Апелляционное определение № 33А-2489/2026 33А-26108/2025 от 18 января 2026 г.

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

Рег.№33а-2489/2026 (33а-26108/2025) Судья: Варнина Л.А.


А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

Санкт-Петербург 19 января 2026 года

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе:

председательствующего Карсаковой Н.Г.

судей Есениной Т.В., Ильичевой Е.В.

при секретаре Касьянове Д.А.

рассмотрела в судебном заседании 19 января 2026 года административное дело №2а-2045/2025 по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 16 июня 2025 года по административному исковому заявлению ФИО1 к Комитету имущественных отношений Санкт-Петербурга, Комитету по благоустройству Санкт-Петербурга, Санкт-Петербургскому Государственному казенному учреждению «Имущество Санкт-Петербурга», Комитету по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга о признании решений незаконными, об обязании совершить определенные действия.

Заслушав доклад судьи Карсаковой Н.Г., выслушав объяснения представителя административного истца ФИО1 – ФИО2, представителя административного ответчика Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга ФИО3, судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

ФИО1 обратился в Зеленогорский районный суд Санкт-Петербурга с иском, в котором, уточнив требования в порядке статьи 39 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, просил:

признать право на предоставление в аренду земельного участка для ведения садоводства;

признать неправомерным заключение об отнесении участка к территории зеленых насаждений, подлежащих охране;

признать незаконным решение Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка №05-26-18780/24-0-0 от 27 апреля 2024 года.

В качестве меры по восстановлению нарушенных прав ФИО1 просил обязать Комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга повторно рассмотреть заявление от 9 апреля 2024 года (вх.№04-26-17903/24-0-0 от 10 апреля 2024 года); обязать утвердить схему расположения испрашиваемого земельного участка; вынести решение (распоряжение) о предварительном согласовании предоставлении земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, площадью 1200 кв.м. в аренду сроком на 20 лет без проведения торгов (л.д. 190 том 1).

Определениями Зеленогорского районного суда Санкт-Петербурга от 28 августа 2024 года гражданское дело передано для рассмотрения по правилам административного судопроизводства по подсудности в Смольнинский районный суд Санкт-Петербурга (л.д. 204-211 том 1).

В ходе рассмотрения дела административный истец уточнил требования административного иска в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации просил суд:

- признать незаконным решение Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга от 9 апреля 2024 года исх.№ 05-26-14574/24-0-0 об отказе ФИО1 в предварительном согласовании предоставления земельного участка площадью 1200 кв.м, расположенного по адресу: <адрес> в аренду для ведения садоводства сроком на 20 лет без проведения торгов на основании подпункта 14 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации по заявлению от 25 марта 2024 года № 340-2 (вх. от 25 марта 2024 года № 04-26-14593/24-0-0);

- признать незаконным решение Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга от 27 апреля 2024 года исх.№ 05-26-18780/24-0-0 об отказе ФИО1 в предварительном согласовании предоставления земельного участка площадью 1200 кв.м, расположенного по адресу: <адрес>, в аренду для ведения садоводства сроком на 20 лет без проведения торгов на основании подпункта 14 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации по заявлению от 9 апреля 2024 года №340-3 (вх. от 10 апреля 2024 года №04-26-17903/24-0-0) и возложить на Комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга обязанность повторно рассмотреть и удовлетворить заявление ФИО1 от 9 апреля 2024 года №340-3 (вх. от 10 апреля 2024 года № 04-26-17903/24-0-0) (л.д. 1-8 том 2).

В обоснование заявленных требований ФИО1 указал, что является гражданином, <...> (удостоверение №... от <дата>), в связи с чем имеет право на льготы, установленные Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 года №1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», в том числе правом на однократное внеочередное приобретение садового участка. Для реализации указанного права административный истец несколько раз обращался в Комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга (далее – КИО Санкт-Петербурга) с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, в аренду для ведения садоводства без проведения торгов, по которым административным ответчиком приняты решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, в том числе от 9 апреля 2024 года и 27 апреля 2024 года. Испрашиваемая административным истцом цель использования земельного участка, указанная в заявлениях по обжалуемым отказам «для ведения садоводства» соответствует виду разрешенного использования земельного участка «ведение садоводства» согласно пункту 13.2 Классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного Приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии № П/0412 от 10 ноября 2020 года. В нарушение положений статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, административный ответчик не привел в отказах ни одного законного основания, по которому административный истец не вправе приобрести спорный участок, чем существенно нарушаются его права.

