Решение № 3А-32/2024 3А-32/2024(3А-478/2023;)~М-470/2023 3А-478/2023 М-470/2023 от 7 февраля 2024 г. по делу № 3А-32/2024

УИД 59OS0000-01-2023-000526-93

Дело № 3а-32/2024


РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

8 февраля 2024 года г. Пермь

Пермский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Буланкова Р.В.,

при секретаре Морозовой А.С.,

с участием прокурора прокуратуры Пермского края Новиковой Т.А.,

представителей административного истца ФИО1, ФИО2,

представителя административного ответчика Пермской городской Думы ФИО3,

представителя административного ответчика Правительства Пермского края ФИО4,

представителя заинтересованного лица администрации города Перми ФИО5,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО6 об оспаривании в части Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143, (в редакции решений Пермской городской Думы от 26 января 2010 года № 16, от 26 апреля 2011 года № 64),

у с т а н о в и л:

решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 утверждены Правила землепользования и застройки города Перми.

Решением Пермской городской Думы от 26 января 2010 года № 16 в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143, внесены изменения: в том числе, согласно пункту 1.3.3 установлены границы новых территориальных зон в Дзержинском районе города Перми (л.д. 227 оборот, 244 оборот, л.д. 34, 37 том 3) с распространением двух территориальных зон:

- Ж-4 (Зона индивидуальной жилой застройки городского типа);

- ТОП-2 (Территории общего пользования – набережные, пляжи),

в отношении каждого из земельных участков с кадастровыми номерами:

- **:3, расположенного по адресу: **** 27;

- **:6, расположенного по адресу: **** 37.

Указанное решение опубликовано в Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь № 8 от 9 февраля 2010 года (л.д. 249 том 3).

Решением Пермской городской Думы от 26 апреля 2011 года № 64 в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143, внесены изменения: в том числе глава 17 Правил дополнена текстом (описанием) раскрывающим характер территориальной зоны ТОП-2 (Территории общего пользования – набережные, пляжи…) в новой редакции (л.д. 27-28 том 2).

Указанное решение опубликовано в Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь № 33 от 10 мая 2011 года (л.д. 71-74 том 2).

ФИО6, обратилась в суд с административным исковым заявлением (с учетом уточненных требований л.д. 134 том 3) о признании недействующими Правила землепользования и застройки города Перми в соответствующих редакциях в части распространения на принадлежащие ей на праве собственности земельные участки территориальной зоны ТОП-2.

В обоснование заявленных требований административным истцом указано, что она является собственником земельных участков с кадастровыми номерами **:3, **:6. Полагает, что в нарушение требований части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации в отношении каждого из обозначенных земельных участков Правилами землепользования и застройки города Перми необоснованно распространены по две территориальные зоны (Ж-4 и ТОП-2), что создает неопределенность правового режима земельных участков и препятствует использованию их по целевому назначению, что нарушает права и законные интересы административного истца.

Представители административного истца ФИО1, ФИО2 в судебном заседании поддержали заявленные требования по доводам, изложенным в административном исковом заявлении, уточненном административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика Пермской городской Думы – ФИО3, представитель административного ответчика Правительства Пермского края, заинтересованного лица Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края – ФИО4, представитель заинтересованных лиц администрации города Перми, департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми ФИО5 в судебном заседании возражали об удовлетворении заявленных требований по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Суд, заслушав лиц, принимавших участие в судебном заседании, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Пермской краевой прокуратуры Новиковой Т.А., полагавшей административные исковые требования подлежащими удовлетворению, пришел к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности согласно статье 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации состоит из приведенного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность – это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Документы территориального планирования в силу прямого указания части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

К документам территориального планирования муниципальных образований, в частности, относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами – зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия.

При этом подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 названного Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Статьей 28 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. При этом на публичные слушания должны выноситься проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.

Согласно положениям статей 37, 38 Устава города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 25 августа 2015 года № 150 «О принятии Устава города Перми», Пермская городская Дума является постоянно действующим представительным органом местного самоуправления города Перми. К компетенции Думы относится, в частности: утверждение Генерального плана города Перми, внесение в него изменений; утверждение Правил землепользования и застройки города Перми, внесение в них изменений.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30-35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

До 01 января 2021 года к компетенции Пермской городской Думы относилось утверждение Правил землепользования и застройки города Перми и внесении в них изменений, после 01 января 2021 года указанные полномочия в соответствии с Законом Пермского края от 07 декабря 2020 года № 603-ПК «О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Пермского края и органами местного самоуправления Пермского городского округа и о внесении изменений в Закон Пермского края «О градостроительной деятельности в Пермском крае» переданы Правительству Пермского края.

