверждённые постановлением администрации Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 22 февраля 2022 года № 17», сообщение о чём размещено на официальном сайте Министерства с указанием на возможность направления в Комиссию предложений заинтересованных лиц (том 1 л.д. 128-131, том 4 л.д. 2).

При подготовке правил землепользования и застройки, внесении в них изменений, за исключением случаев, предусмотренных законом, проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 5.1 и 31 ГрК РФ (часть 11).

В соответствии с частью 4 статьи 5.1 ГрК РФ процедура проведения общественных обсуждений состоит из следующих этапов: оповещение о начале общественных обсуждений (пункт 1); размещение проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационных материалов к нему на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее в настоящей статье - официальный сайт) и (или) в государственной или муниципальной информационной системе, обеспечивающей проведение общественных обсуждений с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее также - сеть «Интернет»), либо на региональном портале государственных и муниципальных услуг (далее в настоящей статье - информационные системы) и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта (пункт 2); проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях (пункт 3); подготовка и оформление протокола общественных обсуждений (пункт 4); подготовка и опубликование заключения о результатах общественных обсуждений (пункт 5).

Порядок организации и проведения общественных обсуждений и публичных слушаний по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки в Пензенской области определён Положением, утверждённым приказом Министерства от 9 октября 2023 года № 23-210 и соответствует приведённым выше положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации (том 1 л.д. 215-219).

Согласно пункту 5.4 названного Положения оповещение о начале общественных обсуждений или публичных слушаний не позднее чем за семь дней до дня размещения на официальном сайте или информационных стендах проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, подлежит опубликованию на официальном сайте Министерства, распространяется на информационных стендах, оборудованных около здания Министерства, в местах массового скопления граждан и в иных местах, расположенных на территории, в отношении которой подготовлены соответствующие проекты, и иными способами, обеспечивающими доступ участников общественных обсуждений или публичных слушаний к указанной информации.

Приказом Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 3 марта 2025 года № 119/ОП постановлено провести общественные обсуждения по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования Ермоловский сельсовет Пензенского района Пензенской области, утверждённые постановлением администрации Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 22 февраля 2022 года № 17, организация проведения которых поручена отделу проведения общественных обсуждений публичных слушаний Управления градостроительного развития Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области (том 1 л.д. 132).

Текст приказа, а также проект, подлежащий обсуждению, информационные материалы 3 марта 2025 года и 13 марта 2025 года - соответственно опубликованы на официальном сайте Министерства (mingrad.pnzreg.ru) (том 1 л.д. 133, том 4 л.д. 4-10).

Также 5 марта 2025 года размещено оповещение о начале общественных обсуждений по указанному проекту решения с указанием на срок обсуждений – не более месяца, открытие экспозиции с 13 марта 2025 года по 21 марта 2025 года, часы работы, места размещения информационных материалов: <адрес>, порядок внесения предложений и замечаний, порядок заполнения журнала учёта посетителей экспозиции проекта (том 1 л.д. 134-137, том 4 л.д. 3).

Экспозиция проекта решения в соответствии с пунктом 5.5. Положения проводилась в период с 13 марта 2025 года по 21 марта 2025 года с 10 до 12 часов в здании Министерства, в указанный период в соответствии с п. 6.4 Положения принимались предложения и замечания к рассматриваемому проекту.

Согласно журналу регистрации посетителей экспозиции, перечню принявших участие в рассмотрении проекта участников общественных обсуждений, таковых не имелось (том 1 л.д. 138-140).

По результатам проведения общественных обсуждений в соответствии с пунктом 9.1 Положения составлен протокол общественных обсуждений от 21 марта 2025 года № 319 (том 1 л.д. 141-142).

В соответствии с пунктом 10.1 Положения на основании протокола общественных обсуждений или публичных слушаний в течение десяти рабочих дней со дня окончания общественных обсуждений или публичных слушаний организатор общественных обсуждений или публичных слушаний осуществляет подготовку заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний (согласно Приложению № 3 к настоящему Положению).

Заключение о результатах общественных обсуждений составлено 24 марта 2025 года, в этот же день размещено на официальном сайте Министерства (том 1 л.д. 143-144, том 4 л.д. 11).