Решением Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 16 июня 2025 года в удовлетворении требований административного иска отказано (л.д. 78-94 том 2).

В апелляционной жалобе ФИО1 просит решение отменить, удовлетворить заявленные требования в полном объеме. В обоснование доводов апелляционной жалобы указал, что в оспариваемых решениях КИО Санкт-Петербурга указан исчерпывающий перечень оснований отказа, который не содержит основание о том, что испрашиваемый земельный участок не включен в территорию садоводства в соответствии с проектом межевания территории, в связи с чем суд необоснованно вышел за пределы оснований для отказа в предоставлении земельного участка (л.д. 111-115 том 2).

В судебное заседание суда апелляционной инстанции административный истец ФИО1, представители административных ответчиков Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга, Комитета по благоустройству Санкт-Петербурга, СПб ГКУ «Имущество Санкт-Петербурга», не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом в соответствии с частью 1 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Также информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с частью 7 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации размещена на сайте Санкт-Петербургского городского суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Неявившиеся лица об отложении дела не просили и доказательств уважительной причины неявки не представили, их неявка в судебное заседание не препятствует рассмотрению дела, и судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Выслушав объяснения представителя административного истца, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя административного ответчика, возражавшей против доводов апелляционной жалобы, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

По смыслу положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца. При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что ФИО1 имеет права на льготы, установленные пунктом 8 статьи 14 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 года N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", в том числе первоочередное право на внеочередное приобретение садовых земельных участков и огородных земельных участков, на основании выданного <дата> удостоверения (№...) (л.д. 13 том 1).

Первоочередное право на приобретение садовых земельных участков или огородных земельных участков ответчиком КИО Санкт-Петербурга не оспаривалось.

25 марта 2024 года (вх. от 25 марта 2024 года №04-26-14593/24-0-0) ФИО1 обратился в КИО Санкт-Петербурга с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка площадью 1200 кв.м., расположенного по адресу: <адрес>, в аренду для ведения садоводства на срок 20 лет без проведения торгов на основании подпункта 14 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации. К заявлению приложил копию паспорта, копию удостоверения участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС в 1986 году, схему расположения земельного участка (л.д. 130-136 том 1).

9 апреля 2024 года КИО Санкт-Петербурга отказал ФИО1 в предварительном согласовании предоставления земельного участка по основаниям предусмотренным подпунктами 1, 3 пункта 16 статьи 11.10, пунктом 6 статьи 11.9, подпункта 1 пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, указывая на наличие на испрашиваемом земельном участке древесно-кустарниковой растительности; участок расположен в границах единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРЗ(38)27, специальными требованиями режима в которой установлен запрет на вырубку средообразующих зеленых насаждений, за исключением рубок, направленных на сохранение исторической системы озеленения, запрещается изменение рельефа и гидрологического режима территории. Согласно проекту межевания территории, утвержденному совместно с проектом планировки территории постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28 июня 2011 года №855, участок находится в границах формируемого земельного участка №9 с функциональным назначением «жилой дом». По результатам рассмотрения ранее представленных в отношении участка материалов топогеодезических работ (вх. № ТГР1175724 от 14 марта 2024 года) СПБ ГКУ «Имущество Санкт-Петербурга» было отказано во внесении в РГИС результатов топогеодезических работ в связи с обнаружением ошибок при чтении файла топорегистра, о чем топогеодезическая организация, выполнившая данные работы, была уведомлена письмом от 4 апреля 2024 года № б/в (л.д.128-129 том 1).

9 апреля 2024 года (вх. от 10 апреля 2024 года №04-26-17903/24-0-0) ФИО1 обратился в КИО Санкт-Петербурга с заявлением №340-3 о предварительном согласовании предоставления земельного участка площадью 1200 кв.м., расположенного по адресу: <адрес>, в аренду для ведения садоводства на срок 20 лет без проведения торгов на основании подпункта 14 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации.