Согласно части 1 статьи 2 Закона Пермского края № 603-ПК, Правительство Пермского края осуществляет следующие полномочия органов местного самоуправления Пермского городского округа в области градостроительной деятельности: утверждает генеральный план Пермского городского округа, вносит в него изменения; утверждает правила землепользования и застройки Пермского городского округа, вносит в них изменения; утверждает положение о порядке подготовки генерального плана Пермского городского округа и порядок внесения в него изменений; утверждает состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки Пермского городского округа.

В соответствии с частью 2 статьи 2 Закона Пермского края № 603-ПК, исполнительный орган государственной власти Пермского края, реализующий полномочия в сфере градостроительства и архитектуры, осуществляет следующие полномочия органов местного самоуправления Пермского городского округа в области градостроительной деятельности: принимает решения о подготовке проекта генерального плана Пермского городского округа, о внесении в него изменений, осуществляет подготовку генерального плана Пермского городского округа, внесение в него изменений, за исключением полномочий по организации и проведению общественных обсуждений или публичных слушаний; принимает решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки Пермского городского округа, проекта внесения в них изменений, осуществляет подготовку правил землепользования и застройки Пермского городского округа, внесение в них изменений, за исключением полномочий по организации и проведению общественных обсуждений или публичных слушаний; принимает решения о подготовке и утверждении документации по планировке территории Пермского городского округа, о внесении изменений в документацию по планировке территории Пермского городского округа, за исключением полномочий по организации и проведению общественных обсуждений или публичных слушаний.

Из вышеприведенных положений законодательства и Устава города Перми следует, что до 1 января 2021 года органом местного самоуправления, уполномоченным на утверждение изменений в Правила землепользования и застройки города Перми являлась Пермская городская Дума. Данное обстоятельство лицами, участвующими в деле не оспаривается.

С учетом вышеприведенных обстоятельств, суд приходит к выводу о том, что основной оспариваемый нормативный правовой акт и нормативные правовые акты вносящие изменения в него приняты в пределах полномочий Пермской городской Думы, с соблюдением требований к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения в действие, официально опубликованы для всеобщего сведения. По указанным основаниям административным истцом оспариваемый нормативный правовой акт в соответствующих редакциях не оспаривается.

Принимая во внимание, что территориальные зоны Ж-4 и ТОП-2 в отношении спорных земельных участков в части их отражения в Карте градостроительного зонирования города Перми Дзержинский район, внесены решением Пермской городской Думы от 26 января 2010 года № 16, а текстовое описание территориальной зоны ТОП-2 (Территории общего пользования – набережные, пляжи…) изложено решением Пермской городской Думы от 26 апреля 2011 года № 64, суд приходит к выводу, что обе указанные редакции Правил землепользования и застройки города Перми, с учетом предмета спорных правоотношений, затрагивают интересы административного истца, в связи с чем основания для прекращения производства по делу в какой либо из частей (редакций ПЗЗ) заявленных требований отсутствуют.

Из материалов дела следует, что административный истец ФИО6 является собственником земельных участков с кадастровыми номерами **:3, **:6.

Наложение двух территориальных зон (Ж-4 и ТОП-2) на каждый из указанных земельных участков административным истцом подтверждено заключением кадастрового инженера (л.д. 37-42 том 1).

Сторона административного ответчика не отрицает обстоятельства нахождения каждого из спорных земельных участков в двух территориальных зонах, что подтверждается Справками из информационной системы по градостроительным условиям участков (л.д. 58-91, 92-125 том 3).

Согласно части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в установленных Земельным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами случаях могут пересекать границы территориальных зон.

Возражения стороны административного ответчика сводятся к обстоятельствам, что границы спорных земельных участков уточнены в результате проведения кадастровых работ в 2012 году, тогда как определение территориальных зон Ж-4 и ТОП-2 в районе нахождения спорных земельных участков произошло до указанного периода в 2010 году (решение Пермской городской Думы от 26 января 2010 года № 16), и сведения о таких территориальных зонах в Росреестре были отражены с 2011 года.

Выписками из Единого государственного реестра недвижимости об основных характеристиках спорных земельных участков (л.д. 24-27 том 1) подтверждается, что сведения о земельном участке с кадастровым номером **:3 внесены в ЕГРН 21 апреля 2000 года, о земельном участке с кадастровым номером **:6 – 4 мая 1995 года.

Согласно ответу филиала ППК «Роскадастр» по Пермскому краю от 31 января 2024 года (л.д. 90-91 том 4) границы территориальных зон Ж-4 и ТОП-2 имеют реестровые номера -59:01-7.14 и -59:01-7.32, сведения о которых внесены в реестр 19 октября 2011 года. Дополнительно указаны обстоятельства, что при проведении процедуры кадастрового учета (в том числе при уточнении границ земельных участков) нахождение земельных участков в двух территориальных зонах не являлось основанием для приостановления либо отказа в осуществлении кадастрового учета.

