Апелляционное определение № 33А-270/2026 33А-2743/2025 от 25 января 2026 г.

Судья Гуров А.В. Дело № 33а-270/2026 (33а-2743/2025)


А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

«26» января 2026 года

Судебная коллегия по административным делам Костромского областного суда в составе:

председательствующего Лукоянова А.Н.,

судей Пелевиной Н.В., Колесова Р.Н.

при секретаре Розове А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело (№ 2а-271/2025, УИД 44RS0014-01-2025-000515-57) по апелляционной жалобе представителя администрации Судиславского муниципального района Костромской области ФИО1 на решение Островского районного суда Костромской области от 11 ноября 2025 года, которым удовлетворены требования прокурора Судиславского района Костромской области, признано незаконным бездействие администрации Судиславского муниципального района Костромской области по ликвидации несанкционированной свалки отходов производства и потребления, твердых коммунальных отходов на земельном участке, расположенном около населенного пункта д.Сколепово Судиславского района Костромской области (координаты – 57.85923 N 41.74736 Е), и на нее возложена обязанность в срок до 01 июня 2026 года устранить указанную несанкционированную свалку.

Заслушав доклад судьи Пелевиной Н.В., выслушав представителя администрации Судиславского муниципального округа Костромской области ФИО1, поддержавшую доводы апелляционной жалобы, помощника прокурора города Костромы Чегодаеву Е.В., полагавшую апелляционную жалобу необоснованной, судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

Прокурор Судиславского района Костромской области, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным иском, указал, что в ходе проведенной в ноябре 2024 года проверки на территории Судиславского муниципального района выявлены несанкционированные свалки на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, в частности, около населенного пункта д.Сколепово, где складируются отходы лесопиления (горбыль, обрезки досок, опилки), и вдоль дороги к этому участку, где находятся скопления твердых коммунальных отходов. По результатам проверки главе администрации Судиславского муниципального района (далее также Администрация района) внесено представление об устранении нарушений, однако меры, направленные на ликвидацию свалок, не приняты. Организация очистки от отходов земельных участков в границах Судиславского муниципального района относится к компетенции Администрации района. Стихийные свалки являются причиной ухудшения санитарно-эпидемиологической и экологической обстановки, создают угрозу здоровью населения, нарушают право каждого на благоприятную окружающую среду.

С учетом уточнений, сделанных в ходе рассмотрения дела, просил признать незаконным бездействие Администрации района по принятию мер к ликвидации несанкционированной свалки отходов производства и потребления, твердых коммунальных отходов на земельном участке около населенного пункта д.Сколепово Судиславского района (координаты – 57.85923 N 41.74736 Е); обязать Администрацию района в срок до 01 июня 2026 года ликвидировать указанную свалку.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены ОГКУ «Судиславское лесничество», Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области.

Решением Островского районного суда Костромской области от 11 ноября 2025 года требования прокурора удовлетворены.

В апелляционной жалобе представитель Администрации района ФИО1 просит решение суда отменить, указывает, что судом вопреки правовой позиции Конституционного Суда РФ, приведенной в Постановлении № 27-П от 30 мая 2023 года, обязанность по ликвидации свалки, находящейся на землях неразграниченной собственности, возложена исключительно на администрацию муниципального района, и не разрешен вопрос о софинансировании работ из федерального и регионального бюджетов. В решении суда содержатся противоречивые суждения о полномочиях органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципального района в сфере охраны окружающей среды и в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, и по ликвидации накопленного вреда окружающей среде. Поскольку спорная несанкционированная свалка расположена на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена, обязанность по принятию мер по выявлению объекта накопленного вреда окружающей среде и организации ликвидации такого вреда согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды» лежит на органе власти субъекта Российской Федерации – Департаменте природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области. Судом не установлено, осуществляет ли на территории Судиславского муниципального района деятельность по сбору, транспортировке, обработке, утилизации, захоронению твердых коммунальных отходов региональный оператор, вопрос о его привлечении к участию в деле судом не решен, а также сделан неверный вывод о том, что образование несанкционированной свалки явилось следствием бездействия Администрации района.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия, рассмотрев дело в отсутствие заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания и не просивших о его отложении, приходит к следующему.

Как установлено судом и следует из дела, в ходе проведенной прокуратурой проверки на территории муниципального образования Судиславский муниципальный район Костромской области в районе д.Сколепово на землях, государственная собственность на которые не разграничена, выявлена несанкционированная свалка отходов производства и потребления, твердых коммунальных отходов.