27 апреля 2024 года КИО Санкт-Петербурга отказал ФИО1 в предварительном согласовании предоставления земельного участка по основаниям предусмотренным подпунктом 3 пункта 16 статьи 11.10, пунктом 7 статьи 11.9, подпункта 1 пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, указывая на расположение участка, согласно сведениям государственной информационной системы Санкт-Петербурга «Региональная геоинформационная система», а также выполненным топогеодезическим работам (идентификационный №...), в двух территориальных зонах ТІЖ2-2 и ТПД1_ 3, что не соответствует требованиям пункта 7 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которым не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон. Также Комитет по благоустройству Санкт-Петербурга заключением от 1 апреля 2024 года № 01-17-700/24-0-0 возражает в использовании участка в заявленных целях, поскольку, согласно статьям 2. 4 Закона Санкт-Петербурга от 28.06.2010 № 396-88 «О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге» территории зеленых насаждений зелеными насаждениями или предназначенные для озеленения; территории зеленых насаждений общего пользования территории, занятые пользования, занятые зелеными насаждениями, используемые в рекреационных целях находящиеся в различных территориальных зонах территории общего неограниченным кругом лиц. Охране подлежат все территории зеленых насаждений, включенные в состав зеленого фонда Санкт-Петербурга. Собственники, землевладельцы, землепользователи и арендаторы земельных участков, на которых расположены зеленые насаждения, обязаны соблюдать требования по охране территорий зеленых насаждений, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством Санкт-Петербурга. Хозяйственная, градостроительная и иная деятельность в Санкт-Петербурге осуществляется с соблюдением требований по охране зеленых насаждений и территорий зеленых насаждений, установленных законодательством Российской Федерации и законодательством Санкт-Петербурга (л.д. 21, оборот том 2).

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что Федеральным законом от 29 июля 2017 года №217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» введено понятие «территория садоводства» (статья 4.1). Местоположение границ садоводства определяется проектом межевания территории; ведение садоводства, с учетом положений Закона Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга», предусматривающих использование территории Санкт-Петербурга с целью ведения садоводства и огородничества исключительно в организованном виде – в форме соответствующих коллективных объединений, может осуществляться только в границах территории садоводства. Спорный земельный участок не включен в территорию садоводства и в отношении него отсутствует проект межевания территории, в связи с чем основания для предоставления земельного участка для ведения садоводства отсутствуют. Согласно сведениям Региональной информационной системы «Геоинформационная Система Санкт-Петербурга» участок расположен в границах территории, ограниченной <адрес>, проектным продолжением <адрес>., границей функциональной зоны "ПД", полосой отвода <адрес>, в отношении которой постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28 июня 2011 года № 855 утвержден проект планировки с проектом межевания территории, согласно которому участок находится в границах формируемого земельного участка № 9 с функциональным назначением «жилой дом». Также участок расположен в двух территориальных зонах ТІЖ2-2 и ТПД 1-3, что не соответствует требованиям пункта 7 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которым не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции.

В соответствии со статей 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 Кодекса.

Согласно пункту 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 данной статьи.

Согласно подпункту 14 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим право на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 8 статьи 14 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 года N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" истцу, как участнику ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, предоставлено преимущество на внеочередное вступление в жилищно-строительные кооперативы, внеочередное обеспечение земельными участками для индивидуального жилищного строительства (при условии признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий), внеочередное обеспечение земельными участками для строительства гаражей для собственных нужд, внеочередное приобретение садовых земельных участков и огородных земельных участков, внеочередное обслуживание на предприятиях службы быта, технического обслуживания и ремонта транспортных средств, общественного питания, в учреждениях жилищно-коммунального хозяйства, организациях связи и междугородного транспорта.

Порядок предоставления в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов урегулирован статьей 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, осуществляется без проведения торгов в следующем порядке: 1) подготовка схемы расположения земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать и не утвержден проект межевания территории, в границах которой предстоит образовать такой земельный участок; 2) подача в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости". В случае, если земельный участок, на котором расположены здание, сооружение, предстоит образовать или границы такого земельного участка подлежат уточнению, с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка в уполномоченный орган может обратиться любой правообладатель здания, сооружения, помещения в здании, сооружении; 3) принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка в порядке, установленном статьей 39.15 названного Кодекса, в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости"; 4) обеспечение заинтересованным гражданином или юридическим лицом выполнения кадастровых работ в целях образования земельного участка в соответствии с проектом межевания территории, со схемой расположения земельного участка или с проектной документацией лесных участков либо кадастровых работ, необходимых для уточнения границ земельного участка, в случае, если принято решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка; 5) осуществление государственного кадастрового учета земельного участка или государственного кадастрового учета в связи с уточнением границ земельного участка, а также государственной регистрации права государственной или муниципальной собственности на него, за исключением случаев образования земельного участка из земель или земельного участка, государственная собственность на которые не разграничена; 6) подача в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предоставлении земельного участка; 7) заключение договора купли-продажи, договора аренды земельного участка, договора безвозмездного пользования земельным участком, принятие уполномоченным органом решения о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно, в постоянное (бессрочное) пользование.