После завершения общественных обсуждений в соответствии с пунктом 11.4 Положения проект был представлен Министру с приложением протокола общественных обсуждений и заключения о результатах общественных обсуждений.

1 апреля 2025 года Министерством принят приказ № 23-143, которым в Правила землепользования и застройки муниципального образования Ермоловский сельсовет Пензенского района Пензенской области, утверждённые постановлением администрации Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 22 февраля 2022 года № 17, внесены изменения (том 1 л.д. 147-206).

Оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт от 1 апреля 2025 года принят в установленной форме приказа № 23-143, подписан Министром ФИО7 (том 1 л.д. 147-148), назначенным на должность распоряжением Губернатора Пензенской области от 27 января 2022 года № 25-р/к (том 1 л.д. 79), 1 апреля 2025 года опубликован на официальном сайте Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области (mingrad.pnzreg.ru) (том 1 л.д. 146, том 4 л.д. 12), в этот же день - на сайте Федеральной государственной информационной системы территориального планирования (ФГИС ТП) (том 4 л.д. 13-14), 4 апреля 2025 года на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) (том 1 л.д. 145).

Таким образом, судом установлено, что приказ Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 1 апреля 2025 года № 23-143 принят уполномоченным органом, в пределах компетенции, установленной приведёнными выше нормами федерального и регионального законодательства, с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 30 - 35 ГрК РФ, подписан надлежащим должностным лицом, принят с соблюдением формы (вида), процедуры принятия, правил введения в действие, в том числе порядка его опубликования и вступления в силу.

Судом исследовался довод административного истца о нарушении порядка принятия оспариваемого приказа в связи с несоответствием поданного заявления администрации Пензенского района Пензенской области, инициировавшей внесение изменений в Правила землепользования и застройки, приказу Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской от 27 апреля 2023 года № 23-92 «Об утверждении Порядка направления в Комиссию по подготовке проектов Правил землепользования и застройки муниципальных образований Пензенской области предложений заинтересованных лиц о внесении изменений в Правила землепользования и застройки и рассмотрения указанных предложений» (далее также – Порядок).

Вопреки позиции административного истца заявление администрации Пензенского района Пензенской области о внесении изменений в Правила землепользования и застройки от 22 февраля 2022 года № 17 подано в Комиссию в установленной названным приказом от 27 апреля 2023 года № 23-92 форме, к нему приложены пояснительная записка, а также копия решения Собрания представителей Пензенского района Пензенской области от 30 сентября 2024 года № 7-1/5, которым с 1 октября 2024 года исполнение полномочий главы администрации возложено на ФИО8

При этом сведения об адресе нахождения, номере телефона, адресе электронной почты заявителя являются общедоступными сведениями, касающимся органа местного самоуправления, размещены на его официальном сайте. В заявлении указан ОГРН органа, что по смыслу формы заявления является альтернативным указанию сведений об ИНН.

Также к заявлению приложена пояснительная записка с обоснованием предлагаемых изменений в Правила землепользования и застройки, содержащая в числе прочего информацию о разделе Правил землепользования и застройки, в который предлагается внести изменения – Градостроительные регламенты.

Заявление подано органом муниципальной власти - администрацией Пензенского района Пензенской области в связи с необходимостью совершенствования порядка регулирования землепользования и застройки на соответствующих территории поселения (подпункт 2.1.4 пункта 2.1 Порядка) в целях изменения перечня основных видов разрешённого использования земельных участков (подпункт 1.2.2 пункта 1.2 Порядка), по сути является предложением об изменении градостроительных регламентов (пункт 2 части 2 статьи 33 ГрК РФ), соответствует установленной форме (Приложение к Порядку), к нему приложены документ, подтверждающий полномочия представителя органа местного самоуправления (подпункт 2.3.1 пункта 2.3 Порядка), а также пояснительная записка, которая помимо обоснования необходимости внесения изменений (подпункт 2.3.2 пункта 2.2 Порядка) содержит указание на текст Правил, которые предполагаются к изменению (подпункт 2.3.5 пункта 2.3 Порядка).

Суть приложения заявителя – необходимость исключения из основных видов разрешённого использования земельных участков в границах территориальной зоны застройки индивидуальными жилыми домами и малоэтажными жилыми домами блокированной застройки Ж-1 вида разрешённого использования «Ведение огородничества» (13.1) изложена в пояснительной записке, как и обоснование внесения изменений – в целях рационального использования земельных ресурсов и недопущения негативных последствий от использования под ведения огородничества на территории массовой жилой застройки.