05 декабря 2024 прокурором в адрес Администрации района внесено представление о ликвидации стихийной свалки (л.д.10-14).

27 декабря 2024 года, отвечая на представление, Администрация района сообщила, что указанные в представлении места захламления около д.Сколепово действительно расположены на земельном участке, который находится в ведении Администрации; для устранения выявленных нарушений специализированной организацией ООО «ЭкоТехноМенеджмент» будут проведены работы по уборке твердых коммунальных отходов и отходов лесопиления в I-II кварталах 2025 года (л.д.15-16).

27 мая 2025 года прокурор, ссылаясь на непринятие мер по ликвидации указанной стихийной свалки, обратился в суд с настоящим административным иском.

Разрешая административный спор и удовлетворяя требования прокурора, суд первой инстанции исходил из того, что в отношении земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, и на котором расположена спорная несанкционированная свалка, полномочия собственника в силу пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» осуществляет администрация Судиславского муниципального района, однако она мер по ликвидации свалки в нарушение требований статьи 42 Земельного кодекса РФ не принимает, что приводит к ущемлению прав и законных интересов граждан, проживающих на территории муниципального образования.

С выводом суда о наличии у Администрации района полномочий по ликвидации стихийных свалок, расположенных на территории муниципального района, нельзя не согласиться, поскольку он вытекает из взаимосвязанных положений Федеральных законов от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

Пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» определено, что твердые коммунальные отходы - это отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд, к ним также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами (далее также ТКО).

Несанкционированными свалками отходов признаются территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов (пункт 4.13 ГОСТ 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения», введенного постановлением Госстандарта России от 28.12.2001г.№ 607-ст).

К несанкционированным свалкам отнесены также объекты размещения отходов, не обустроенные в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и не включенные в государственный реестр объектов размещения отходов или в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде (Приказ Росприроднадзора от 02.02.2021 г. № 31).

Согласно статье 51 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации (пункт 1). Запрещается сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву (пункт 2).

В силу статьи 10 того же Федерального закона управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Статьей 13 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями (пункт 1). Организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом (пункт 2).

В соответствии с пунктом 14 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО на территории муниципального района относится к вопросам местного значения соответствующего муниципального района.

Исходя из приведенных норм, суд обоснованно признал, что Администрация района должна принять меры по ликвидации спорной несанкционированной свалки.

Между тем, возлагая на Администрацию района указанную обязанность, суд не учел в полной мере правовую позицию, изложенную в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 2023 года № 27-П, хотя и привел в своем решении некоторые положения данного акта, и в нарушение требований части 2 статьи 14, части 3 статьи 62 КАС РФ не принял мер для установления и исследования всех имеющих существенное значение для правильного рассмотрения дела обстоятельств.

Конституционный Суд Российской Федерации в пунктах 3.2, 5 и 8 Постановления от 30 мая 2023 года № 27-П отметил, что система обращения с отходами в Российской Федерации построена на взаимодействии и участии в ней всех трех уровней публичной власти. В то же время Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» четко не определяет принадлежность и объем полномочий органов публичной власти по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, обнаруженных, в частности, на земельных участках, которые расположены в границах муниципальных образований, но при этом не находятся в их собственности. Соответственно, на органы местного самоуправления муниципальных образований прямо не возложена обязанность по ликвидации такого рода мест, обнаруженных на расположенных в границах этих муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

В названном Постановлении также указано, что органы местного самоуправления не могут и не должны нести всю полноту ответственности за ликвидацию мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, собственник которых (разместившее их лицо) не установлен, если такие места обнаружены на расположенных в границах соответствующих муниципальных образований земельных участках, находящихся в государственной собственности, и при этом не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования. Наделение органов местного самоуправления полномочиями в отношении земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и тем самым возложение на них обязанности действовать от имени "государственного" собственника не могут рассматриваться как достаточное основание для возложения на эти органы всей полноты ответственности за ликвидацию обнаруженных на таких землях и земельных участках мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов. В силу правовых позиций Конституционного Суда РФ, сформулированных в постановлениях от 13 октября 2015 года № 26-П и от 26 апреля 2016 года № 13-П, возложение такой ответственности на органы местного самоуправления возможно только при наличии прямого указания в федеральном законодательстве на полномочия этих органов по ликвидации мест размещения отходов на таких землях и земельных участках, сопровождаемого одновременным закреплением форм участия Российской Федерации или ее субъектов в финансовом обеспечении осуществления этих полномочий, либо при наличии закона субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями с передачей им финансовых ресурсов.