Межевыми планами, находящимися в материалах кадастровых дел спорных земельных участков (л.д. 88-102 том 2), подтверждается, что уточнение границ спорных земельных участков осуществлено в августе 2012 года. При этом заключение кадастрового инженера содержит указание на определение фактической площади земельных участков с учётом ограждения (забора) земельных участков которые не переносились и не изменялись, а также с учётом обстоятельств увеличения площади земельных участков на величину, не превышающую предельного минимального размера, установленного в соответствии с земельным законодательствам для земель соответствующего целевого назначения и разрешенного использования (л.д. 91 оборот, 100 оборот том 2). Кроме того, уточненные границы согласованы и со смежными землепользователями, в том числе Муниципальным образованием город Пермь в порядке, разъясненным письмом Министерства экономического развития Российской Федерации № Д23-2502 от 14 июня 2011 года.

Таким образом, материалами дела действительно установлены обстоятельства первичности установления территориальных зон (2010 год) в сравнении с уточнением границ спорных земельных участков (2012 год).

Между тем, уточнение границ спорных земельных участков и их регистрация в ЕГРН осуществлено в установленном действующим законодательством порядке и не оспорено на момент рассмотрения настоящего дела.

Документальные сведения о незаконности действий собственников спорных земельных участков при уточнении их границ в 2012 году, в материалах дела отсутствуют.

Основным отличием двух территориальных зон Ж-4 и ТОП-2 является наличие в первой и отсутствие во второй градостроительных регламентов (часть 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При этом, частью 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации прямо предусмотрена обязанность учёта органами местного самоуправления, кроме прочего, фактического использования земельных участков при установлении градостроительных регламентов в границах территориальной зоны.

В данном случае с учетом содержания межевых планов спорных земельных участков 2012 года, при составлении которых учитывались фактические границы земельных участков, суд приходит к выводу, что при установлении границ территориальных зон в 2010 году органами местного самоуправления указанные обстоятельства (фактические границы земельных участков) учтены не были, в нарушение требований статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В последующем после 2012 года (уточнение границ спорных земельных участков) в Правила землепользования и застройки города Перми неоднократно вносились изменения, однако стороной административного ответчика не были приняты меры по приведению ПЗЗ в соответствие с действующим законодательством ни в части внесения соответствующих изменений, ни в части оспаривания границ спорных земельных участков.

Пояснения представителей административного ответчика о незаконности установления границ в большем размере, чем это предусмотрено первоначальными правоустанавливающими документами, не подтверждены документально, носят вероятностный характер и не могут быть учтены судом при разрешении спорных правоотношений с учётом характера заявленных требований об оспаривании нормативного правового акта.

Вопреки позиции стороны административного ответчика, в данном случае о нарушении прав административного истца свидетельствуют обстоятельства:

- прямого несоответствия распространения двух территориальных зон на один земельный участок (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации);

- отсутствия градостроительных регламентов в части наложения территориальной зоны ТОП-2 (территории общего пользования) на спорные земельные участки при не оспоренных границах земельных участков, которые предоставлены под индивидуальное жилищное строительство.

Вопреки позиции стороны административного ответчика, отсутствие реальных фактов невозможности использования спорных земельных участков не исключает обоснованность заявленных требований, поскольку действующим законодательством прямо исключается возможность установления в отношении одного земельного участка нескольких территориальных зон. Кроме того, в данном случае установлено взаимоисключающее зонирование каждого участка, в том плане, что часть каждого из спорных земельных участков имеет градостроительный регламент (Ж-4), а часть – не имеет (ТОП-2), при том, что границы земельных участков ранее предоставленных для индивидуального жилищного строительства не оспорены в установленном законом порядке.

Ссылка стороны административного ответчика на иные зоны, ограничивающие права пользования земельными участками к предмету спорных правоотношений не относится и не исключает обоснованность заявленных требований административного истца в части спорных правоотношений (градостроительная деятельность органов местного самоуправления).

Приведенные обстоятельства свидетельствуют о нарушении прав административного истца и о несоответствии оспариваемых положений нормативного правового акта законодательству, имеющему большую юридическую силу, что свидетельствует о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, в соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48, он подлежит признанию не действующим с момента вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

административные исковые требования ФИО6 удовлетворить.

Признать не действующими со дня вступления в законную силу решения суда Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143, (в редакции решений Пермской городской Думы от 26 января 2010 года № 16, от 26 апреля 2011 года № 64), в части установления территориальной зоны ТОП-2 в отношении земельных участков, с кадастровыми номерами **:3 и **:6.

Возложить на Правительство Пермского края обязанность опубликовать сообщение о принятом решении суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании «Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края».

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Пермский краевой суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения.

Судья /подпись/

Мотивированное решение составлено 22 февраля 2024 года.

Решение суда не вступило в законную силу.

Подлинный документ подшит в материалы административного дела № 3а-32/2024 Пермского краевого суда.