Решение № 2А-752/2019 2А-752/2019~М-276/2019 М-276/2019 от 12 мая 2019 г. по делу № 2А-752/2019

УИД № 66RS0024-01-2019-000374-80

Дело № 2а-752/2019

Мотивированное
решение изготовлено 13 мая 2019 года

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

г. Верхняя Пышма 08 мая 2019 года

Верхнепышминский городской суд Свердловской области в составе председательствующего судьи М.П. Вершининой,

при секретаре Коноплине П.А.,

с участием: административного истца ФИО1, представителя административного истца ФИО2,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к администрации городского округа Верхняя Пышма о признании действий администрации городского округа Верхняя Пышма, выразившиеся в отказе во внесении изменений в Правила землепользования и застройки ГО «Верхняя Пышма», утвержденные решением Думы ГО «Верхняя Пышма» от 30 апреля 2009 г. № 5/14 (в ред. решения Думы от 29.03.2018 г. № 71/4) и приведении их в соответствие с Генеральным планом ГО «Верхняя Пышма», в части изменения вида разрешенного использования земельного участка, возложении обязанности,

установил:

ФИО1 обратился в суд с учетом уточнений с вышеназванным административным иском.

В обоснование требований указал, что являясь собственником земельного участка с кадастровым номером №, площадью 1 500 кв.м. (категория земель – земли сельскохозяйственного назначения), расположенного по адресу: <адрес>, он обратился в адрес администрации ГО Верхняя Пышма с заявлением об изменении вида разрешенного использования с «сельскохозяйственное производство» на «ведение садоводства». На данное письмо ему было рекомендовано обратиться в комиссию при администрации ГО Верхняя Пышма с предложением о внесении изменений в правила землепользования и застройки. Помимо прочего, ему было сообщено, что в соответствии с Правилами землепользования и застройки на территории ГО Верхняя Пышма, утвержденными решением Думы городского округа Верхняя Пышма от 29.03.2019 № 71/4, принадлежащий ему земельный участок с кадастровым номером №, расположен в территориальной зоне Н-2 – территории резервируемые для развития населенных пунктов, в границах земель различных категорий с неустановленными регламентами до утверждения градостроительной документации городского округа в части данных населенных пунктов. 20.11.2019 он обратился в адрес административного ответчика с заявлением о вынесении его предложения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки на комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки на территории ГО Верхняя Пышма в части приведения в соответствии ПЗЗ ГО Верхняя Пышма с Генеральным планом ГО Верхняя Пышма, в отношении принадлежащего ему земельного участка и изменении вида разрешенного использования с «сельскохозяйственное производство» на «ведение садоводства». 21.01.2019 административный ответчик известил его о том, что не видит необходимости во внесении изменений в ПЗЗ ГО Верхняя Пышма, а, следовательно, отказывает в изменении вида разрешенного использования земельного участка. Считает данный отказ незаконным, противоречащим нормам действующего законодательства. С учетом уточнения административного иска просил признать действия администрации городского округа Верхняя Пышма, выразившиеся в отказе № 01-01-24/359 от 21.01.2019 в приведении в соответствии Правил землепользования и застройки ГО Верхняя Пышма, утвержденных решением Думы ГО Верхняя Пышма от 30.04.2009 № 5/14 (в редакции решения Думы от 29.03.2018 № 71/4) с Генеральным планом ГО Верхняя Пышма, в части установления территориальной зоны, в которой расположен земельный участок с кадастровым номером 66:36:3201001:337 незаконными т нарушающими права и интересы административного истца, в том числе связанные с возможностью полноценного использования земельного участка по целевому назначению, возложении обязанности устранить допущенное нарушение и восстановить нарушенные права административного истца.

В судебном заседании административный истце и его представитель ФИО2, действующий на основании доверенности от 27.02.2019, настаивали на удовлетворении требований по доводам, изложенным в административном иске.

Административный ответчик в судебное заседание не явился, извещался надлежащим образом о месте и времени судебного заседания путем направления судебных извещений по адресам, имеющимся в материалах дела, а также путем публичного размещения информации о дате, времени и месте рассмотрения дела на официальном сайте Верхнепышминского городского суда в сети интернет: http://www.verhnepyshminsky.svd.ru. Об уважительных причинах неявки суду не сообщил, об отложении разбирательства по делу не просил.