Под предварительным согласованием предоставления земельного участка следует понимать вынесение уполномоченным органом решения по промежуточному одобрению предоставления без проведения торгов земельного участка с конкретными характеристиками.

Основания для принятия решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка перечислены в пункте 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно подпункту 1 пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации основанием для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка является то, что схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса.

В силу пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является в том числе:

- разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 настоящего Кодекса требований к образуемым земельным участкам (подпункт 3);

- разработка схемы расположения земельного участка, образование которого допускается исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания (подпункт 6).

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о необходимости наличия проекта межевания земельного участка.

Из ответа Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга на запрос о предоставлении сведений для принятия решения о предоставлении участка в аренду для ведения садоводства от 14 ноября 2023 года следует, что в соответствии с Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга, утвержденными постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года № 524 участок расположен в территориальных зонах Т1Ж2-2 — жилая зона индивидуальных отдельно стоящих жилых домов с участками не менее 1200 кв.м. с включением объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, связанных с проживанием граждан, а также объектов инженерной инфраструктуры; ТПД1_3 – многофункциональная подзона объектов производственного, складского назначения, инженерной инфраструктуры IV и V классов опасности, а также объектов общественно-деловой застройки в периферийных и пригородных районах Санкт-Петербурга и вылетных магистралей; в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 21 декабря 2005 года № 728-99 «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» участок расположен в функциональной зоне 1ЖД — зона застройки односемейными (индивидуальными) жилыми домами (отдельно стоящими и/или блокированными), коллективных садоводств, с включением объектов общественно-деловой застройки и инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием данной зоны; ПД- зона объектов производственного, транспортно-логистического, складского назначения, инженерной инфраструктуры с включением объектов общественно-деловой застройки, связанных с обслуживанием данной зоны (ориентировочно 5,9 м с западной стороны).

Запрашиваемое функциональное назначение объекта капитального строительства «для ведения садоводства» (код 13.2) отсутствует в перечне основных и условно разрешенных видов использования земельных участков для территориальной зоны «ТПД1». Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28 июня 2011 года №855 «Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной <адрес>, проектным продолжением <адрес>., границей функциональной зоны «ПД», полосой отвода <адрес>». Согласно утвержденной документации по планировке территории рассматриваемый земельный участок расположен в границах зоны планируемого размещения объектов капитального строительства, частично в границах земельных участков, учтенных как формируемые (ФЗУ-8), (ФЗУ-9), с функциональным назначением объекта капитального строительства – жилой дом. Земельный участок частично расположен в охранной зоне канализационных сетей.

Дополнительно указано: по сведениям РГИС в границах рассматриваемого земельного участка расположен объект капитального строительства по адресу: <адрес> (л.д. 88-90 том 1).

Подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

В пункте 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.

Градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков) в силу абзаца 2 пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливается правилами землепользования и застройки.

В силу пункта 5 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, т.е. планирование развития территорий, осуществляется, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования города федерального значения Санкт-Петербурга относится генеральный план Санкт-Петербурга (часть 3 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 названного Кодекса).

При этом, статьи 3, 31, 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливают приоритет генерального плана над правилами землепользования и застройки.

Так испрашиваемый земельный участок расположен в границах <адрес>.

Законом Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99 утвержден Генеральный план Санкт-Петербурга (далее соответственно - Закон Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99, Генеральный план Санкт-Петербурга).

На момент принятия оспариваемого решения и на момент принятия судом первой инстанции решения, испрашиваемый административным истцом земельный участок согласно Генерального плана Санкт-Петербурга находился в функциональной зоне Ж1 - зона застройки индивидуальными жилыми домами. Указанная функциональная зона относится к жилой зоне.

Согласно приложению 2 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года №524 «О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга» испрашиваемый истцом земельный участок расположен в границах территориальных зон с кодовым обозначением «Т1Ж2-2» - жилая зона индивидуальных отдельно стоящих жилых домов с участками не менее 1200 кв.м с включением объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, связанных с проживанием граждан, а также объектов инженерной инфраструктуры.

То обстоятельство, что «ведение садоводства» является в соответствии с градостроительным регламентом Санкт-Петербурга основным видом разрешенного использования для территориальной зоны Т1Ж2-2, то судебная коллегия отмечает следующее.

Пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны. Однако названная правовая норма должна применяться во взаимосвязи с другими нормами, регулирующими как публичные (административные), так и гражданские правоотношения.

В рассматриваемом случае не подлежат применению общие правила изменения разрешенного вида использования земельного участка, установленные земельным и градостроительным законодательством, так как правоотношения в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства с 01 января 2019 года регулируются Федеральным законом от 29 июля 2017 года N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее – Федеральный закон 217-ФЗ).

С 01 января 2019 года вступил в силу Федеральный закон №217-ФЗ, который регулирует отношения, возникающие в связи с ведением гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд (часть 1 статьи 1 Федерального закона).

Федеральным законом от 14 июля 2022 года N 312-ФЗ Федеральный закон N 217-ФЗ дополнен статьей 4.1, которой введено понятие территории садоводства или огородничества. В состав территории садоводства или огородничества входят садовые земельные участки или огородные земельные участки, а также земельные участки общего пользования. Местоположение границ территории садоводства или огородничества определяется проектом межевания территории.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона 217-ФЗ ведение садоводства или огородничества на садовых или огородных земельных участка может осуществляться гражданами, как членами товарищества, так и без создания товарищества, но исключительно на земельных участках, входящих в территорию садоводства или огородничества.

Вышеизложенное позволяет судебной коллегии сделать вывод о том, что после 01 января 2019 года, то есть после введения в Федеральный закон N 217-ФЗ понятия территории садоводства, образование земельного участка для ведения садоводства и дальнейшее предоставление гражданам садовых земельных участков на территории Санкт-Петербурга возможно только в пределах территорий садоводств.

Таким образом, образованием земельного участка для ведения садоводства может осуществляться только в пределах границ территории садоводства и только в соответствии с проектом межевания территории.

В данном случае испрашиваемый земельный участок не включен в территорию садоводства или огородничества.

Кроме того, пунктом 5 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки. Малоэтажной смешанной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам.

Таким образом, законодатель раскрыл назначение жилой зоны, предусмотрев в качестве основного ее предназначения: застройку различными типами жилых объектов.

Ведение садоводства основной целью предполагает осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур; размещение хозяйственных построек, не являющихся объектами недвижимости, предназначенных для хранения инвентаря и урожая сельскохозяйственных культур.

Согласно статье 1 Закона Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" Генеральный план Санкт-Петербурга включает в свой состав материалы, устанавливающие цели и задачи территориального формирования Санкт-Петербурга, основные параметры развития Санкт-Петербурга и виды функциональных зон на территории Санкт-Петербурга, в том числе Положение о территориальном планировании Санкт-Петербурга (далее - Положение) согласно приложению 1 к Закону N728-99 (в редакции действующей на момент принятия оспариваемых решений).

В разделе 3 Положения определен Перечень основных мероприятий по территориальному планированию Санкт-Петербурга, в том числе Мероприятия по развитию функционально-планировочной структуры (подраздел 3.1 указанного раздела).

Пунктом 6 подраздела 3.1 в соответствии с Генеральным планом Санкт-Петербурга установлен перечень функциональных зон (по видам), в том числе "Жилые зоны", в составе которых выделены:

- зона застройки односемейными (индивидуальными) жилым домами (отдельно стоящими и (или) блокированными);

- зона коллективных садоводств с включением объектов общественно-деловой застройки и инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием данной зоны.

В целях определения назначения территорий Санкт-Петербурга Генеральным планом Санкт-Петербурга предусмотрены функциональные зоны для коллективных садоводств и огороднических объединений. Иными словами, Генеральный план Санкт-Петербурга предусматривает использование территории Санкт-Петербурга с целью ведения садоводства и огородничества исключительно в организованном виде - в форме соответствующих коллективных объединений.

При этом подразделом 3.4 раздела 3 Положения в составе мероприятий по развитию основных функциональных зон для обеспечения размещения объектов капитального строительства не предусмотрено развитие (расширение) территорий для коллективных садоводств и огороднических товариществ.

Изложенное показывает, что в Санкт-Петербурге с даты принятия Генерального плана в 2005 года до настоящего времени в отношении территорий Санкт-Петербурга не предусмотрено ведение садоводства и огородничества в индивидуальном порядке, и развитие территорий Санкт-Петербурга (города федерального значения) и для коллективного ведения садоводства.

