Решение № 3А-225/2025 3А-225/2025~М-89/2025 М-89/2025 от 14 декабря 2025 г. по делу № 3А-225/2025

Дело № 3а-225/2025


РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

05 декабря 2025 года г. Краснодар

Краснодарский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Сидорова В.В.,

при секретаре судебного заседания Гаспарове Р.Д.,

с участием прокурора Новиковой И.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к городской Думе муниципального образования город Новороссийск об оспаривании нормативного правового акта в части,

установил:

ФИО1 обратился в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу Решение городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 13 ноября 2024 года № 568 «Об утверждении внесения изменений в генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск, утвержденный решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 22 ноября 2011 года № 158, в редакциях от 21 июля 2015 года № 493, от 27 марта 2018 года № 281, от 24 ноября 2020 года № 44», в части исключения из границ населенного пункта, отнесения к функциональной зоне сельскохозяйственных угодий и к зоне особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых не допускается для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством, земельного участка с кадастровым номером ........, как не соответствующее законодательству Российской Федерации.

В обоснование заявленных требований ссылается на то, что административный истец является собственником земельного участка площадью 719 кв.м, с кадастровым номером ........, согласно сведениям ЕГРН категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства, расположенного в границах населенного пункта по адресу: ............, на основании Договора мены земельных участков от 11.03.2024г., дата регистрации права 13.03.2024г.

ФИО1 полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит положениям действующего законодательства, нарушает права административного истца, поскольку оспариваемым решением принадлежащий административному истцу земельный участок с кадастровым номером ........ необоснованно исключен из границ населенного пункта и вместо зоны застройки индивидуальными жилыми домами в настоящее время расположен в функциональной зоне сельскохозяйственных угодий, безосновательно отнесен к зоне особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых не допускается целей, не связанных с сельскохозяйственным производством.

Оспариваемый нормативно-правовой акт нарушает права административного истца, повергая в убытки, поскольку им затрачены значительные материальные средства с целью возведения объекта жилищного строительства на приобретение по рыночной стоимости в населенном пункте участка под ИЖС, отсыпку дорог, выравнивание грунта, расчистку участка.

Изменение функциональной зоны вместе с исключением земельного участка из границ населенного пункта привело к полной утрате возможности строительства на земельном участке жилого дома, его ввода в эксплуатацию и реконструкции, понуждает к заведомо неисполнимой на площади 719 кв.м обязанности ведения на этом участке исключительно сельскохозяйственной деятельности, что в дальнейшем приведет к претензиям со стороны органов земельного контроля о неиспользовании земельного участка по целевому назначению, а затем к его изъятию по этой причине.

Кроме того, изменение схемы территориального планирования приведет к снижению кадастровой и рыночной стоимости земельного участка, что также нарушает права ФИО2, как собственника.

При этом фактическое использование земельного участка административного истца отвечает его расположению, функциональной зоне и разрешенному использованию, установленными генеральным планом городского округа муниципального образования город Новороссийск Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск и совпадает со сведениями, внесенными в ЕГРН. Право собственности зарегистрировано в Росреестре, которым проведена правовая экспертиза документов, послуживших основанием к государственной регистрации права собственности. Выписка из ЕГРН не содержит информации об обременениях и ограничениях относительно особой ценности земель либо ограничений в строительстве.

Поскольку административный ответчик не выполнил своей обязанности, а также рекомендации комиссии по подготовке проекта внесения изменений в генплан городского округа МО г. Новороссийск (текст Заключения от 21.12.2023г. о результатах публичных слушаний) об обращении в межведомственную комиссию, образованную в соответствии с приказом министерства сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Краснодарского края от 01.08.2023 № 434, для разрешения вопросов исключения из перечня особо ценных продуктивных и сельскохозяйственных угодий, использование которых для других целей не допускается, земель или земельных участков, расположенных на территории Краснодарского края, остался неразрешенным вопрос пересечения земельного участка административного истца с кадастровым номером ........ с землями особо ценными продуктивными сельскохозяйственными угодьями, перечень которых утвержден распоряжением главы администрации Краснодарского края от 30.03.2006 № 283-р «Об утверждении перечня земель особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий на территории города Новороссийска, использование которых не допускается для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством».

Административный ответчик произвольно, по своему усмотрению причислил спорный земельный участок административного истца к особо ценным землям, отразив данный факт в соответствующей схеме генерального плана.

Таким образом, при исключении принадлежащего административному истцу земельного участка с кадастровым номером ........ из границ населенного пункта и изменении функциональной зоны застройки индивидуальными жилыми домами на зону сельскохозяйственных угодий, отнесении земельного участка к зоне особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых не допускается для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством, административным ответчиком не соблюдены принципы правового регулирования, необходимость исключения земельного участка из населенного пункта, изменения функциональной зоны, отнесение к особо ценным землям - не обоснованы.

По изложенным основаниям административный истец вынужден обратиться в суд с настоящим административным иском.

Представитель административного истца по доверенности ФИО3 в судебном заседании настаивала на удовлетворении заявленных требований.

Представитель городской Думы муниципального образования город Новороссийск по доверенности ФИО4 просил в удовлетворении заявленных требований отказать по основаниям, изложенным в возражениях на административный иск и дополнении к ним.

Представитель департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края по доверенности ФИО5 возражала против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве на административный иск.

Представитель департамента имущественных отношений Краснодарского края по доверенности ФИО6 поддержала позицию, изложенную в возражениях на административное исковое заявление, просила отказать в удовлетворении требований.

Прокурор Новикова И.С. в заключении указала, что административные исковые требования не подлежат удовлетворению, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному законодательству или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, уведомлены надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в том числе с учетом положений частей 8-9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства РФ.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив доводы административного иска, возражений, отзывов, исследовав доказательства и материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, суд считает административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

На основании части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов дела следует, что ФИО1 на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером ........, расположенный по адресу: Краснодарский край, ............, с видом разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства».

Решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 13 ноября 2024 года № 568 «Об утверждении внесения изменений в генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск, утвержденного решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 22 ноября 2011 года № 158, в редакциях от 21 июля 2015 года № 493, от 27 марта 2018 года № 281, от 24 ноября 2020 года № 44» земельный участок с кадастровым номером ........ отнесен к функциональной зоне сельскохозяйственных угодий за границами населенных пунктов.

Следовательно, ФИО1 является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, имеет право обращения в суд с указанным административным иском.

Проверяя соблюдение установленной процедуры принятия оспариваемого документа территориального планирования, проанализировав положения пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьи 24 ГрК РФ и статей 28, 77 устава муниципального образования город Новороссийск, утвержденного решением городской Думы от 19 февраля 2019 года № 392 с последующими изменениями и дополнениями, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое в части решение городской Думы от 13 ноября 2024 года № 568 о внесении изменений в генеральный план муниципального образования, размещенное на официальном сайте администрации и городской Думы города Новороссийска, а также в печатном бюллетене «Вестник муниципального образования город Новороссийск» (выпуск от 18 ноября 2024 года № 75 (575), приняты городской Думой муниципального образования город Новороссийск в пределах ее полномочий в соответствии с установленным порядком с соблюдением предусмотренной муниципальными правовыми актами образования процедуры опубликования и введения в действие.

Кроме того, законность принятия указанного нормативного правового акта была проверена при рассмотрении административных дел об оспаривании в части решения городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 13 ноября 2024 года № 568 «Об утверждении внесения изменений в генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск, утвержденного решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 28 ноября 2011 года № 158, в редакциях от 21 июля 2015 года № 493, от 27 марта 2018 года № 281, от 24 ноября 2020 года № 44», что отражено в апелляционных определениях судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции по делам № 66а-1071/2025, № 66а-1084/2025, № 66а-1268/2025, № 66а-1366/2025.

В соответствии с требованиями части 2 статьи 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

С учетом изложенного, законность принятия оспариваемого нормативного правового акта признается судом установленной указанным выше судебным актом и не требующей повторного доказывания.

Проверив в соответствии с пунктом 3 части 8 статьи 213 КАС РФ оспариваемое решение о внесении изменений в генеральный план муниципального образования на соответствие нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, суд приходит к выводу о том, что отнесение рассматриваемых территорий к функциональной зоне сельскохозяйственных угодий за пределами населенного пункта является обоснованным градостроительным решением, которое не противоречит федеральному и региональному законодательству.

Так, статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Согласно ст. 2 ГрК РФ принципами градостроительной деятельности являются, в частности, принципы обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование осуществляется, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В силу пункта 6 статьи 1 ГрК РФ градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа, в котором определены границы функциональных зон и их функциональное назначение (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Частью 3 статьи 23 ГрК РФ предусмотрено содержание генерального плана: положение о территориальном планировании; карта планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карта границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карта функциональных зон поселения или городского округа.

Согласно пункту 5 статьи 1 ГрК РФ функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение, которое, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план содержит, в том числе, карту функциональных зон поселения или городского округа. На указанной карте функциональных зон отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ).

В соответствии с положениями части 3 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план городского округа, как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при подготовке правил землепользования и застройки.

Генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории, исходя из планов развития территории городского округа в целом.

Регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности которые предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2014 года № 12-П, Постановление от 28 марта 2017 года № 10-П; определения от 15 июля 2010 года № 931-О-О, от 6 октября 2015 года № 2317-О, от 25 февраля 2016 года № 242-О, от 23 июля 2020 года № 1653-О, от 17 декабря 2020 года № 2861-О, от 25 марта 2021 года № 583-О, от 20 июля 2021 года № 1536-О и др).

Земельным кодексом Российской Федерации закреплен принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества и принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункты 2 и 8 пункта 1 статьи 1).

В соответствии с пунктом 1 статьи 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Согласно пункту 2 этой же статьи в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются, в том числе, сельскохозяйственные угодья.

На основании пункта 1 статьи 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья – пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.) – в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

В соответствии с положениями пункта 4 статьи 79 ЗК РФ особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается. На основании пункта 6 этой же статьи следует, что сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке.

Согласно статье 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, предусмотренных в части 1 настоящей статьи.

Кроме того, подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» закреплен принцип сохранения целевого использования земельных участков сельскохозяйственного назначения.

Из материалов дела следует, что на момент разработки и утверждения оспариваемого нормативного правового акта, распоряжением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 30 марта 2006 года № 283-р «Об утверждении Перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий на территории городского округа город-герой Новороссийск, использование которых не допускается для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством» земельный участок с кадастровым номером ........ отнесен к особо ценным сельскохозяйственных угодиям, использование которых в несельскохозяйственных целях не допускается.

Согласно информации, представленной департаментом имущественных отношений Краснодарского края, спорный земельный участок расположен в границах особо ценных продуктивных угодий. Почвы в границах указанного земельного участка относятся к почвам с высоким баллом бонитета (уровень плодородия почв) и характеризуются как дающие наиболее высокие урожаи и создающие оптимальные условия для сельскохозяйственных культур.

В преамбуле закона Краснодарского края от 5 ноября 2002 года № 532-КЗ «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» указано, что земли Краснодарского края являются уникальными и наиболее ценным природным ресурсом, составляют основу жизни и деятельности его жителей и должны гарантированно использоваться в интересах населения Краснодарского края.

Приоритетными направлениями земельной политики Краснодарского края являются: обеспечение государственного регулирования земельных отношений в целях сохранения особо ценных земель, земель сельскохозяйственного назначения и земель особо охраняемых природных территорий регионального значения; сохранение земель сельскохозяйственного назначения как основного средства производства в агропромышленном комплексе.

В соответствии со статьей 17 Закона Краснодарского края от 5 ноября 2002 года № 532-КЗ «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» земли сельскохозяйственного назначения используются исключительно в соответствии с целевым назначением для ведения сельскохозяйственного производства, создания агролесомелиоративных насаждений, агрофитомелиоративных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных целей, связанных с производством сельскохозяйственной продукции, а также для целей аквакультуры (рыбоводства).

Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 года № 400, одним из приоритетных направлений экологической безопасности является обеспечение экологической безопасности и рационального природопользования. Достижение целей обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования осуществляется путем реализации государственной политики, направленной на решение ряда задач, в том числе предотвращение деградации земель и снижения плодородия почв, рекультивации нарушенных земель, ликвидации накопленного вреда окружающей среде, экологическая реабилитация территорий.

Частью 3(2) статьи 25 Градостроительного кодекса Краснодарского края (в редакции Закона Краснодарского края от 31 мая 2021 года № 4474-КЗ) определено считать приоритетным недопустимость включения земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, относящихся к сельскохозяйственным угодьям, в границы населенных пунктов в целях жилищного строительства.

Таким образом, генеральный план, определяя назначение территории, исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию ее развития и условия формирования среды жизнедеятельности, а при разработке генерального плана были учтены положения федерального и регионального законодательства о недопущении перевода земель сельскохозяйственного назначения в другие категории при отсутствии сведений о невозможности использования соответствующих земель для ведения сельского хозяйства.

Из обстоятельств дела следует, что изначально территория земельного участка была предназначена для сельскохозяйственного производства, спорный участок включен в перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых не допускается для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством, ранее принятые градостроительные решения относительно планируемого размещения объектов индивидуального жилищного строительства не реализованы, объекты капитального строительства в границах участка отсутствуют, в связи с чем, решение городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 13 ноября 2024 года № 568 в оспариваемой административным истцом части не противоречит нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, и не порождает неопределенности относительно правового режима рассматриваемой территории.

Наличие законодательного запрета на осуществление строительства на землях сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения не нарушает прав административного истца на спорный земельный участок, поскольку он вправе пользоваться им в объеме, предусмотренном федеральным и региональным законодательством.

Следовательно, доводы административного истца о противоречии оспариваемого нормативного правового акта положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу и нарушении прав на спорный земельный участок направлены на иное, неправильное толкование норм действующего законодательства.

Доводы административного искового заявления о том, что административный ответчик произвольно, по своему усмотрению причислил спорный земельный участок административного истца к особо ценным землям, отразив данный факт в соответствующей схеме генерального плана, опровергаются распоряжением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 30 марта 2006 года № 283-р «Об утверждении Перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий на территории городского округа город-герой Новороссийск, использование которых не допускается для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством» и другими материалами дела.

Доводы о грубых нарушениях, имевших место при проведении процедуры согласования и утверждения внесения изменений в документы территориального планирования, также не могут быть признаны состоятельными, поскольку не нашли своего подтверждения при рассмотрении административного дела.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Руководствуясь статьями 175-180, 215-217 Кодекса административного судопроизводства РФ, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 к городской Думе муниципального образования город Новороссийск об оспаривании нормативного правового акта в части – отказать.

Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Краснодарский краевой суд в течение месяца со дня принятия его в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 15 декабря 2025 года.

Судья Сидоров В.В.