Отсутствие отдельных реквизитов, предусмотренных бланком заявления: адреса проживания, контактного телефона, адреса электронной почты представителя администрации – исполняющего обязанности главы администрации ФИО2 в силу статуса органа местного самоуправления, который он представлял, не являлось препятствием для его идентификации, проверки полномочий представителя, а также возможности связи с ним.

Отсутствие указанных реквизитов, а также текстовых материалов с указанием раздела Правил, в который предлагалось внести изменения, не свидетельствует о несоблюдении процедуры принятия оспариваемого приказа, поскольку вопросы его принятия и внесения в него изменений находятся в исключительной компетенции Министерства.

Вопреки позиции административного истца названные обстоятельства в силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не свидетельствуют о нарушении порядка принятия нормативного правового акта, влекущем признание его недействующим.

При проверке соответствия оспариваемого нормативного акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судом установлено следующее.

В соответствии с положениями части 2 статьи 35 ГрК РФ в состав жилых зон могут включаться: зоны застройки индивидуальными жилыми домами (пункт 1); зоны застройки индивидуальными жилыми домами и домами блокированной застройки (пункт 2); зоны застройки среднеэтажными многоквартирными домами (пункт 3); зоны застройки многоэтажными многоквартирными домами (пункт 4); зоны жилой застройки иных видов (пункт 5).

Частью 3 статьи 35 названного кодекса предусмотрено, что в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности человека (в том числе зданий пожарных депо) и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства.

Помимо предусмотренных настоящей статьёй, органом местного самоуправления могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учётом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).

Согласно части 2 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учётом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны (пункт 1); возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 2); функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определённых документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 3); видов территориальных зон (пункт 4); требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов (пункт 5).

Следовательно, действующее федеральное и региональное законодательство в сфере градостроительной деятельности не содержит положений, предусматривающих обязательное включение в градостроительный регламент жилой зоны вида разрешённого использования «Ведение огородничества» (13.1).

Возможность изменения вида разрешённого использования в границах территориальной зоны муниципального образования компетентным органом (в настоящем случае Министерством градостроительства и архитектуры Пензенской области) по инициативе органа местного самоуправления прямо предусмотрена положениями статей 31, 32, 33, 35, 36 ГрК РФ.

При этом принятие оспариваемых положений нормативного правового акта не являлось произвольным, поскольку соответствующий орган связал внесение изменений с необходимостью рационального использования земель и недопущением негативных последствий от их использования под ведение огородничества на территории массовой жилой застройки.

Указанные цели соответствуют Закону Пензенской области от 15 мая 2019 года № 3323-ЗПО «О Стратегии социально-экономического развития Пензенской области на период до 2035 года», положениями которого предусмотрена программа по обеспечению ввода жилья к 2030 году (нарастающим итогом) в объёме не менее 4,5 млн. кв. м; решение задач социально-экономического развития является приоритетным.

Потребность населения в выращивании сельскохозяйственных культур в названной территориальной зоне обеспечивается на земельных участках с видами разрешённого использования «Для индивидуального жилищного строительства» (2.1), «Для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный участок)» (2.2).

Потребность населения, заинтересованного в ведении огородничества (и получении земельного участка для этих целей без проведения торгов), обеспечиваются включением вида разрешённого использования «Ведение огородничества» (13.1) в состав основных видов в границах территориальной зоны «Зоны садоводства и огородничества» (СХ-2).

Обязательность включения вида разрешённого использования «Ведение огородничества» в градостроительный регламент жилой зоны действующим законодательством в сфере градостроительной деятельности не установлена, как и не предусмотрено ограничение компетентного органа власти в возможности наполнения территориальной зоны видами разрешённого использования в зависимости от получения предварительного согласия на это от всех заинтересованных лиц, а также в период после получения каким-либо заинтересованным лицом предварительного согласования предоставления в аренду земельного участка.

Кроме того судом также не установлено несоответствия оспариваемых положений приказа положениям подпунктов 1, 10, 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации.

Так, в подпункте 1 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации закреплён принцип учёта значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

В подпункте 10 пункта 1 названной статьи закреплён дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.

Сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком, предусмотрено в качестве принципа земельного законодательства в подпункте 11 пункта 1 названной статьи.

Сторона административного истца указывает на несоответствие оспариваемого нормативного правового акта приведённым положениям, поскольку приказ Министерства не позволяет получить поставленный им на кадастровый учёт земельный участок в аренду без проведения торгов.

Вместе с тем, приведённые нормы Земельного кодекса Российской Федерации, нося декларативный характер, не содержат положений, которым бы противоречил оспариваемый приказ.

В данном случае административный истец не ссылается на несоответствие оспариваемых положений, исключивших вид разрешённого использования из числа основных в определённой территориальной зоне, каким-либо конкретным положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, в том числе документам территориального планирования.

По сути ФИО1 настаивает на целесообразности сохранения указанного вида разрешённого использования, поскольку это соответствует его субъективному интересу к получению права аренды без проведения торгов.

Вместе с тем, как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в подпункте «а» пункта 28 постановления Пленума от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, её субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Кроме того оспариваемый приказ не регулирует вопросы предоставления земельных участков, не содержит норм об основаниях для отказа в их предоставлении. Эти нормы приведены в Земельном кодексе Российской Федерации. Спор о законности отказа в предоставлении земельного участка является предметом рассмотрения в Пензенском районном суде Пензенской области и не подлежит оценке при рассмотрении настоящего дела.

Спорный земельный участок уже поставлен на кадастровый учёт с видом разрешённого использования «Ведение огородничества» (13.1), который соответствует интересам заявителя. Принятие оспариваемого приказа не повлияло на существование этого объекта недвижимости, а также не изменило вида его разрешённого использования.

При этом он находится в собственности муниципального образования, потому декларируемый подпунктом 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации принцип обеспечения гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком на ФИО1 в отношении этого земельного участка не распространяется.

Обосновывая нарушение своего права, сторона административного истца также ссылается на желание иметь земельный участок для ведения огородничества в непосредственной близости от земельного участка, на котором возведён жилой дом.

Вместе с тем ФИО1 не имеет в собственности жилого дома, расположенного в территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами и малоэтажными жилыми домами блокированной застройки Ж-1 села Ермоловка Пензенского района Пензенской области. Представленные им документы об отчуждении в 2016 году права собственности на квартиру, расположенную в указанном населённом пункте, о праве собственности на земельный участок категории земель сельскохозяйственного назначения и расположенные на нём нежилые помещения (склад, плотницкая мастерская), а также о получении в 2024 году в пользование пруда, находящегося в 263 м по направлению на юго-запад от ориентира: жилой дом, расположенный по адресу: <адрес>, не являются доказательствами, подтверждающими наличие права собственности на жилой дом в указанной территориальной зоне села Ермоловка Пензенского района Пензенской области (том 4 л.д. 171-209).

Суд также принимает во внимание, что нормативный правовой акт, в оспариваемой части регулируя вопрос исключения основного вида разрешённого использования земельных участков в конкретной территориальной зоне, учитывает необходимые факторы, позволяющие использовать земли рационально, как основу осуществления хозяйственной и иной деятельности, принят после проведения публичных обсуждений, позволяющих учесть мнение населения, то есть соблюсти частный и публичный интересы, что соответствует приведённым административным истцом принципам земельного законодательства.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации, другим федеральным законам или иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в оспариваемой части не нарушает и не ограничивает прав ФИО1 в указанных им аспектах.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Учитывая соблюдение порядка принятия, опубликования и введения в действие оспариваемого нормативного акта, соответствие его положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, отсутствие в нём признаков неопределённости, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд приходит к выводу о наличии оснований для отказа административному истцу в удовлетворении заявленных требований административного искового заявления.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 к Министерству градостроительства и архитектуры Пензенской области, администрации Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области о признании недействующим в части приказа Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 1 апреля 2025 года № 23-143 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования Ермоловский сельсовет Пензенского района Пензенской области, утверждённые постановлением администрации Ермоловского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 22 февраля 2022 года № 17», отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Четвёртый апелляционный суд общей юрисдикции через Пензенский областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Решение в окончательной форме принято 2 сентября 2025 года.

Судья Е.М. Шелахаева