Аналогично Генеральным планом Санкт-Петербурга в редакции действующей в настоящее время не предусматривается развитие (расширение) территорий Санкт-Петербурга (города федерального значения) для размещения садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ.

Более того, 26 декабря 2023 года был принят Закон Санкт-Петербурга №785-169 «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга», согласно которому в составе зоны застройки индивидуальными жилыми домами могут находиться отдельные существующие земельные участки для ведения садоводства и иные существующие земельные участки, которые являются садовыми земельными участками в соответствии с требованиями федерального закона, при условии, что в Едином государственном реестре недвижимости и(или) в правоустанавливающих документах содержатся сведения о таких земельных участках на 1 января 2019 года.

Кроме того, то что на территории Санкт-Петербурга не предусмотрено развитие (расширение) территорий садоводств и огороднических товариществ следует в том, числе и при анализе генерального плана развития города Ленинграда и Ленинградской области на период до 2005 года, утвержденного постановлением ЦК КПСС и СМ СССР от 05 декабря 1987 года №1387.

В Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга, вид разрешенного использования "ведение садоводства" включен в градостроительные регламенты территориальных зон Т1Ж1, Т1Ж2 (специально выделенная зона коллективных садоводств) и предусматривает его использование в составе существующих коллективных огороднических объединений.

В Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга вид разрешенного использования "ведение садоводства" был включен только в градостроительные регламенты указанных территориальных зон, где исторически расположены существующие коллективные садоводства и огороднические товарищества.

Наличие вида разрешенного использования "ведение садоводства" в составе Градостроительного регламента в соответствии с Федеральным законом N 217-ФЗ не может рассматриваться как безусловное основание для возможности использования территорий Санкт-Петербурга в границах указанных зон для ведения садоводства без учета положений Генерального плана Санкт-Петербурга.

Указанный вывод следует из системного применения положений Генерального плана Санкт-Петербурга, которым определены территории с целевым назначением только для ведения коллективных садоводств и огороднических товариществ.

Также, указанный вывод подтверждается и позицией изложенной в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 02 апреля 2024 года №309-ЭС24-3338, №78-КАД25-10-К3 от 31 марта 2025 года, где сделан вывод о правомерности отказа органа исполнительной власти субъекта в предоставлении земельных участков для целей «ведение садоводства», поскольку несмотря на существующий вид разрешенного использования земельного участка «для ведения садоводства» функциональная и территориальная зоны, относящиеся к жилым, не предусматривали размещение новых территорий для целей ведения садоводства.

Кроме того, в настоящее время статьями 6, 22 Федерального закона N 217-ФЗ предусмотрено, что ведение садоводства или огородничества на садовых или огородных земельных участках может осуществляться гражданами без создания товарищества. Предоставление садовых или огородных земельных участков таким гражданам осуществляется в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации; предоставление товариществу и членам товарищества земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Согласно статье 80 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки для ведения садоводства и ведения огородничества предоставляются гражданам из земель сельскохозяйственного назначения, в составе которых создается фонд перераспределения земель. Таковых с учетом статьи 83 Земельного кодекса Российской Федерации, Закона Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» в городе федерального значения Санкт-Петербург не имеется; все земли Санкт-Петербурга относятся к категории земель населенных пунктов, которые используются и предназначены для застройки и развития населенных пунктов.

При таких обстоятельствах у КИО Санкт-Петербурга имелись основания для отказа административному истцу в предварительном согласовании предоставлении земельного участка для целей ведения садоводства.

Также судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о наличии оснований для отказа, предусмотренных подпунктом 3 пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации, таких как разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 настоящего Кодекса требований к образуемым земельным участкам.

В соответствии с пунктом 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные названным Кодексом, другими федеральными законами.

В порядке пункта 7 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон, лесничеств, за исключением земельного участка, образуемого в целях осуществления пользования недрами, строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов, их неотъемлемых технологических частей, гидротехнических сооружений, а также строительства водохранилищ, иных искусственных водных объектов. При выявлении пересечения границ земельных участков с границами территориальных зон (за исключением земельных участков, границы которых могут пересекать границы территориальных зон в соответствии с настоящим пунктом), лесничеств устранение такого пересечения осуществляется в порядке, установленном федеральным законом.

В соответствии с частью 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

Поскольку территориальное зонирование испрашиваемого административным истцом земельного участка не отвечает требованиям принадлежности только к одной территориальной зоне, административным ответчиком обоснованно отказано в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории вновь образуемого участка в силу подпункта 3 пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка если схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса.