Представителем административного ответчика ФИО3, действующей на основании доверенности от 14.01.2019, представлен отзыв на административный иск, согласно которому просила в требованиях административного истца отказать, поскольку административным ответчиком суду представлена выкопировка из Генерального плана ГО Верхняя Пышма и фрагмент Правил землепользования и застройки с наложением земельного участка с кадастровым номером №. Из фрагмента Генерального плана следует, что земельный участок истца расположен в функциональной зоне жилой застройки с развитым социальным обслуживанием. Но зона эта расположена за пределами населенного пункта, и до настоящего времени в него не включена, поскольку изменение границы населенного пункта с. Балтым при утверждении Генерального плана ГО Верхняя Пышма государственными органами в соответствии с требованиями статьи 25 Градостроительного кодекса не согласовано. По этим причинам данная территория включена в Генеральный план как жилая застройка с целью последующего развития и расширения населенных пунктов. На настоящий момент земельный участок с КН № расположен за чертой населенного пункта и истец не оспаривает данного факта, так как это следует из карт градостроительного зонирования и данных публичной кадастровой карты. В соответствии с частью 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития. В Правилах землепользования и застройки ГО Верхняя Пышма данная зона относится к зоне Н-2, это зона опережающего социально-экономического развития, и она в полном объеме соответствует зоне, установленной Генеральным планом. В отношении зон опережающего социально-экономического развития градостроительные регламенты устанавливаются только тогда, когда данная зона перестанет быть опережающей, а перейдет в статус фактической. Зона Н-2 изменит свой статус только тогда, когда в Генеральном плане будет изменена черта населенного пункта с. Балтым и участок истца войдет в черту населенного пункта. Таким образом, утверждения истца о несоответствии Правил землепользования и застройки Генеральному плану ГО Верхняя Пышма являются голословными и не соответствующими действительности. Кроме того, истец фактически заявляет требования об изменении разрешенного вида использования своего участка, тогда как процедура изменения одного вида разрешенного использования земельного участка на другой вид разрешенного использования совсем иная, и она опять же возможна к установлению, если на зону распространяется градостроительный регламент. В отношении зоны Н-2 градостроительные регламенты не установлены, соответственного изменение разрешенного вида использования земли невозможно, так как это запрещено Градостроительным кодексом Российской Федерации. Требования административного истца фактически направлены на оспаривание Генерального плана ГО Верхняя Пышма и Правил землепользования и застройки территории ГО Верхняя Пышма, которые являются документами территориального планирования и одновременно нормативными правовыми актами, направленными на неоднократное применение и касающимися неопределенного круга лиц. Кроме того, заявителем не представлены обоснования необходимости внесения изменений в Правила землепользования и застройки, что является обязательным в силу требований Градостроительного кодекса Российской Федерации и нормативных актов, действующих на территории ГО Верхняя Пышма. Обоснования, представленные истцом по несоответствию зоны Н-2 зоне, имеющейся в Генеральном плане не основаны на требованиях закона.

При таких обстоятельствах суд, руководствуясь положениями статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, считает возможным рассмотреть дело при данной явке.

Заслушав представителя административного истца, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из положений части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд удовлетворяет заявленные требования об оспаривании решения должностного лица, государственного или муниципального служащего, если установит, что оспариваемое решение нарушает права административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.

Суд полагает, что такой необходимой совокупности по настоящему делу не имеется в силу следующего.

Как установлено судом и следует из материалов дела, ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым номером №, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование: для ведения сельскохозяйственного производства, площадью 1 500 кв.м., расположенного по адресу: <адрес> что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 29.12.2015 (л.д. 9).

В соответствии с картой функционального зонирования генерального плана городского округа Верхняя Пышма, утвержденного решением Думы ГО Верхняя Пышма от 26.02.2010 № 16/1 (в редакции Решений Думы от 29.11.2018 № 5/5), земельный участок с кадастровым номером 66:36:3201001:337, принадлежащий на праве собственности истцу, расположен за границами населенного пункта, согласно карте градостроительного зонирования Правил указанный земельный участок относится к функциональной зоне Н-2 - территории, резервируемые для развития населенных пунктов в границах земель различных категорий с не установленными регламентами до утверждения градостроительной документации городского округа в части данных населенных пунктов.

19.11.2018 ФИО1 обратился в администрацию ГО Верхняя Пышма с заявлением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки и приведении их в соответствии с Генеральным планом ГО Верхняя Пышма в части установления территориальной зоны, в отношении принадлежащего ему земельного участка с кадастровым номером №.

Письмом № 01-01-24/359 от 21.01.2019 администрация ГО Верхняя Пышма отклонила предложение о внесении изменений в правила землепользования и застройки в отношении земельного участка с кадастровым номером №. При этом в качестве оснований отказа указано, что участок с КН №, расположен за границами населенного пункта с. Балтым, следовательно, функциональное зонирование данного участка определяет Генеральный план городского округа Верхняя Пышма. В соответствии с Правилами землепользования и застройки ГО Верхняя Пышма, утвержденными Решением Думы ГО Верхняя Пышма от 30.04.2009 № 5/14, указанный земельный участок расположен в территориальной зоне Н-2, на которой регламенты не устанавливаются до утверждения градостроительной документации к территориям данных населенных пунктов и внесения изменений в настоящие Правила. Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержит норм, которые обязывают определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие в будущем. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития в соответствии с частью 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Таким образом, установление зоны Н-2 не является ошибкой, и нет необходимости вносить какие-либо изменения в действующий Генеральный план или в Правила землепользования и застройки на территории городского округа Верхняя Пышма.

Согласно статье 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

В соответствии с частью 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства).

Согласно части 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков) (пункт 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Внесение изменений в правила землепользования и застройки производится в том же порядке, который предусмотрен для принятия правил землепользования и застройки. Градостроительным кодексом Российской Федерации предусмотрено два вида оснований для внесения изменений в правила землепользования и застройки: обязательные основания (пункт 1 части 2 статьи 33) - несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшие в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений; необязательные основания (пункт 2 части 2 статьи 33) - поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

В соответствии со статьями 18, 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы включают в себя карты планируемого размещения объектов с указанием или описанием зон размещения названных объектов.

Частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений (пункт 5 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Комиссия в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации (часть 4 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям (часть 5 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 89 Правил землепользования и застройки ГО Верхняя Пышма, утвержденных решением Думы ГО Верхняя Пышма от 30.04.2009 № 5/14 выделены следующие земли, на которые градостроительные регламенты, определенные названными правилами, не устанавливаются: Н-2 - территории, резервируемые для развития населенных пунктов в границах земель различных категорий с не установленными регламентами до утверждения градостроительной документации городского округа в части данных населенных пунктов.

В соответствии с данной нормой регламенты не устанавливаются до утверждения градостроительной документации применительно к территориям данных населенных пунктов и внесения изменений в настоящие Правила.

Таким образом, для земель, резервируемых для развития населенных пунктов в границах земель различных категорий назначения, градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется.

Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации № 683 от 31.12.2015, установлено, что продовольственная безопасность России должна обеспечиваться путем повышения плодородия почв, предотвращения истощения и сокращения площадей сельскохозяйственных земель и пахотных угодий.

Таким образом, до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.

С учетом изложенного изменение вида разрешенного использования для земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта предусмотрены статьей 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Статья 81 Земельного кодекса Российской Федерации, действовавшая до 01.03.2015, закрепляла положение о предоставлении земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства.

Согласно части 10 статьи 35 и части 3 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, развития объектов сельскохозяйственного назначения, могут включаться в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов. На земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ этой территориальной зоны, распространяется действие градостроительного регламента.

С учетом названных положений и правил пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества, могут включаться в состав указанных территориальных зон в границах населенных пунктов в результате перевода этих земельных участков в иную категорию – «земли населенных пунктов».

Включение указанных земельных участков в границы населенного пункта с одновременным установлением либо изменением вида разрешенного использования может осуществляться в порядке частей 1 и 2 статьи 4.1 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Однако до перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства гражданам и их объединениям (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года).

Таким образом, каких-либо оснований для изменения территориальной зоны, которые для данной категории земельных участков не устанавливаются, в отношении земельного участка, принадлежащего административному истцу, не имелось.

Доказательств наличия каких-либо препятствий использовать принадлежащий административному истцу земельный участок в соответствии с его категорией «земли сельскохозяйственного назначения» и разрешенным использованием «для ведения сельскохозяйственного производства» административным истцом представлено не было.

Также суд считает необходимым отметить, что правила землепользования и застройки в силу норм Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления после проведения установленных процедур, при этом порядок внесения в него изменений аналогичен их утверждению, в данном случае, правила землепользования и застройки утверждены решением Думы ГО Верхняя Пышма.

Оспаривание принятых в установленном порядке нормативных правовых актов осуществляется в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.

Администрация ГО Верхняя Пышма не является органом, к полномочиям которого относится утверждение правил землепользования и застройки либо внесения в него изменений, данное лицо может осуществлять полномочия только в отношении подготовки проектов и документации, в связи с чем суд не вправе обязать административного ответчика внести изменения в нормативный правовой акт, принятый представительным органом местного самоуправления.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-177 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

решил:

в удовлетворении требований ФИО1, - отказать.

Решение может быть обжаловано в Свердловский областной суд путем подачи апелляционный жалобы через Верхнепышминский городской суд Свердловской области в течение месяца с момента вынесения решения в окончательном виде.

Судья М.П. Вершинина