Данным Постановлением положения статьи 3.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», пункта 18 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статей 10 и 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды», пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», пунктов 1 и 2 статьи 13 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» и пунктов 16-18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они являются правовым основанием для возложения на орган местного самоуправления муниципального образования обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, если такие места расположены в границах муниципального образования:

на земельных участках, находящихся в государственной собственности, поскольку не обеспечено финансирование (либо - если доказано, что твердые коммунальные отходы размещены преимущественно населением муниципального образования, - справедливое гарантированное софинансирование) Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации исполнения органами местного самоуправления указанной обязанности;

на землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, при этом отсутствуют как прямое указание в федеральном законодательстве на полномочия органов местного самоуправления по ликвидации таких мест на указанных землях и земельных участках, сопровождаемое одновременным закреплением форм участия Российской Федерации или субъектов Российской Федерации в финансовом обеспечении осуществления этих полномочий, так и закон субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями с передачей им финансовых ресурсов;

притом что не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования (пункт 1 резолютивной части).

Кроме того, в Постановлении от 30 мая 2023 года № 27-П разъяснено, что впредь до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления муниципальных образований обязанность по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов в случае, когда орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором, если такие места находятся в границах муниципального образования на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена. В таком судебном решении должно быть указано, в том числе на минимально допустимый, исходя из обстоятельств конкретного дела, объем софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование (пункт 2 резолютивной части).

Вопреки приведенным предписаниям вопрос о софинансировании спорной обязанности из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации судом не исследовался, соответствующие финансовые органы к участию в деле не привлекались и их позиция по рассматриваемому спору не выяснялась.

Суждение суда о том, что разрешение вопроса о софинансировании преждевременно, поскольку свалка не ликвидирована, договор между Администрацией района и региональным оператором о вывозе отходов со спорного земельного участка не заключался, противоречит выводам, содержащимся в пункте 2 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 мая 2023 года № 27-П.

Региональный оператор – ООО «ЭкоТехноМенеджмент» - к участию в деле также не привлечен.

Возлагая обязанность по ликвидации свалки на Администрацию района, суд указал, что земельный участок, на котором расположены отходы, в аренду или собственность не передавался, на этой территории контейнерных площадок и мест для складирования мусора не обустроено, вследствие чего мусор скапливается, и не может быть вывезен.

Таким образом, суд счел, что образование спорной свалки вызвано исключительно умышленными неправомерными действиями или бездействием Администрации района.

Однако никаких доказательств этому не привел, и в материалах дела их не имеется.

Причины и период образования спорной несанкционированной свалки, ее площадь судом не выяснены, не установлено, осуществляла ли Администрация района предусмотренные пунктом 1 статьи 72 Земельного кодекса РФ полномочия, были ли созданы ею места (площадки) накопления отходов в достаточном для населения муниципального образования количестве, предусмотрено ли действующей схемой размещения мест накопления ТКО создание таких мест на спорной территории.

Также судом в целях установления всех фактических обстоятельств дела и определения объема справедливого софинансирования мероприятия по ликвидации спорной свалки не дана оценка действиям, направленным на минимизацию риска возникновения мест несанкционированного размещения отходов (или отсутствию таких действий), со стороны Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области и иных органов публичной власти, значащихся исполнителями в Плане мероприятий («дорожной карте») по предотвращению образования несанкционированных (стихийных) свалок отходов производства и потребления на территории Костромской области, утвержденном распоряжением администрации Костромской области от 20 февраля 2023 года № 41-ра, и в Порядке взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в Костромской области, исполнительных органов Костромской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Костромской области по вопросам предотвращения образования несанкционированных свалок отходов на территории Костромской области, утвержденном постановлением администрации Костромской области от 19 июня 2023 года № 251-а, без чего нельзя сделать объективный вывод о лице, виновном в возникновении спорной стихийной свалки.

При изложенных обстоятельствах обжалуемый судебный акт не отвечает требованиям части 1 статьи 176 КАС РФ о том, что решение суда должно быть законным и обоснованным, и на основании пункта 3 статьи 309, пункта 4 части 1, части 2 статьи 310 КАС РФ подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение в тот же суд.

Руководствуясь статьей 309 КАС РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

Решение Островского районного суда Костромской области от 11 ноября 2025 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационная жалоба, кассационное представление во Второй кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев с момента его принятия.

Председательствующий:

Судьи:

Мотивированное апелляционное определение составлено 09 февраля 2026 года