Согласно подпункту 1 пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является несоответствие схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены в соответствии с пунктом 12 настоящей статьи.

Таким образом, схема расположения земельного участка создается как документ, необходимый для образования земельного участка с обязательным соблюдением требований земельного законодательства Российской Федерации.

Форма схемы расположения земельного участка, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе, требования к формату схемы расположения земельного участка при подготовке схемы расположения земельного участка в форме электронного документа, требования к подготовке схемы расположения земельного участка устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (пункт 12 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации).

Приказом Росреестра от 19 апреля 2022 года № П/0148 утверждены требования к подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории и формату схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории в форме электронного документа согласно приложению № 1 к настоящему приказу; форма схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе, согласно приложению № 2 к настоящему приказу.

В соответствии с пунктом 2 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации и пунктом 4 приложения №1 к Приказу Росреестра №П/0148, при подготовке Схемы учитываются материалы и сведения: Схема расположения земельного участка подготавливается на основе сведений Единого государственного реестра недвижимости об определенной территории (кадастрового плана территории). При подготовке схемы расположения земельного участка учитываются материалы и сведения:

утвержденных документов территориального планирования;

правил землепользования и застройки;

проектов планировки территории;

землеустроительной документации;

положения об особо охраняемой природной территории;

о зонах с особыми условиями использования территории;

о земельных участках общего пользования и территориях общего пользования, красных линиях;

о местоположении границ земельных участков;

о местоположении зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, адресными инвестиционными программами), объектов незавершенного строительства.

Представленная административным истцом к заявлению схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории (л.д. 133 том 1) не содержит перечисленных в Приказе Росреестра №П/0148 сведений, административным истцом не представлено доказательств, подтверждающих использование материалов и сведений, указанных в Приказе, при этом несоответствие схемы расположения земельного участка вышеуказанным требованиям может являться основанием для отказа в утверждении схемы и как следствие отказа в предоставлении земельного участка.

Касаемо ссылок административного истца на нарушения его прав как лица отнесенного к льготной категории «участник ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС», то судебная коллегия отмечает, что Федеральным законодательством участникам ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС предоставлено первоочередное право на приобретение садовых или огородных земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду без проведения торгов (подпункт 14 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 8 статьи 14 Закона О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС). Вместе с тем, приведенное федеральное законодательство не устанавливает порядок ведения списков граждан, подавших заявление о предоставлении садового, огородного земельного участка; порядок предоставления таких земельных участков; не возлагает на субъекты Российской Федерации безусловной обязанности по предоставлению таких земельных участков в случае их отсутствия на территории субъекта.

С учетом изложенного, иные приведенные КИО Санкт-Петербурга в оспариваемом отказе основания не свидетельствуют о его незаконности в целом, поскольку согласование предоставления земельного участка в силу земельного законодательства может быть осуществлено только в том случае, если земельный участок сформирован в соответствии с требованиями законодательства, и не нарушает требования, установленные Земельного кодекса Российской Федерации, другими федеральными законами, и обеспечивает возможности функционирования в соответствии с теми целями, для которых он образован, то есть соответствует требованиям статьи 11.9 названного Кодекса.

С учетом того, что оспариваемые решения административного ответчика соответствует требованиям законодательства, оснований для признания за административным истцом права на предоставление земельного участка в аренду у суда первой инстанции не имелось.

В силу пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) могут быть признаны незаконными только при одновременном нарушении ими законных прав и охраняемых законом интересов административного истца и несоответствии их закону или иному нормативному правовому акту.

Таких обстоятельств по делу судебной коллегией не установлено.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции с достаточной полнотой исследовал все обстоятельства дела, дал надлежащую оценку представленным доказательствам, выводы районного суда не противоречат материалам дела, юридически значимые обстоятельства по делу судом установлены правильно, нормы материального права судом применены верно.

Доводы апелляционной жалобы правовых оснований к отмене решения суда не содержат, по существу сводятся к несогласию административного истца с решением суда, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного решения по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судебной коллегией несостоятельными, основанными на неправильном применении норм материального права и не могут служить основанием для отмены решения суда.

Несогласие с выводами суда не может рассматриваться в качестве основания отмены судебного постановления в апелляционном порядке.

Нарушений норм материального и процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, судом не допущено.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 16 июня 2025 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 - без удовлетворения.

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Смольнинский районный суд Санкт-Петербурга в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: